黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 提出要建立城鄉(xiang) 統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管製的前提下，允許農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與(yu) 國有土地同等入市、同權同價(jia) (以下簡稱經營性集體(ti) 建設用地入市)。保障農(nong) 戶宅基地用益物權，改革完善農(nong) 村宅基地製度，通過慎重穩妥的試點，探索農(nong) 民增加財產(chan) 性收入渠道(以下簡稱宅基地製度改革)。經營性集體(ti) 建設用地入市、征地製度和宅基地製度改革可歸納為(wei) “三塊地”改革。

　　宅基地製度改革是“三塊地”改革的關(guan) 鍵

　　“三塊地”的改革試點以三年為(wei) 期。2015年，經全國人大授權，國土資源部牽頭在全國選取34個(ge) 縣進行“三塊地”的改革試點。兩(liang) 年多來，各試點地方都取得了一定的成效，但一些深層次的問題也不容回避。比如三年試點改革期滿後與(yu) 相關(guan) 法律銜接問題、集體(ti) 土地產(chan) 權虛化弱化問題、改革動力問題、配套政策缺失問題等，都需要進一步探討研究。2017年是“三塊地”改革的收官之年，更需進一步明確改革方向，找準改革突破口，加快改革步伐。而這個(ge) 突破口，就是宅基地製度的改革。

　　在農(nong) 村兩(liang) 類集體(ti) 建設用地中，宅基地數量龐大、影響麵廣、用途具有多重性，和農(nong) 民財產(chan) 權益的實現有著更為(wei) 直接的關(guan) 係，推進宅基地製度改革必將對經營性集體(ti) 建設用地入市有著示範和借鑒作用，從(cong) 而倒逼征地製度改革。

　　當前宅基地改革的實踐和問題

　　各試點地方在宅基地製度改革方麵都進行有益的探索。有的推行村莊規劃工作，尤其在“多規合一”方麵大膽嚐試;有的在宅基地確權登記方麵進展較快;有的在宅基地分配和退出甚至選位方麵實行有償(chang) 製;有的地方建立集體(ti) 建設用地基準地價(jia) ;有的在健全多樣化農(nong) 房保障製度方麵進行試點;有的在宅基地用益物權方麵研究出台農(nong) 房抵押貸款試點暫行辦法，建立風險補償(chang) 機製等。

　　但是，在試點中還麵臨(lin) 很多困難和問題。有的地方反映宅基地曆史遺留問題處置難，有償(chang) 使用費收取難，宅基地流轉受限等;有的地方反映在宅基地入市方麵，農(nong) 村宅基地退出與(yu) 用途轉換存在風險，群眾(zhong) 簡單理解為(wei) “同一塊地，個(ge) 人不準賣、集體(ti) 就能賣”，對傳(chuan) 統觀念、現有管理可能造成衝(chong) 擊;有的地方反映在統籌推進上，相關(guan) 領域改革支撐不足;有的地方反映“多規合一”等規劃有效落地難，宅基地自願有償(chang) 退出不夠活躍，宅基地入市活躍程度受製於(yu) 地方經濟發展水平;有的地方反映2017年到期後，法律如何銜接存在問題等。

　　宅基地製度改革的基本設想

　　按照黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 提出的要求，宅基地製度改革的目標一是要保障農(nong) 戶宅基地用益物權，二是要探索農(nong) 民增加財產(chan) 性收入渠道。言下之意，就是肯定宅基地的財產(chan) 權，體(ti) 現其占有、使用、收益和處分的權能。

　　宅基地製度改革的基本原則必須堅持“四個(ge) 不”，即：不要破壞集體(ti) 所有製、不要把耕地減少了、不要把糧食產(chan) 量減少了、不要損害了農(nong) 民的利益。在這個(ge) 大前提下，宅基地製度改革有以下基本設想。

　　規劃先行。實行鄉(xiang) 村規劃全覆蓋，在主體(ti) 功能區以及國土規劃的基礎上組織製定覆蓋全部國土麵積的城鎮規劃和鄉(xiang) 、村規劃;對於(yu) 後者，要以村莊為(wei) 單位或根據自願原則，組成村莊聯合體(ti) 製定或以鄉(xiang) 鎮為(wei) 一個(ge) 規劃單元編製詳細的控製性詳規。同時，確保規劃嚴(yan) 格實施，強化規劃嚴(yan) 肅性，未經必要的程序不得隨意調整修調規劃。

　　調整置換。全麵開展農(nong) 村房屋地籍調查，加快農(nong) 村住房曆史遺留問題處理。在不動產(chan) 統一登記的基礎上，對現有建在耕地上的農(nong) 民住宅等與(yu) 鄉(xiang) 村規劃不符合的宅基地，采取限製產(chan) 權、贖買(mai) 、拆除、重新安置等多種方式，使其逐步退出。其中，宅基地有償(chang) 退出是宅基地調整置換的前提，是激活農(nong) 村資源資產(chan) 的關(guan) 鍵。

　　兩(liang) 權分離。參考城鎮國有土地兩(liang) 權分離的模式以及農(nong) 村承包經營權三權分置的思路，設計包括宅基地在內(nei) 的農(nong) 村集體(ti) 建設用地所有權和使用權分離的製度體(ti) 係。即宅基地使用權作為(wei) 農(nong) 村集體(ti) 土地所有權的用益物權，可設置一定年限的使用權。如此，既為(wei) 農(nong) 村集體(ti) 建設用地流轉打開僵局，也沒有突破勞動群眾(zhong) 集體(ti) 所有製的憲法規定。

　　流轉自由。允許農(nong) 村經營性集體(ti) 建設用地和農(nong) 村宅基地流轉，是農(nong) 村土地製度改革的核心內(nei) 容。在所有權不變的情況下允許使用權進行流轉，包括宅基地在內(nei) 的農(nong) 村集體(ti) 建設用地使用權就可以參照國有劃撥地的有關(guan) 規定進行轉讓、出租、抵押，其轉讓對象將不僅(jin) 僅(jin) 限於(yu) 本集體(ti) 經濟組織成員，還可跨村、跨鄉(xiang) 鎮、甚至跨市縣，所有限製宅基地轉讓、出租、抵押的法律障礙都將消除，宅基地和其他國有建設用地一樣入市，同地同權。那麽(me) ，黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 提出的保障農(nong) 戶宅基地用益物權，探索農(nong) 民增加財產(chan) 性收入渠道就可以實現。當然，在流轉過程中要充分尊重農(nong) 民意願，不得讓農(nong) 民宅基地“被流轉”，侵害其合法權益。同時要嚴(yan) 格土地用途管製，不得以流轉為(wei) 名改變農(nong) 用地用途、侵占耕地。

　　住房改革。中國人多地少，農(nong) 村現行的“一戶一宅”的宅基地製度也不適合節約集約用地的要求。此次改革試點地方也呼籲，要取消“一戶一宅”製度。宅基地製度形成有其曆史原因，隨著城鎮化進程的加快，越來越多的農(nong) 村人口將到城市就業(ye) 、居住，取消“一戶一宅”製度正當其時。所以，將來應該限製、減少乃至取消增量宅基地，對存量宅基地，應該逐步消化退出，最終取消“一戶一宅”，實行居者有其屋，建立城鄉(xiang) 一體(ti) 的保障性住房體(ti) 係。當然，這不可一蹴而就。這可以借鑒土地承包經營權中“增人不增地，減人不減地”的做法，對新增加的農(nong) 業(ye) 人口和農(nong) 戶，不予分配宅基地，納入合理的住房保障體(ti) 係;對原有的、合法取得的宅基地，建立退出補償(chang) 機製。同時推行農(nong) 村住房製度改革，由政府和集體(ti) 經濟組織建立針對不同保障層次的、城鄉(xiang) 一體(ti) 化的保障性住房體(ti) 係。打通城鄉(xiang) 之間關(guan) 於(yu) 保障性住房的適用對象，沒有住房的農(nong) 民可以申請農(nong) 村的租賃房，也可以申請城市裏的保障性住房，這樣不僅(jin) 解決(jue) 了農(nong) 民居無住所的後顧之憂，同時還縮小了城鄉(xiang) 差距。

　　配套改革。宅基地製度改革不能單兵突進，這也是試點地方反映比較多的問題，特別是涉及的相關(guan) 法律法規修改需要加快進度。比如土地法、房地產(chan) 管理法、城鄉(xiang) 規劃法、物權法、擔保法，甚至村民組織法等法律法規都需要修改。此外，宅基地製度改革還必須和戶籍製度改革、稅收製度改革、社會(hui) 保障製度改革、金融製度改革、征地製度改革等相配套。這些涉及許多部門，涉及管理理念和管理方式的變革，需要在試點的基礎上對頂層設計進行進一步完善。

　　總之，“三塊地”改革的核心是宅基地製度的改革，宅基地製度改革方向是限製乃至取消增量宅基地，盤活存量宅基地。對於(yu) 前者，要加大農(nong) 村保障性住房建設，使農(nong) 民居者有其房;對於(yu) 後者，要正視曆史遺留問題，采取退出、置換、流轉等方式，在符合規劃的前提下，將原來無償(chang) 、無限期的農(nong) 村“劃撥用地”解放出來，采取兩(liang) 權分離，實現和城鎮建設用地的同地同權，以顯化和保護農(nong) 民的財產(chan) 權益，激發廣大農(nong) 民的創業(ye) 熱情，推進農(nong) 村生產(chan) 力的解放。