編輯同誌：

　　您好!近年來西方國家公投頻繁，看起來很民主，然而決(jue) 策結果卻令不少人失望，如英國脫歐公投。與(yu) 此同時，西方政府不少決(jue) 策的達成要麽(me) 耗時甚久，要麽(me) 倉(cang) 促實現，到執行階段卻又無法順利進行，或者出現諸多變數。這究竟是什麽(me) 因素造成的?對我們(men) 有何警示作用?能否請專(zhuan) 家給予分析解答。謝謝!朝陽讀者 王鵬

　　本刊特邀請國務院參事、清華大學教授何茂春作答。

　　決(jue) 策是在多種方案中做出選擇的一種行為(wei) 過程。決(jue) 策模式自古都在探索、實驗和改革中。政府決(jue) 策是一個(ge) 複雜的動態過程，包括了對內(nei) 政、外交提出問題、分析方案、確定目標、付諸實施的一係列步驟。而決(jue) 策機製在很大程度上決(jue) 定了決(jue) 策的效果。然而，在人類政治史上，完美的決(jue) 策模式幾乎是沒有的，各種模式都有利弊，西方機製也不例外。

　　現代信息技術的利用、社會(hui) 科學方法的普及、智庫的獨立運作、利益集團的遊說、數據信息高效處理和法治化的監督，使得西方決(jue) 策機製具有一定的合理性和科學性。但是，任何一種決(jue) 策機製，必須與(yu) 時俱進地改革和升級，時代變了，機製不變，墨守成規，就會(hui) 落後於(yu) 政治生活的新要求。

　　西方價(jia) 值取向的片麵性，導致決(jue) 策容易陷入“多數人的暴政”

　　東(dong) 西方政治倫(lun) 理價(jia) 值都來自“以人為(wei) 本”。但是對“人”的理解有很大不同。東(dong) 方價(jia) 值偏重“眾(zhong) 人”，而西方價(jia) 值則偏重“每個(ge) 人”。雖然西式民主決(jue) 策體(ti) 現多數人當下的意誌，但是西方民主政治的多數人意見，不一定代表真正的多數人和後代人的根本利益和長遠利益，仍有可能產(chan) 生短視性、偶然性、臨(lin) 時性的弊端。“多數人的暴政”就屬於(yu) 此類。法國思想家托克維爾曾考察過美國的民主，並對“多數人的暴政”深表憂慮。托克維爾說過，“民主政府的本質，在於(yu) 多數對於(yu) 政府的統治是絕對的，因為(wei) 在民主製度下，誰也對抗不了多數”。

　　西方的決(jue) 策基本原則是少數服從(cong) 多數，這樣就會(hui) 不可避免地導致多數派對少數人群或者少數派正當權利的侵犯和剝奪，並可能做出不合理甚至會(hui) 造成災難的決(jue) 策。

　　注重形式上的公平導致決(jue) 策時間冗長，容易失去決(jue) 策最佳時機

　　從(cong) 決(jue) 策形式上來說，西方決(jue) 策屬於(yu) 一種類似於(yu) 法律判決(jue) 的過程。在法律判決(jue) 過程中，法院要參照以往法律案例，還要經過推理、論斷、辯論，最後才能做出判決(jue) 。西方有的法案的通過和案件的判決(jue) ，需要幾年甚至更長的時間。因此，與(yu) 法律判決(jue) 過程比較類似的西方決(jue) 策，也需要經過與(yu) 法律判決(jue) 過程較為(wei) 類似的過程，而這一過程也注定是一個(ge) 較長的過程，其直接後果就是西方決(jue) 策的時間較長。

　　從(cong) 決(jue) 策的實質上來看，西方決(jue) 策是一個(ge) 決(jue) 策各方達成妥協的過程。西方社會(hui) 的經濟社會(hui) 基礎，強調個(ge) 人財產(chan) 和個(ge) 人權利的神聖不可侵犯，因此決(jue) 策需要考慮到參與(yu) 決(jue) 策各方的利益。參與(yu) 決(jue) 策的各方在做出決(jue) 策的過程中，為(wei) 了維護自己的利益進行反複博弈，直至決(jue) 策各方最終就平衡利益的方案達成共識，這就很可能表現為(wei) 最終不決(jue) 策。

　　過分重視程序公正而導致決(jue) 策執行困難

　　從(cong) 決(jue) 策的執行主體(ti) 來看，缺乏明確的執行主體(ti) 導致西方決(jue) 策難以得到有效執行。決(jue) 策在做出之後，最為(wei) 重要的是將決(jue) 策落實到位。但是由於(yu) 西方的決(jue) 策隻是以議案或者法案的形式通過，缺乏或者並沒有明確指定執行決(jue) 策的行為(wei) 主體(ti) ，很容易陷入各個(ge) 部門都不認為(wei) 本部門應該執行決(jue) 策，從(cong) 而互相推諉扯皮，導致決(jue) 策無法得到有效執行。近年來歐洲難民危機爆發以後，德國默克爾政府做出了接收難民的決(jue) 策。但是德國聯邦政府在做出接收難民的決(jue) 策後，並沒有指明為(wei) 難民提供食物、住宿等的行為(wei) 主體(ti) ，導致德國聯邦政府和地方政府都認為(wei) 需要對方來承擔接收難民的責任。另外，難民在德國的違法犯罪行為(wei) 導致德國治安狀況大為(wei) 惡化，也給德國地方政府帶來很大的壓力和沉重的負擔。

　　從(cong) 決(jue) 策執行的內(nei) 容來看，決(jue) 策者和執行者因為(wei) 利益、理念不同會(hui) 導致決(jue) 策執行困難。如果決(jue) 策者與(yu) 執行者存在理念不同、利益不符或者相悖的情況，決(jue) 策執行者可能會(hui) 進行選擇性執行或者直接不執行，從(cong) 而導致決(jue) 策無法落實到位。二戰結束以後，美國杜魯門政府就走上了和蘇聯對抗的道路，拉開與(yu) 蘇聯和東(dong) 歐集團冷戰的序幕。美國杜魯門政府的商業(ye) 部長、曾任美國副總統的華萊士認為(wei) ，杜魯門政府與(yu) 蘇聯對抗是危險的鷹派做法，並公開與(yu) 杜魯門總統唱對台戲，導致杜魯門政府的決(jue) 策無法落實到位。

　　從(cong) 決(jue) 策執行過程來看，決(jue) 策做出之後，為(wei) 了確保決(jue) 策能夠得到有效落實，需要有專(zhuan) 門機構對決(jue) 策的進展、遇到的困難、決(jue) 策最終結果等情況進行監督和跟蹤。但是西方缺乏對決(jue) 策執行過程進行監督和驗收的機構，這導致決(jue) 策部門在做出決(jue) 策之後無法對決(jue) 策的執行情況進行監督和跟蹤，這很可能會(hui) 導致決(jue) 策的執行出現偏差甚至決(jue) 策無法落實到位。

　　過分注重當下多數人的意見，有時會(hui) 與(yu) 國家長期利益相衝(chong) 突，而使決(jue) 策顯得輕率且問題多多

　　多數人的意見與(yu) 正確的意見是不一樣的。多數人往往是中低收入的人群，他們(men) 看問題的視角、訴求和情緒傳(chuan) 染，有時會(hui) 與(yu) 國家長期利益、戰略性布局相衝(chong) 突，其結果往往導致決(jue) 策出現以下問題。

　　第一，決(jue) 策的輕率性。與(yu) 以往西方國家國內(nei) 決(jue) 策需要決(jue) 策各方進行反複的利益博弈和爭(zheng) 吵不同，近年來西方國家掌握決(jue) 策權的政府在重大問題的決(jue) 策上，呈現出對決(jue) 策後果估計不足的輕率性。因為(wei) 掌握決(jue) 策權的政府對決(jue) 策結果估計不足而進行輕率決(jue) 策，給部分西方國家帶來了重大損失和困擾。2016年英國就是否脫歐舉(ju) 行公投，在脫歐公投前卡梅倫(lun) 政府預計英國大多數民眾(zhong) 會(hui) 選擇留在歐盟。但是最終公投結果顯示，英國脫歐公投以51.89%對48.11%的微弱優(you) 勢通過脫離歐盟。卡梅倫(lun) 首先按照公投前的承諾辭去首相職務，英國隨即啟動了脫歐的程序。與(yu) 此類似的是希臘，自從(cong) 主權債(zhai) 務危機爆發以來，希臘深受主權債(zhai) 務危機困擾。根據歐盟等國際債(zhai) 權人和希臘政府達成的協議，希臘需要采取削減財政開支、壓縮公民福利的措施，但是這又遭到了希臘民眾(zhong) 的反對。當執政的希臘政黨(dang) 無法解決(jue) 國際債(zhai) 權人的要求和國內(nei) 民眾(zhong) 呼聲之間的矛盾時，就決(jue) 定重新進行大選，但是選出來的新政府依然無法解決(jue) 問題。這導致希臘頻繁舉(ju) 行選舉(ju) ，但是希臘麵臨(lin) 的主權債(zhai) 務危機依舊沒有得到解決(jue) 。在這兩(liang) 個(ge) 案例中，英國和希臘執政黨(dang) 和政府的決(jue) 策都具有輕率性，甚至可以說是不負責任的。

　　第二，決(jue) 策結果的不可預測性。近年來，西方決(jue) 策的另一個(ge) 弊端是決(jue) 策結果的不可預測性，甚至決(jue) 策導致非常嚴(yan) 重的後果。2011年3月，美英等西方國家向聯合國安理會(hui) 提交提案，要求在利比亞(ya) 劃設“禁飛區”，並獲得聯合國安理會(hui) 決(jue) 議通過。隨即英美法等西方國家對利比亞(ya) 卡紮菲政權開展猛烈空襲，為(wei) 最終推翻卡紮菲政權推波助瀾。卡紮菲政權倒台後，利比亞(ya) 國內(nei) 陷入了各個(ge) 武裝派別混戰的局麵，造成利比亞(ya) 國內(nei) 大量人員傷(shang) 亡並引發大規模的難民潮。與(yu) 此類似的是，2011年“阿拉伯之春”爆發後，美、英等西方國家支持敘利亞(ya) 反對派武裝反對巴沙爾政權，致使敘利亞(ya) 內(nei) 戰持續到今天仍然沒有解決(jue) 。利比亞(ya) 卡紮菲政權的垮台和敘利亞(ya) 陷入內(nei) 戰，一方麵導致利比亞(ya) 和敘利亞(ya) 國內(nei) 大量人員傷(shang) 亡，另一方麵導致兩(liang) 國大量的人口流離失所。來自利比亞(ya) 的大批難民從(cong) 利比亞(ya) 海岸出發，搭乘嚴(yan) 重超載的船隻橫渡地中海進入歐洲，來自敘利亞(ya) 的難民通過土耳其大量進入歐洲，引發歐洲的難民危機，給歐洲國家帶來巨大的衝(chong) 擊。

　　西方決(jue) 策機製的核心原則是“多數人同意”。這樣，利益集團的工夫就放在製造“多數人”上。謊言、假情報、造謠是每次國家大事決(jue) 策的前奏，多數人不明真相、盲從(cong) 流言，錯誤決(jue) 策就在所難免。發動伊拉克戰爭(zheng) 的決(jue) 策就是很好例證。對於(yu) 決(jue) 策機製的改革，西方國家智庫提出了很多建議，但結果並不理想。

　　當今世界決(jue) 策機製各有千秋，也各有弊端。包容借鑒、取長補短是各種模式今後改革的必由之路。在我們(men) 批評西式決(jue) 策機製的時候，也要看到它的曆史功績和現實的存在價(jia) 值。重要的是，當我們(men) 研究借鑒西式民主決(jue) 策機製的時候，不可以照搬和簡單複製，尤其是不能照搬它的弊端和漏洞。