交通政策水平是現代社會(hui) 治理體(ti) 係與(yu) 能力的重要組成部分，我國在交通領域的基本服務還沒有得到應有重視，與(yu) 國際上通過立法確立交通權的趨勢也還有相當差距;我國交通運輸政策的研究與(yu) 製定存在著碎片化和一定隨性化的傾(qing) 向，缺少係統化、權威化的交通運輸公共政策程序，特別是公益性交通基礎設施與(yu) 服務有效提供的體(ti) 製機製尚未建立，影響著運輸業(ye) 進一步長期健康發展。

　　日本《交通政策基本法》經曆20多年曲折於(yu) 2013年由日本眾(zhong) 參兩(liang) 院通過，該法明確了一定時期內(nei) 交通政策的基本框架，規定了各級政府及其他相關(guan) 方麵在政策實施過程中的責任與(yu) 義(yi) 務，被認為(wei) 是該國交通立法領域的一個(ge) 重要事件，對交通政策的製定和實施產(chan) 生深遠影響。

　　明確交通政策基本理念

　　該基本法宣稱立法目的是，在交通相關(guan) 政策事務中確立基本理念及實施路徑，明確國家和地方政府的責任與(yu) 義(yi) 務，並與(yu) 交通安全對策基本法相對應，綜合性計劃性地進行推進，以保障國民生活安定，促進經濟健康發展。

　　該法針對交通政策基本理念，規定了國家、地方政府、交通企業(ye) 和普通國民的相關(guan) 責任與(yu) 義(yi) 務。其中國家具有製定綜合交通政策措施和實施的責任與(yu) 義(yi) 務;在實施交通政策過程中，政府必須構建必要的法規以及財政措施;國家通過提供信息等活動促進國民對基本理念的理解並取得國民的合作，特別是要從(cong) 國民立場出發，尊重國民的意見，製定反映國民意見的相關(guan) 政策和措施;政府必須每年向國會(hui) 提交關(guan) 於(yu) 交通動向的書(shu) 麵報告，其中要明確交通政策措施的內(nei) 容。

　　地方政府必須在交通方麵與(yu) 國家分擔相應責任，並負有製定與(yu) 本地區自然經濟社會(hui) 條件相適應的政策措施和實施義(yi) 務，以振興(xing) 區域;地方政府要通過信息和其他活動促進國民對基本理念的理解，並取得國民的合作。交通相關(guan) 企業(ye) 和交通設施管理者在基本理念的實現過程中也負有重要責任，在努力實施自身業(ye) 務的同時，必須對國家以及地方政府所實施的交通政策措施給予協作。交通相關(guan) 企業(ye) 還必須提供與(yu) 自身業(ye) 務相關(guan) 的信息。國民則要深刻理解前述基本理念並為(wei) 之實現做出自己的最大努力，應對國家以及地方政府所實施的交通相關(guan) 政策措施給予協作，對基本理念的實現發揮積極作用。

　　為(wei) 了推進與(yu) 交通相關(guan) 的綜合政策措施的實施，該法規定政府必須製定相配套的交通政策基本規劃。交通政策基本規劃應包括確定交通政策措施的基本方針、交通政策措施的目標、關(guan) 於(yu) 交通的政府綜合規劃措施以及有計劃推進交通相關(guan) 政策措施所必需的其他事項。規定交通政策基本規劃必須與(yu) 國土綜合利用、治理及保護的國家規劃以及環境保護基本規劃相協調。規定由內(nei) 閣總理大臣、經濟產(chan) 業(ye) 大臣和國土交通大臣負責製定和變更交通政策基本規劃的方案，同時規定了規劃製定、修訂和及時向國會(hui) 報告、向社會(hui) 公布的程序。

　　立法背景與(yu) 立法過程

　　這次日本通過的交通政策基本法在法律層級上屬於(yu) 基本法律。據不完全統計，在日本被冠以“基本法”字樣的法律約有40個(ge) 。某一領域基本法的地位既包括其在國家立法體(ti) 係中與(yu) 其他基本法律，如民法、刑法和其他基本法的關(guan) 係，也包括該法與(yu) 相關(guan) 領域其他法律包括各單行法之間的關(guan) 係，基本法是單行法的上位法。日本製定《交通政策基本法》體(ti) 現了其交通政策重要性的提升，目前日本在交通領域隻有兩(liang) 部基本法，還有一部是1970年製定的《交通安全對策基本法》。

　　有意思的是，日本有關(guan) 方麵最初的立法意圖卻並不是要製定一部《交通政策基本法》。自上世紀八十年代開始，日本開始出現老齡化、低生育率、公共交通衰退的現象。當時的日本社會(hui) 黨(dang) 聯合與(yu) 交通運輸相關(guan) 的勞動工會(hui) 以及殘疾人組織等，主張學習(xi) 法國通過交通基本法確立公民的“交通權(或移動權)”，於(yu) 1987年提出了製定交通基本法的申請，並多次將“確立以國民為(wei) 主體(ti) 的交通政策”作為(wei) 該黨(dang) 和改組後社會(hui) 民主黨(dang) 的重要參選政策。2002年社會(hui) 民主黨(dang) 和民主黨(dang) 共同向國會(hui) 正式提交了交通基本法法案，後來又加入了貨物鐵路和區域交通規劃等補充內(nei) 容。隨著2009年至2012年民主黨(dang) 執掌政權，交通基本法法案又經過官方交通基本法研討會(hui) 和交通政策審議會(hui) 等研究，作為(wei) 政府法案提交國會(hui) ，並根據2011年大海嘯的教訓增加了災害應急交通等內(nei) 容。但相關(guan) 立法活動由於(yu) 自民黨(dang) 的阻撓而多次受挫。

　　自民黨(dang) 近年來重新執政後態度轉為(wei) 支持這項立法，但對原來民主黨(dang) 政府的交通基本法法案進行了修改。自民黨(dang) 在法案中增加了自己強化交通安全保障、大規模災害的應變、日本的技術及海外發展、交通運輸企業(ye) 的發展和政策調查研究等主張，卻淡化了社民黨(dang) 和民主黨(dang) 強調的公民交通權理念。最終交由國會(hui) 通過的是《交通政策基本法》而不是《交通基本法》，原法案中對交通權及其“國民健康及最低限度的文化生活運營所必須的移動，及國民日常生活與(yu) 社會(hui) 生活運營中所必要的移動、物資的快捷流通和其他國民對於(yu) 交通的基本需要”的定義(yi) 性表述也未能正式出現。經過20多年的研究與(yu) 推進，在先後多次向國會(hui) 提交法案並經三次廢案和一次擱置之後，日本朝野終於(yu) 達成對於(yu) 交通政策基本法的重要共識。

　　據分析，日本各方在交通權立法上的主要分歧，一是若要通過交通基本法強調交通權就必須有相應的財政支持，而日本尚沒有相應的稅種而且增稅難度很大;二是法國交通基本法通過後，進一步增加了地方政府的權力，而日本當下似乎並沒有做好這方麵應有的準備。交通政策基本法的通過給予了內(nei) 閣與(yu) 國土交通省擴大財政預算完善交通政策的責權。原來提出議案的社民黨(dang) 和民主黨(dang) 雖遺憾未實現通過交通基本法在“有關(guan) 交通方麵的憲法性突破”，但還是認可這次在交通政策基本法的製定中邁出了重要步伐。

　　交通政策的依法製定與(yu) 推進

　　據了解，日本《交通政策基本法》頒布後其效果還是很顯著的。該法要求內(nei) 閣正式製定《交通政策基本規劃》，並每年向議會(hui) 提出書(shu) 麵報告。從(cong) 2014年4月開始，國土交通省利用交通政策審議會(hui) 和社會(hui) 資本審議會(hui) 研究討論交通政策基本規劃的製定，並向公眾(zhong) 征求意見，在此基礎上，兩(liang) 個(ge) 審議會(hui) 的會(hui) 長於(yu) 2015年初向國土交通大臣提交了書(shu) 麵文件。2015年2月13日，《交通政策基本規劃(2014—2020年)》由內(nei) 閣決(jue) 議通過。《交通政策基本規劃》是日本政府以交通政策基本法為(wei) 依據，製定的具體(ti) 政策措施。該政策規劃的主要內(nei) 容包括三個(ge) 部分，即交通政策的基本方針、規劃期間內(nei) 實施的具體(ti) 目標、為(wei) 實現實施目標應采取的措施。

　　交通政策基本規劃的實施目標包括大量落地項目，如區域公共交通網形成的項目總數到2020年達到100件，鐵道事業(ye) 再實施項目由2013年的4件增加到2020年的10件，地方基本需求項目涉及到的市町村由2013年的311個(ge) 增加到700個(ge) ，區域公交線路由2013年的11684條增長為(wei) 17000條，無障礙化公共汽車覆蓋率由44%提高到2020年的70%，交通卡互聯互通則要覆蓋到全國。過去財務效益比較差的地方性交通項目很難列入規劃，但目前一些公益性強的鄉(xiang) 鎮公共交通已成為(wei) 規劃的主要內(nei) 容。從(cong) 日本政府近年的財政預算看，交通預算更加偏重營利性較差的項目，而且在國土交通省預算之外還對地方公交項目提供了額外補助。

　　此外，內(nei) 閣還按時向議會(hui) 提交了《2015交通政策白皮書(shu) 》和《2016交通政策白皮書(shu) 》，匯報政策和法律落實情況。與(yu) 此同時，日本國會(hui) 在2014年11月對從(cong) 2007年開始實施的《地方公共交通活性化與(yu) 再生法》進行了修訂，並在2015年和2016年又進一步補充完善，包括多項促進地方公共交通的實施步驟和財政預算措施，以便作為(wei) 落實交通政策基本法的重要法律依據。總之，《交通政策基本法》的製定和實施已在日本交通政策領域產(chan) 生一係列重要影響，值得我國有關(guan) 方麵關(guan) 注。

　　我國交通政策的研究與(yu) 製定有待推進

　　“交通權”一詞最早出現在1982年的《法國國內(nei) 交通基本法》中。交通權具體(ti) 包括四方麵的權利：居民自由移動的權利;自由選擇交通手段的權利;自己運輸或委托運輸財產(chan) 貨物的權利;獲得交通手段的相關(guan) 信息及使用方法的權利。法國2010年《交通法典》又對交通權的內(nei) 涵進行了補充和完善，增加了對環境因素的考慮，要公開公共交通的成本與(yu) 價(jia) 格，對於(yu) 弱勢群體(ti) 的出行提供經濟上的幫助，政府是公共交通的責任者等法律條款等。交通權逐漸成為(wei) 法國製定交通政策與(yu) 法規的基本支柱之一，同時形成交通負擔金製度保障交通權的實現。其他歐美國家及韓國等國也進行了相關(guan) 的交通權立法活動，支持以公共交通為(wei) 主要內(nei) 容的高水平居民出行。

　　交通政策水平是現代社會(hui) 治理體(ti) 係與(yu) 能力的重要組成部分。隨著我國政府職能向服務型政府轉變，基本公共服務均等化也在逐步落實之中。但目前我國基本公共服務的範圍主要是涵蓋出生、教育、勞動、養(yang) 老等領域，針對衣食、居住、健康、文體(ti) 等需求，而在交通領域的基本服務還沒有得到應有重視，與(yu) 國際上通過立法確立交通權的趨勢也還有相當差距。此外，我國交通運輸政策的研究與(yu) 製定存在著碎片化和一定隨性化的傾(qing) 向，缺少係統化、權威化的交通運輸公共政策程序，特別是公益性交通基礎設施與(yu) 服務有效提供的體(ti) 製機製尚未建立，影響著運輸業(ye) 進一步長期健康發展。這些方麵的研究和推廣工作需要進一步加強。

　　(榮朝和：北京交通大學經濟管理學院教授;羅江：北京交通大學經濟管理學院講師;張改平：交通運輸部科學研究院助理研究員)