簡政放權是本屆政府對外釋放的改革關(guan) 鍵詞之一。簡政放權的一個(ge) 要點就是重新劃定政府的權力邊界。權力清單是對各級政府及各個(ge) 政府部門所掌握的公共權力的數量和種類進行全麵統計，明確公共權力的運行程序和行使邊界，將梳理出來的權力事項以列表清單形式呈現給社會(hui) 與(yu) 群眾(zhong) ，並主動接受社會(hui) 對權力運行的監督與(yu) 製約。

　　簡政放權需要明確權力清單

　　建立權力清單是簡政放權改革的基礎與(yu) 關(guan) 鍵，它將使政府與(yu) 市場、與(yu) 社會(hui) 的邊界變得明晰，從(cong) 而推進“簡政放權”，釋放更多改革紅利。中央在深化改革、推行簡政放權時，亦不斷強調確立權力清單的重要性。十八屆三中全會(hui) 審議通過的《決(jue) 定》明確提出了確定權力清單的任務：“推行地方各級政府及其工作部門權力清單製度，依法公開權力運行流程。”十八屆四中全會(hui) 審議通過的《決(jue) 定》更進一步強化了確定權力清單的重要性：“推行政府權力清單製度，堅決(jue) 消除權力設租尋租空間。”李克強總理在2014年夏季達沃斯論壇開幕式上，敦促各級政府與(yu) 各個(ge) 政府部門要拿出完整的“權力清單”，並清楚地解釋了“權力清單”的任務和目的：“權力清單要明確政府應該幹什麽(me) ，‘法無授權不可為(wei) ’，這樣才能防止公權濫用，減少尋租現象，使政府真正履行為(wei) 人民、為(wei) 大眾(zhong) 服務的職責。” 2015年5月12日，在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會(hui) 議上，李克強總理再次強調應加快建立權力清單，並布置了具體(ti) 實施任務與(yu) 目標，即要求省級政府部門在當年要基本完成權力清單的公布，要拿出地方政府簡政放權的時間表與(yu) 路線圖，切實做到“法無授權不可為(wei) 、法定職責必須為(wei) ”。

　　明確的權力清單是簡政放權的“先手棋”

　　各級政府和各政府部門在“簡政放權”的實踐中，做了很大努力，也確實取得了許多成績。但是，由於(yu) 沒有建立明確的權力清單，缺乏權力清單製度的支撐，簡政放權工作推進過程中出現了許多曲折和問題，影響了改革的成效和進程。

　　首先，權力清單不明確，各級政府權力下放並沒有真正落實。由於(yu) 地方政府沒有明確的權力清單，在上一級政府下放權力後，便很容易出現濫用權力的現象;而實行了權力下放的政府和部門也沒有理清權責界限，放權後常常就當上了“甩手掌櫃”，對落實情況不聞不問，直至地方將事情搞砸後，再急忙被迫收回權力，為(wei) 其善後。這時候，就會(hui) 出現權力不斷“放—收—放”的現象，很多專(zhuan) 家將其稱之為(wei) “一放就亂(luan) 、一亂(luan) 就收、一收就死、一死就放”，成為(wei) “死循環”。同時，政府與(yu) 市場、與(yu) 社會(hui) 之間的界限亦不明確，政府一方麵想還權於(yu) 市場，一方麵還保留著大量幹預市場的管理權限;既想政社分離，又怕“出亂(luan) 子”“擔責任”。政府與(yu) 市場、與(yu) 社會(hui) 之間的界限不明，抑製了市場與(yu) 社會(hui) 的活力，也讓“放權”流於(yu) 形式，並未落到實處。

　　其次，權力清單模糊致使許多政府部門“假放權，真得利”。在公告上用數字說明自己已經下放了許多行政審批項目，卻不告知具體(ti) 下放了哪些項目。這種行為(wei) 看似踐行了中央“簡政放權”指示精神，其實很有可能下放的是一些政府本身就不得利的權限。之前有媒體(ti) 曝光了這樣令人哭笑不得的“簡政放權”：環海的浙江舟山在新一輪簡政放權中，獲得了浙江省下放的草原開發權;而以小商品貿易聞名的義(yi) 烏(wu) 市，則拿到了煤炭開采類許可事項、草原類許可事項等權限。依照如此的“放權”做法，省級政府的簡政放權報告從(cong) 數據上看會(hui) 是一片光彩、政績斐然，而地方拿到這樣的與(yu) 其發展完全不相匹配的權限，並沒有實際利用價(jia) 值。對於(yu) 政府得利的行政審批，則可能換一個(ge) 名稱或一種形式出現，或是將審批從(cong) 明處轉移到暗處，從(cong) 這個(ge) 部門轉移到那個(ge) 部門。這樣的“改革”，從(cong) 報告上看是成績卓著，其實並沒有給群眾(zhong) 帶來切實利益。

　　最後，沒有明確的權力清單，給許多不合理的審批項目以生存空間，也讓審批流程無法快捷順暢。江蘇省的一位地方領導幹部在一次論壇上曾表達了自己的疑問：“賣陝西麵皮，為(wei) 啥還需要政府培訓發證?辦一個(ge) 二級資質木工作業(ye) 分包公司，到底有多難?‘掛證族’的出現，反映出創業(ye) 者的哪些無奈?”究其原因，不過是因為(wei) 這些不合理的審批項目裏的尋租空間太大，改革就要求打破現有政府利益格局，因此許多地方政府難以下決(jue) 心對這些項目動刀。除了不合理的審批項目林立，審批流程繁瑣也常常使得群眾(zhong) 怨聲載道。群眾(zhong) 和企業(ye) 為(wei) 了辦一件事，開幾十種證明、蓋幾十個(ge) 章已經成為(wei) 了常態現象，各職能單位之間相互推諉的現象更是屢見不鮮。被網友廣泛討論，甚至被李克強總理怒斥的“有關(guan) 部門要求我提供材料證明我媽是我媽”的問題，就是對這種審批事項過多、各職能部門權責界限不清現象的諷刺。

　　確定權力清單，簡政放權才能落到實處

　　進一步推進簡政放權，就是要進一步理順政府和市場、政府和社會(hui) 、中央與(yu) 地方的關(guan) 係。這就要求我們(men) 重新界定各級政府與(yu) 各個(ge) 政府部門的權力邊界，切實推進向市場放權、向社會(hui) 放權及中央向地方放權等等工作。

　　隻有政府在市場中的權力清單得到確定，才能最大程度還權於(yu) 市場，充分釋放市場活力。2014年，在浙江省全麵推行政府“權力清單製度”之後，省級部門就不再直接與(yu) 企業(ye) 發生撥付資金、收費等“經濟往來”。這是浙江省政府對市場放權的重要的一步。在過去，我們(men) 或多或少襲承了計劃經濟時代“全能主義(yi) ”的思維，即便是在市場經濟時代的今天，政府還依舊大量地保留著幹預市場的權力。由於(yu) 政府沒有明確的權力清單，市場無法起決(jue) 定性作用，市場的活力也就無法完全釋放出來。李克強總理曾指出政府與(yu) 市場之間關(guan) 係未理順的後果：“政府管得過多，直接幹預微觀經濟活動，不僅(jin) 影響市場在資源配置中發揮決(jue) 定性作用，增加交易成本，還容易滋生腐敗。”所以，要正確處理好政府和市場的關(guan) 係，首先要還權於(yu) 市場，即讓市場“法無禁止即可為(wei) ”，充分激發市場活力;同時要限製政府權力，讓政府部門“法無授權不可為(wei) ”，不要對市場過度幹預。要還權於(yu) 市場，同時還要減少政府對市場準入的限製。當然，政府還權於(yu) 市場並不代表政府就可徹底放手。政府對市場活動還應當有監管作用，並應該加強監管，如此才能真正做到權責分明。

　　確定權力清單，能促進政府向社會(hui) 放權，發揮社會(hui) 組織應有的作用，提高政府效能。過去政府包辦了許多社會(hui) 事務，這不僅(jin) 不符合簡政放還權於(yu) 民的精神，也大大降低了政府效能，阻礙了社會(hui) 的健康發展。中央提出要“正確處理政府和社會(hui) 關(guan) 係，加快實施政社分開，推進社會(hui) 組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會(hui) 組織提供的公共服務和解決(jue) 的事項，交由社會(hui) 組織承擔”。也就是說，要促進簡政放權，就要求政府依照權力清單，向社會(hui) 組織轉移權力，讓社會(hui) 組織承擔它們(men) 可以承擔的、適合承擔的職能。比如近年來許多資質資格認定、評優(you) 評先、評審考核等事項已經轉由相關(guan) 行業(ye) 的協會(hui) 、學會(hui) 承擔。同時，許多地方政府也已經就此進行了有益嚐試。廣東(dong) 省就已轉移了幾十項資質資格認定與(yu) 評比評審的事項給社會(hui) 組織，同時力促社會(hui) 組織的“去行政化”獨立自主運作，建成了政社分開的社會(hui) 組織體(ti) 製。

　　隻有明確各級政府的權力，才能最終實現簡政放權。中央與(yu) 地方的關(guan) 係是行政體(ti) 製中最為(wei) 基礎且最為(wei) 關(guan) 鍵的問題。若各級政府之間的權責關(guan) 係沒理清，簡政放權的改革也就無從(cong) 談起。對此，李克強總理強調，在本輪政府自身改革中，首要是建立中央政府的權力清單及中央政府向地方政府的簡政放權。中央政府要明確自己的權力清單、善於(yu) 放權，並且做到“放”與(yu) “管”的“雙輪驅動”，讓“放權”不等同於(yu) “放任”、“簡政”不是“減政”，在權力和責任同步下放的時候，調控和監管也要同步強化。同時，地方政府也需要轉變觀念，明確自己的權責界限，要善於(yu) 用權。在過去，地方政府的角色僅(jin) 僅(jin) 是上級政策的落實者。而現在，地方政府實際承擔著雙重角色，其第二個(ge) 角色就是有自主決(jue) 定權的地方事務的“決(jue) 策者”。中央的簡政放權其實是增加地方政府的自主性，地方政府應該避免權力濫用，用好手中的權力，成為(wei) 地方治理的主導者。■

　　(本文作者分別為(wei) 北京大學政府管理學院教授，北京大學政府管理學院博士研究生)