財政補貼養老金已超2萬億隱形債務加速顯性化
發稿時間：2015-11-23 00:00:00
養(yang) 老金待遇連年提高和人口老齡化正在使中國養(yang) 老保險製度“隱形債(zhai) 務”加速顯性化。
由於(yu) 養(yang) 老保險基金統籌層次非常低，雖然成立了省級調劑金製度，但對於(yu) 一些欠發達地區，尤其是勞動力輸出地區，養(yang) 老金支出的壓力非常大，必須靠財政轉移支付才能“保發放”。本報近日報道了這一情況之後，引發了民眾(zhong) 對於(yu) 財政增速下滑之下養(yang) 老金問題的關(guan) 注。
人社部新聞發言人李忠20日在回應部分省份養(yang) 老金發放問題時表示，2014年以來，受多重因素影響，當期養(yang) 老金支出大於(yu) 基金征繳收入的省份有所增加。主要原因是養(yang) 老金待遇水平連續上調，基金支出增加；人口老齡化效應逐步顯現，參保人員中退休人數增速高於(yu) 繳費人數；部分地區撫養(yang) 比較高，負擔較重。
《第一財經日報》記者查閱曆年統計公報得知，自2002年至2014年，各級財政補貼基本養(yang) 老保險基金已經超過了2萬(wan) 億(yi) 元，其中中央財政占主要部分。
李忠表示，從(cong) 養(yang) 老保險基金收入支出情況看，今年前10個(ge) 月，全國基金總收入超過總支出2100多億(yi) 元，絕大多數省份基金累計結餘(yu) 額都超過8個(ge) 月以上的基金支付額，基金運行總體(ti) 平穩，能夠確保當期養(yang) 老保險待遇支付。
13年財政補貼養(yang) 老金超2萬(wan) 億(yi)
李忠在20日表示，目前養(yang) 老保險基金籌資渠道中，財政補助是一個(ge) 重要的方麵。對於(yu) 少數曆史欠賬較多、基金支付能力較弱的老工業(ye) 基地省份，國家將繼續加大中央財政補助力度。
自1995年“統賬結合”的養(yang) 老金製度地方試行、1997年全國統一實行以來，政府一直試圖用維持高費率和設立過渡性養(yang) 老金這兩(liang) 種“體(ti) 製內(nei) 消化”的方法來償(chang) 還轉製成本。從(cong) 目前養(yang) 老金收支不平衡的趨勢來看，留給這種辦法的空間已經不多了。
雖然全國有22個(ge) 省份當期征繳收入不足以支付當期支出，但不會(hui) 直接影響到養(yang) 老金的當期發放，其原因在於(yu) 財政補助是養(yang) 老金的法定籌資渠道，征繳收入必須加上各級財政補助，養(yang) 老金的收支才能保持平衡。
人社部從(cong) 2002年開始在年度的統計公報中單列各級財政對城鎮職工基本養(yang) 老保險基金補助情況。統計公報顯示，2002年中央財政補助為(wei) 408.2億(yi) ，到2014年，各級財政補貼基本養(yang) 老保險基金已經達到3548億(yi) 元。
《第一財經日報》根據統計公報公布的數據計算，從(cong) 2002到2014年這13年間，各級財政的補助養(yang) 老金金額達到了20748億(yi) 元。
從(cong) 補助金額增長的情況來看，從(cong) 400億(yi) 元到2000億(yi) 元用了9年，2011年突破2000億(yi) （2272億(yi) 元）後，2013年就突破了3000億(yi) 元（3019億(yi) 元元）。根據財政部公布的《2015年全國社會(hui) 保險基金預算情況》，今年預算的財政補助為(wei) 3671.2億(yi) 元。
從(cong) 財政補貼的結構來看，中央財政是絕對主力。根據人社部社會(hui) 保險事業(ye) 管理中心今年7月公布的《中國社會(hui) 保險年度發展報告》（下稱《報告》），2009年以來，中央財政占整個(ge) 企業(ye) 養(yang) 老保險基金總收入比重保持在12%～13%，地方財政占比為(wei) 1%到3%。
從(cong) 報告公布的數據來看，與(yu) 中央財政補助大幅增加不同，地方財政對養(yang) 老金的補助呈現小幅下降的趨勢，2009年為(wei) 318億(yi) 元，2014年降為(wei) 282億(yi) 元。
報告顯示，2014年，企業(ye) 養(yang) 老保險地方補助為(wei) 282億(yi) 元，占總收入1.2%，地方財政投入在10億(yi) 元以上的有重慶、上海、遼寧、天津、江蘇、湖北、湖南七個(ge) 省份。
財政部部長樓繼偉(wei) 近日表示，下一步要豐(feng) 富社會(hui) 保險基金收入來源渠道，逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，此外，還要劃轉部分國有資本充實社保基金。
“自求平衡”與(yu) “財政托底”
一邊是中央財政對養(yang) 老金補助大幅增加——從(cong) 2011年2272億(yi) 元到2014年3548億(yi) 元；一邊是當期收支不平衡的省份從(cong) 2011年12個(ge) 增加到了2014年22個(ge) 。這種情況，讓在新常態下增速已回落到個(ge) 位數的各級財政頗感壓力。
政府相關(guan) 部門和業(ye) 內(nei) 學者已預料到了養(yang) 老保險製度會(hui) 走到如今兩(liang) 難的局麵。十八屆屆三中全會(hui) 決(jue) 定顯示，精算平衡寫(xie) 入了文件中，財政部門希望未來養(yang) 老保險改革後能夠減少對於(yu) 財政的依賴，實現自求平衡。
樓繼偉(wei) 在解讀“十三五”規劃建議的文章中也提出，下一步進一步深化社會(hui) 保障特別是社會(hui) 保險製度改革，要按照精算平衡的原則，促進社會(hui) 保險基金自求平衡，實現製度長期穩定運行。
從(cong) 人社部官員近期的公開表態看，財政承擔責任被認為(wei) 是養(yang) 老保險基金實現收支平衡的關(guan) 鍵因素。由於(yu) “統賬結合”製度建立之初，政府沒有償(chang) 還轉製成本，養(yang) 老保險基金從(cong) 一開始就麵臨(lin) 著“十個(ge) 杯子九個(ge) 蓋”的局麵。
人社部部長尹蔚民近日也公開表示，健全社會(hui) 保障財政投入製度，完善社會(hui) 保障預算製度。社會(hui) 保障要體(ti) 現公平，財政負有重要的責任。
人社部社會(hui) 保險研究所所長金維剛在人社部官網上撰文表示，在企業(ye) 職工養(yang) 老保險製度改革之後，原先由單位向改革前已經退休的人員發放的退休費轉為(wei) 由新建立的企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險基金來支付。同時，對於(yu) 改革前參加工作、改革後退休的人員在改革前的連續工齡視同繳費年限。
“上述政策實質上是將過去企業(ye) 和職工沒有繳納的養(yang) 老保險費所產(chan) 生的隱性債(zhai) 務或轉製成本，轉化為(wei) 由改革後建立的基本養(yang) 老保險基金來承擔。”金維剛寫(xie) 道。
從(cong) “暗補”到“明債(zhai) 明還”
“統賬結合”製度建立之初，這種應對轉型成本的方式被稱為(wei) “體(ti) 製內(nei) 消化”。
一位參與(yu) 製度設計的人士稱，當初選擇“統賬結合”製度模式時曾經充分考慮過轉製成本的問題，並提出三種償(chang) 還模式：一是完全由財政負擔；二是劃撥部分國有資產(chan) ；三是體(ti) 製消化。鑒於(yu) 當時的財政狀況不佳，劃撥國有資產(chan) 在操作上缺乏手段，最終選擇了第三種方式，通過高費率來增加基金收入和過渡性養(yang) 老金對個(ge) 人空賬進行補償(chang) 。
從(cong) 目前養(yang) 老保險基金運行的情況來看，這種“體(ti) 製內(nei) 消化”的模式已經遭遇了前所未有的困難。
早在2008年，在國家有關(guan) 部門支持下，中國人民大學教授鄭功成與(yu) 全國200多位專(zhuan) 家教授和200多位各級官員共同參與(yu) 完成了《中國社會(hui) 保障改革與(yu) 發展戰略》（下稱《戰略》）。當時，他們(men) 已經提出，轉製成本是製約我國基本養(yang) 老保險改革與(yu) 健康發展的瓶頸。
《戰略》稱，在確保養(yang) 老金發放的前提下，轉製成本沒有顯性化，但卻給國家財政帶來了長期的隱形壓力，雖然現階段各級財政對養(yang) 老保險基金有一定程度的補貼，客觀上化解了一部分轉製成本，但沒有在性質和目的上給予明確，是一種“暗補”而不是“明補”。
中國人民大學公共管理教授李珍認為(wei) ，雖然財政從(cong) 2000年就開始由少到多補貼養(yang) 老保險製度，但是轉製成本已然是一筆糊塗賬，沒有人說得清這筆補貼是不是足夠履行政府的義(yi) 務。
李珍建議，應盡快明確政府對經濟體(ti) 製轉型引起的養(yang) 老成本的責任，計算政府責任總量並建立償(chang) 付的機製，“明債(zhai) 明還”。
《戰略》建議，盡快明確財政資金對消化轉製成本的責任，使財政補助從(cong) 暗補變為(wei) 明補，同時利用國有資產(chan) 收益來拓寬化解渠道。
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