戶籍製度長期影響中國社會(hui) 的效率和公平，因此被要求改革的呼聲不斷。

　　2014年以來，在中央文件指導下各地戶籍製度改革開展的比較迅猛，而戶籍人口城鎮化率這一名詞也頻繁的進入人們(men) 的視線。目前，戶籍人口城鎮化率是戶籍製度改革的主要參考指標，在2016年國務院發布的《關(guan) 於(yu) 推動1億(yi) 非戶籍人口在城市落戶方案的通知》中明確提出“十三五”期間，戶籍人口城鎮化率年均提高1個(ge) 百分點以上;到2020年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%，各地區戶籍人口城鎮化率與(yu) 常住人口城鎮化率差距比2013年縮小2個(ge) 百分點以上。

　　過去多年，我國戶籍人口城鎮化率一直遠低於(yu) 常住人口城鎮化率。2016年，我國戶籍人口城鎮化率整體(ti) 達到41.2%，而常住人口城鎮化率達到57.35%。這意味著至少有總人口16%的居住在城鎮的人口不能正常享受城鎮對應的公共福利。並且，戶籍人口城鎮化率增速也低於(yu) 常住人口城鎮化率增速。比如2010年到2016年，常住人口城鎮化率由49.68%增長為(wei) 57.35%，年均增幅1.28%;而戶籍人口城鎮化率由34.17%增長為(wei) 41.2%，年均增幅1.17%。

　　這意味著不能享受城市福利的城鎮常住人口在不斷擴大。

　　上麵的數字仍然低估了戶籍對應的公共服務不平等程度，因為(wei) 沒有考慮戶籍人口城鎮化率計算內(nei) 部結構問題。單純看戶籍人口城市化率並不能很好地指導戶籍製度改革。

　　為(wei) 了了解如何在現實中選取更合適的政策目標，我們(men) 來談談以下幾個(ge) 概念：

　　衡量人口城鎮化率，除了上麵提到的戶籍人口城鎮化率與(yu) 常住人口城鎮化率外，第三個(ge) 指標是城鎮常住人口戶籍化率。從(cong) 概念來說，戶籍人口城鎮化率指的是擁有本地城鎮戶口的人在擁有本地戶籍總人口中的比例。常住人口城鎮化率指的是當地的常住人口中擁有當地城鎮戶口的人口占比。它與(yu) 戶籍人口城鎮化率的差別在於(yu) 基數的不同，戶籍人口城鎮化率是以本地戶籍總人口為(wei) 基數，而常住人口城鎮化率的基數則是當地的常住人口。

　　從(cong) 全國整體(ti) 看，戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率差異反映了在城鎮不能充分享受城鎮公共福利的人群比例。但實際不能享受所在城鎮公共福利的比例要比這個(ge) 差值更大，因為(wei) 還有很多擁有城鎮戶口但在其他城鎮就業(ye) 常住的人口，這些人口同樣不能充分享受就業(ye) 地公共福利。尤其是像北上廣深這樣的特大城市，有很多來自外地農(nong) 村和城鎮的勞動人口。第三個(ge) 指標是城鎮常住人口戶籍化率，指在城鎮範圍內(nei) 常住人口中的城鎮戶口擁有者比例，它的獨特之處就在於(yu) 其基數為(wei) 城鎮範圍內(nei) 的常住人口。

　　這三個(ge) 指標都有一定的現實意義(yi) 。目前，戶籍人口城鎮化率被政府部門作為(wei) 考察實際執行戶籍改革進展的政策參考指標。這有兩(liang) 個(ge) 原因：一是觀察擁有城鎮戶籍人口比重能夠大致判斷享受城鎮生活人口的比重;更重要的原因是，這個(ge) 指標可操作性很強，它可以直接通過公安部的戶籍數據進行測算，比較易於(yu) 統計和估測政策效果。這兩(liang) 個(ge) 是它的優(you) 點，但是城鎮大量流動人口的存在使得它並不是那麽(me) 的貼合實際。對於(yu) 北上廣等發達城市使用這一指標測算時就會(hui) 高估戶籍改革進展，因為(wei) 這些城市本身戶籍人口中的農(nong) 村戶籍人口較少，計算出的本地戶籍人口城鎮化率很高。但同時，居住在本地的人口中的大量流動人口會(hui) 被忽視。高的戶籍人口城鎮化率掩蓋了大部分非戶籍人口迫切需要獲得戶籍的戶改需要。也就是說，在吸引流動人口流入的發達地區，使用戶籍人口城鎮化率作為(wei) 戶籍製度改革參考指標往往不利於(yu) 真正的戶改進行。而在中西部的一些城市，作為(wei) 人口流出地，用這一指標則會(hui) 低估其戶籍改革進展，因為(wei) 很多擁有本地戶籍的農(nong) 村人口已經流入了發達地區，從(cong) 而剩餘(yu) 的本地戶籍人口城鎮化率就要高一些了。

　　常住人口城鎮化率可以在一定程度上彌補戶籍人口城鎮化率作為(wei) 政策參考的偏誤，具有更好的經濟意義(yi) 。但是常住人口從(cong) 統計意義(yi) 上來說具有一定的不準確性。常住人口統計的是全年在本地居住6個(ge) 月以上、經濟和生活與(yu) 本地連成一體(ti) 的人口。如果這些人都能獲得本地城鎮戶籍，那麽(me) 常住人口城鎮化率可以很好的反映戶籍改革進展。這個(ge) 統計指標有很好的經濟意義(yi) ，但在操作上存在一定問題。首先，6個(ge) 月這一時間截點在普查或者統計時本身就有一定的模糊性，當然這還是小問題;最大的問題是，統計部門調查常住人口時往往並不盡責，其統計的常住人口經常有很大疏漏。這些都使得使用常住人口城鎮化率作為(wei) 政策參考存在不準確性。

　　相對常住人口城鎮化率來說，城鎮常住人口戶籍化率是一個(ge) 更好的指標，它可以避免各地城市化水平不同造成的影響。不同的經濟發展水平伴隨著不同的城鎮化水平，如果要求所有省份都達到2016年《關(guan) 於(yu) 推動1億(yi) 非戶籍人口在城市落戶方案的通知》提到的45%的目標，那麽(me) 落後地區的壓力可能很大，他們(men) 很難在短時間內(nei) 完成大量農(nong) 村人口進城並落戶。此時，隻觀察本地城鎮常住人口範圍內(nei) 戶籍人口比例就能避免城市化階段本身不同造成的問題。

　　如果在城鎮地區的常住人口基本實現了獲得本地城鎮戶籍，那麽(me) 戶籍改革就已經完成的較好了，因為(wei) 它標誌著城鎮常住人口中外來的農(nong) 民工等群體(ti) 也可以享受到流入地的一些福利。對經濟欠發達地區來說，農(nong) 業(ye) 人口較多，而統計常住人口城鎮化率時包括了農(nong) 村的農(nong) 業(ye) 人口，這些農(nong) 村人口占比較大反映了經濟發展水平存在問題而不是戶籍製度存在問題，以此為(wei) 政策參考會(hui) 給當地戶籍改革帶來冒進的風險。此時選擇城鎮常住人口戶籍化率原則上就較好。但是同樣的，統計城鎮常住人口本身就是一個(ge) 誤差可能比較大的任務。

　　通過以上的解釋可以看到，這三個(ge) 反映戶籍製度改革進展的指標各有優(you) 劣。一個(ge) 理想的情況是：統計部門能夠較精確地統計常住人口，並且以城鎮常住人口戶籍化率作為(wei) 政策參考。但是，由於(yu) 非本地戶籍人口沒有相應福利，缺少動力在公共部門登記，因此常住人口統計也就存在困難，這本身就是一個(ge) 內(nei) 在的矛盾。我們(men) 隻能期待進一步放寬的戶籍製度，使得本地居住的人口都能獲得本地戶籍，這即是戶改目標，也便於(yu) 統計常住人口，使得其他經濟人口政策也能夠有效實現。

　　(孫文凱，中國人民大學經濟學院副教授、中國人民大學國家發展與(yu) 戰略研究院研究員)