【提 要】十八大以來，重慶市共實施撤縣改區7件，是全國撤縣(縣級市)改區數量最多的城市。調查研究重慶在新型城鎮化過程中行政區劃調整的實施效果，對於(yu) 摸清中西部地區行政區劃調整在經濟社會(hui) 和城鎮化發展中的作用具有重要作用。重慶市撤縣改區行政區劃調整實施效果，主要表現在發展戰略轉型和發展水平提升兩(liang) 個(ge) 層次七大方麵。結合效果評估和問題分析，提出了兩(liang) 個(ge) 方麵、六點政策建議。

　　【關(guan) 鍵詞】新型城鎮化 縣改區 行政區劃調整 重慶

　　【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A 【文章編號】1008-1747(2017)06-0074-05

　　近年來，伴隨我國經濟社會(hui) 的快速發展、城鎮化進程的持續推進和城市規劃建設管理水平的不斷提升，以撤縣(縣級市)設區為(wei) 主要內(nei) 容的大、中型城市行政區劃調整已經成為(wei) 我國縣以上行政區劃調整的主要類型。黨(dang) 的十八大以後，從(cong) 2013年至今，國務院共批複縣以上行政區劃調整129件，其中撤縣(縣級市)設區75件，市轄區結構性調整11件，合計占全部縣以上行政區劃調整總量的67%。通過上述調整，我國城市市轄區個(ge) 數由860個(ge) 增加到954個(ge) ，占縣級政區總數的比例從(cong) 30%提高到33%。這種大範圍、高頻度的行政區劃調整，引起了社會(hui) 各界廣泛關(guan) 注：這些調整對推進城鎮化發展有哪些功能，對經濟社會(hui) 究竟有哪些作用，對百姓生活會(hui) 產(chan) 生哪些影響?今後行政區劃調整應注意哪些問題?對這些問題，必須給予實實在在的回答。

　　中西部是我國推進城鎮化的重點地區。重慶市於(yu) 1997年3月直轄，是我國麵積最大的直轄市和西部地區唯一的直轄市。重慶發揮著西部地區對外開放和城市建設高地的重要作用，同時，因其直轄體(ti) 製、省域麵積、內(nei) 部發展水平差異較大，肩負著探索中西部地區新型城鎮化經驗的重要使命。十八大以來，重慶市共實施撤縣改區7件，是全國撤縣(縣級市)改區數量最多的城市。調查研究重慶在新型城鎮化過程中行政區劃調整實施效果，對於(yu) 摸清中西部地區行政區劃調整在經濟社會(hui) 和城鎮化發展中的作用具有重要作用，對於(yu) 進一步做好設區市市轄區行政區劃調整具有較強指導意義(yi) 。

　　一、重慶市縣改區的情況與(yu) 效果

　　(一)行政區劃建製基本情況

　　重慶市直轄初期，管轄原四川省重慶市、萬(wan) 縣市、涪陵市、黔江地區4個(ge) 地級政區的43個(ge) 區(縣、縣級市)，其中原重慶市的21個(ge) 區(縣、縣級市)由重慶市直轄，其他22個(ge) 區(縣、縣級市)由萬(wan) 縣市、涪陵市和黔江地區代管。1997年直轄以來，重慶市行政區劃調整可分為(wei) 兩(liang) 個(ge) 階段：第一階段是直轄初期到2012年十八大召開前。這一階段為(wei) 理順直轄體(ti) 製階段，主要任務是通過撤銷地級市(地區)這個(ge) 中間層級、實施縣級市改區、撤並規模過小的區等方式，解決(jue) 萬(wan) 縣市、涪陵市和黔江地區代管區(縣、縣級市)以及直轄市管縣級市等行政區劃設置違憲問題，逐步理順重慶直轄管理體(ti) 製。通過這一階段調整，形成了重慶市管38個(ge) 區(縣)的行政區劃格局(包括19個(ge) 區、15個(ge) 縣、4個(ge) 自治縣)。第二階段是2012年十八大召開至今。這一階段為(wei) 優(you) 化城市結構階段，主要任務是適應重慶城市發展需要，通過縣改區調整城市規模結構，優(you) 化城鎮化空間布局和形態。這一階段，重慶主要實施了璧山、銅梁、潼南、榮昌、開縣、梁平、武隆等7個(ge) 縣改區行政區劃調整，形成了目前重慶市行政區劃格局(含26區、8縣、4自治縣)。

　　(二)縣改區行政區劃調整實施效果

　　行政區劃是地方治理體(ti) 係的基礎架構，行政區劃設置是否合理直接影響區域發展格局建構和資源配置水平高低，影響地方政府管理效率效能和公共服務提供的能力水平。行政區劃調整對地方發展和人民群眾(zhong) 生產(chan) 生活的影響是直接而全麵的。黨(dang) 的十八大以來重慶市撤縣改區，尤其是璧山、銅梁兩(liang) 縣改區後的行政區劃調整實施效果，主要表現在發展戰略轉型和發展水平提升兩(liang) 個(ge) 層次的七大方麵，貫穿其中的主線是以人為(wei) 本的城鎮化和人的全麵發展。

　　一是在發展戰略轉型上，撤縣改區帶來了重慶城市功能格局、結構體(ti) 係重大轉變，提升了城市總體(ti) 發展定位，同時也通過從(cong) 縣向區的體(ti) 製機製轉換，推動了區(縣)由農(nong) 村政區向城市政區的轉型，實現了市、區發展思路、發展理念、發展戰略的全麵升級。

　　——實現了與(yu) 國家和區域重大發展戰略的對接。重慶作為(wei) 西部大開發的重要戰略支點、“一帶一路”和長江經濟帶的重要聯接點，在國家區域發展和對外開放格局中具有獨特而重要的作用。黨(dang) 的十八大以來，通過撤縣改區行政區劃調整，重慶市轄區麵積由2.96萬(wan) 平方公裏增加到4.33萬(wan) 平方公裏，市轄區人口由1817萬(wan) 人增加到2356萬(wan) 人，逐步形成了市區西接四川、南連貴州的行政區劃格局。重慶城市輻射帶動能力和在成渝城市群中的核心引領作用進一步增強，為(wei) 更好發揮重慶承東(dong) 啟西、連接南北的區位優(you) 勢，實現國家對重慶的發展定位，打造西部發展高地創造了基礎條件。

　　——實現了服務城市發展戰略和功能定位。黨(dang) 的十八大以來，重慶市提出了科學劃分功能區域、加快建設五大功能區的發展理念和思路，將重慶市域劃分為(wei) 都市功能核心區、都市功能拓展區、城市發展新區3個(ge) 城市功能區和渝東(dong) 北生態涵養(yang) 發展區、渝西南生態保護發展區2個(ge) 生態功能區。目前，重慶城市功能區範圍內(nei) 的縣已全部改區，實現了城區“一盤棋”規劃建設，助推了經濟、人口以更高質量和水平向城區集聚;生態功能區中部分發展經濟、集聚人口的重要支撐點也已改區，對生態功能區調整發展路徑、轉變發展方式，實現“麵上保護、點上開發”的發展定位發揮了重要作用。

　　——實現了區(縣)戰略定位與(yu) 發展理念的全麵升級換代。撤縣改區後，區(縣)層麵均借助行政區劃調整的有利時機和幹部群眾(zhong) 幹事創業(ye) 熱情空前高漲的良好氛圍，提高站位，以新的思路和理念積極謀劃發展新定位，為(wei) 經濟社會(hui) 發展轉型升級創造了條件。一方麵，在由縣到區的過程中，相關(guan) 區域自身的戰略地位和發展定位得到了較大提升。如璧山，由於(yu) 距離重慶主城區較近，緊鄰大學城，區位優(you) 勢明顯，改區後定位為(wei) 重慶主城重要的城市功能延伸地，對接重慶主城發展成效明顯;銅梁，地處重慶主城和成都最短連線上，是成渝之間重要節點城市，改區後定位為(wei) 城市發展新區重要功能區和成渝經濟區重要樞紐，在成渝城市群建設中發揮了重要作用。另一方麵，新設區隨著戰略地位的提升和發展定位的轉變，發展重心和發展理念也進行了新的優(you) 化，被賦予差異化的全新發展內(nei) 涵。

　　二是在發展水平提升上，行政區劃調整有力推動了改區的縣從(cong) 縣域經濟、縣域發展模式向城市經濟、城市發展模式轉變，使其更好承接中心城區功能拓展和產(chan) 業(ye) 轉移，加快了主動融入主城區發展步伐，逐步扭轉了縣域發展布局分散、產(chan) 業(ye) 檔次低的局麵，通過做大規模、優(you) 化結構，實現了量和質的雙重提升。

　　——人口集聚和農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化步伐不斷加快。一是城鎮人口比例提升，人口結構明顯改善。縣改區後，城區集聚人口能力增強，城鎮人口顯著增加，推動城鎮化率在短時間內(nei) 有了較大提升，城鄉(xiang) 人口結構進一步優(you) 化。從(cong) 2013年到2015年，璧山和銅梁城鎮化率分別提高3.27個(ge) 百分點和6.05個(ge) 百分點，均高於(yu) 重慶市2.6個(ge) 百分點的增幅，分別達到50.54%和49.46%，接近或超過城鎮化率半數這個(ge) 城鎮化發展的重要門檻，帶來城鄉(xiang) 轉換質的飛躍。二是返鄉(xiang) 就業(ye) 創業(ye) 人數增多，農(nong) 業(ye) 轉移人口就地就近市民化能力增強。縣改區後，由於(yu) 產(chan) 業(ye) 基礎和發展環境改善，返鄉(xiang) 創業(ye) 就業(ye) 人數增多，勞務輸出人數明顯下降，有效促進了農(nong) 業(ye) 轉移人口就地就近市民化。璧山、銅梁兩(liang) 縣改區後返鄉(xiang) 創業(ye) 就業(ye) 人數年均增速達到51.63%、52.58%，遠高於(yu) 改區前的增速。三是對高端人才吸引力提升，人才資源結構不斷優(you) 化。由於(yu) 縣改區後行政級別和對外形象提升，對外來人才招錄標準提高，對高層次人才吸引力增強。特別是在縣改區初期，得益於(yu) 政策調整紅利，對教育、醫療、科技等高端人才的吸引呈爆發式增長，為(wei) 經濟社會(hui) 長遠發展打下了很好的人才資源基礎。

　　——經濟綜合實力和經濟發展效益顯著增強。縣改區後，新設區承載國家和區域發展戰略的載體(ti) 功能得到強化，區域創新、開放發展活力顯著增強，勞動力、資本、土地、技術、管理等各類資源要素配置水平不斷優(you) 化，經濟增長潛能得到進一步釋放。一是經濟逆勢增長，發展規模效益初顯。改區後改革紅利、製度紅利不斷釋放，行政區劃調整政策因素對經濟社會(hui) 發展產(chan) 生了較強的正向拉動效應，人口、產(chan) 業(ye) 集聚帶來的經濟發展規模效益初步顯現，經濟保持了平穩較快的增長勢頭。在當前國內(nei) 經濟下行壓力普遍加大的背景下，重慶市近幾年新改設的區經濟均保持了兩(liang) 位數增長。特別是璧山、銅梁地區生產(chan) 總值、固定資產(chan) 投資增速等主要經濟指標增速均高於(yu) 或等於(yu) 重慶平均水平，也高於(yu) 發展基礎和經濟總量與(yu) 之基本相當的墊江縣。二是產(chan) 業(ye) 結構不斷優(you) 化，發展升級換代持續推進。縣改區後，新設區以城市經濟為(wei) 導向，大力發展二、三產(chan) 業(ye) ，加快布局先進製造業(ye) 和現代服務業(ye) ，推動傳(chuan) 統農(nong) 業(ye) 向現代農(nong) 業(ye) 、觀光農(nong) 業(ye) 轉變，非農(nong) 產(chan) 業(ye) 比重明顯提高，產(chan) 業(ye) 集聚高端發展態勢更趨明顯。三是招商引資和融資能力提升，推動高端產(chan) 業(ye) 快速發展。縣改區後，璧山、銅梁成為(wei) 重慶城區組成部分，經濟發展前景被國內(nei) 外市場、企業(ye) 看好。同時，由於(yu) 新設區在行政區劃調整過程中，普遍推進政府職能轉變，加大了對市場投資“放、管、服”改革力度，部分金融機構還適當放寬了政府平台信貸融資政策，融資環境和招商引資效果得到明顯改善，為(wei) 高端產(chan) 業(ye) 進駐創造了條件。其中，璧山和銅梁改區後工業(ye) 園區升格步伐加快，原璧山高新區升格為(wei) 國家級高新區，銅梁工業(ye) 園區升格為(wei) 市級高新區，產(chan) 業(ye) 發展的平台載體(ti) 支撐功能顯著增強，投資環境明顯改善。四是財政自給能力不斷增強，發展質量效益明顯提升。縣改區後，隨著經濟規模擴大以及產(chan) 業(ye) 結構進一步優(you) 化，政府財政收入穩步增加，政府自給能力增強，經濟發展質量和效益有了明顯提升。特別是改區前財政收入水平較低的銅梁，改區後財政狀況明顯改善。從(cong) 2013到2016年，銅梁的公共財政收入與(yu) 地區生產(chan) 總值比從(cong) 0.05提高到0.08，公共財政收入與(yu) 支出比從(cong) 0.32提高到0.56。

　　——城市基礎設施建設水平持續提升。一是城市規劃引領作用增強，城市建設更加科學規範。縣改區後，璧山、銅梁更加重視城市規劃工作，根據行政區劃調整情況及時開展城市規劃和鎮、村規劃修編。璧山改區後城區規劃建設麵積擴大了4.27平方公裏，銅梁改區後專(zhuan) 門成立規劃局，強化了城市規劃對城市建設的引領、調控和約束作用。二是以交通基礎設施建設為(wei) 引領，城市功能不斷完善。縣改區後，璧山、銅梁的交通、管廊等城市地上、地下基礎設施和市政項目納入了全市統一規劃布局，在線路規劃、資金投入、土地指標等方麵得到了國家和重慶市政府更大支持。成渝高鐵璧山站開通，連接璧山、銅梁的城市軌道交通等部分遠期項目提前啟動開工建設，兩(liang) 區加快進入重慶“同城生活圈”，城市功能進一步完善。三是推進綠色城市發展和人文城市建設，城市麵貌煥然一新。新設區堅持高起點、高標準和生態文明、曆史傳(chuan) 承的城市發展思路，將綠色城市、人文城市理念融入城市建設。璧山城市公園達到30座，人均公園綠地麵積達28平方米，汙水處理率達92.5%，城鎮垃圾無害化處理率達100%;銅梁城市公園達到13個(ge) ，綠地麵積達1288萬(wan) 平方米，50%的行政村生活垃圾實現集中清運。

　　——城市基本公共服務能力明顯改善。一是民生投入大幅增加。新設各區堅持民生導向，將一般公共預算支出主要用於(yu) 民生事業(ye) 。璧山、銅梁均實現財政收入60%以上用於(yu) 民生。2013至2016年，璧山、銅梁的教育支出分別由9.03億(yi) 元和7.17億(yi) 元增加到12.31億(yi) 元和9.6億(yi) 元，年均增長超過10%。二是公共服務標準相應提升。縣改區後，文化館、圖書(shu) 館按照國家一級館標準開展業(ye) 務活動，醫療機構創建“三甲”醫院步伐加快，城鄉(xiang) 低保標準不斷提高，文化、教育、社會(hui) 保障等服務標準均得到提升。三是公共服務設施建設加快。新設區進一步加快推進重大民生項目建設，其中璧山新建了區文化藝術中心、區人民醫院和區中醫院，銅梁新建了市民服務中心、區人民醫院，為(wei) 高標準高質量提供基本公共服務打下了基礎。

　　(三)存在問題

　　在肯定成績的同時，我們(men) 也發現了縣改區體(ti) 製轉變過程中存在的一些困難和問題：一是當前我國不同類型政區在製度安排上差異不大，特別是在國家層麵的法律法規和製度設計上，縣、市、區基本沒有區別，沒有體(ti) 現對不同類型政區的差別化管理，缺乏有針對性的政策措施。從(cong) 統計數據看，已經改區的璧山、銅梁在GDP、財政收入等總量指標上優(you) 於(yu) 尚未改區的墊江、雲(yun) 陽，但增速方麵優(you) 勢並不明顯。隨著時間推移增速優(you) 勢甚至還將逐漸縮小。出現這種情況的主要原因是改區後製度設計上的變化基本上屬於(yu) “地方糧票性質”的土政策，缺乏頂層製度設計和法律法規支持。一些優(you) 惠政策缺乏穩定性和良好的長遠預期，影響了行政區劃調整後體(ti) 製優(you) 勢和潛力發揮。二是由於(yu) 直轄市體(ti) 製下縣、區管理體(ti) 製差別不大，再加上對新改設的區缺乏有針對性的政策指導與(yu) 支持，導致新設立的區沒有很好地依托各自區位條件和資源稟賦優(you) 勢確定不同的發展方向，與(yu) 其他區(縣)之間存在重複建設、城市麵貌與(yu) 產(chan) 業(ye) 結構雷同等問題。三是為(wei) 規避可能存在的社會(hui) 穩定風險，十八大以來重慶在推動縣改區的過程中並未同步開展市轄區規模結構的調整優(you) 化，導致市轄區之間規模差異進一步拉大。目前，重慶麵積最小的渝中區僅(jin) 23平方公裏，麵積最大的開州區則達到3964平方公裏，兩(liang) 者相差近200倍;人口最少的大渡口區僅(jin) 24萬(wan) 人，人口最多的萬(wan) 州區則達到175萬(wan) 人，也相差近10倍。重慶市中心城區規模小、管理成本高、規劃建設碎片化問題突出，而一些新改設的郊區縣則麵臨(lin) 管理範圍和人口偏大，管理能力、公共服務供給不足的問題。轄區規模差異大，既影響了整個(ge) 重慶“一盤棋”發展戰略的實施，也不利於(yu) 區(縣)管理水平和能力的提升。

　　二、政策建議

　　結合此次調研，我們(men) 從(cong) 做好新時期行政區劃工作和促進行政區劃調整地方更好發展兩(liang) 個(ge) 方麵，形成了六點政策建議。

　　(一)從(cong) 進一步做好行政區劃工作方麵看，要適應經濟社會(hui) 和城鎮化發展新形勢、新要求，既抓好頂層設計和法規建設，也抓好製度實施和政策落實，為(wei) 科學、法治、規範調整優(you) 化行政區劃設置提供保障

　　在這方麵重點要做好三項工作：

　　——要強化行政區劃頂層設計，提升行政區劃工作科學化水平。一是堅持問題導向，重點關(guan) 注製約改革發展的最迫切問題。要從(cong) 區域經濟社會(hui) 協調健康發展全局著眼，從(cong) 解決(jue) 當前行政區劃工作中麵臨(lin) 的重點難點問題著手，將優(you) 化行政區劃設置與(yu) 推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化、健全完善城鎮化發展體(ti) 製機製、加快轉變政府職能等重點改革任務相結合，推動行政區劃體(ti) 製機製改革創新。二是要加強理論研究，更好認識基本規律。要進一步健全行政區劃理論研究框架，一方麵，加強戰略研究，對行政區劃改革的方向要有前瞻性的安排;另一方麵，加強個(ge) 案研究，使行政區劃設置更好地服務於(yu) 地方經濟社會(hui) 發展和政府管理能力提升。要學會(hui) 從(cong) 理論高度總結行政區劃調整經驗、成效，提升對行政區劃以及城鎮化、城市發展規律的認識。三是要做好謀篇布局，探索開展行政區劃戰略規劃。要圍繞國家重大發展戰略要求，在尊重經濟社會(hui) 和城鎮化發展客觀規律基礎上，以城市群為(wei) 抓手，以市鎮設置為(wei) 重點探索開展行政區劃戰略規劃研究和行政區劃調整規劃預測研究，通過合理規劃預測，適應、引領、規範市鎮規模結構調整和布局優(you) 化，服務經濟社會(hui) 和城鎮化發展大局。

　　——要堅持行政區劃管理法規標準先行，提升行政區劃工作法治化水平。一是要健全法治，在抓緊修訂完善現行行政區劃管理方麵行政法規的同時，對行政區劃法治建設問題進行全麵係統梳理，推動從(cong) 憲法和政府組織法等國家基本法的層麵加強行政區劃法治建設，為(wei) 優(you) 化行政區劃設置提供法律法規保障。二是要完善標準，按照中央推進新型城鎮化的決(jue) 策部署，將製定城鎮型政區設置標準納入行政法規，抓緊研究製定市轄區設置標準，建立健全體(ti) 係完整、指標合理、層次分明、便於(yu) 操作的城鎮型政區設置標準體(ti) 係和相關(guan) 操作指南，規範引導城鎮型政區設置。三是要創新思路，根據各地經濟社會(hui) 發展水平、行政管理成本、機構編製約束等因素，綜合運用整建製改設和結構優(you) 化兩(liang) 種行政區劃調整方式，將行政區劃調整與(yu) 減少行政層級、擴大管理幅度、縮減機構編製、提高行政效率結合起來，引導地方政府立足當地實際，探索適合自身特點的行政區劃體(ti) 係。

　　——要健全行政區劃調整決(jue) 策機製，提升行政區劃工作規範化水平。一是要進一步細化、健全、完善行政區劃調整決(jue) 策程序和審批流程，通過程序約束，確保行政區劃在保持總體(ti) 穩定的基礎上，穩妥有序、合理高效調整優(you) 化。二是要進一步健全完善行政區劃調整論證評估機製，把方案論證和風險評估作為(wei) 行政

　　區劃調整決(jue) 策的必經程序和必要環節，通過充分論證和全麵評估，確保行政區劃調整符合經濟社會(hui) 和城鎮化發展規律，符合人民群眾(zhong) 的需求。三是要充分借助外腦，引入外部力量，通過專(zhuan) 家論證、第三方評估等方式，強化專(zhuan) 家和專(zhuan) 業(ye) 力量在行政區劃調整中的作用。

　　(二)從(cong) 促進行政區劃調整地方更好發展方麵看，要注重行政區劃調整實效，通過創新工作體(ti) 製機製，進一步細化、強化對行政區劃調整實施的指導，更好發揮行政區劃調整對經濟社會(hui) 和城鎮化發展的正向促進作用

　　在這方麵重點要探索三項創新：

　　——要探索加強行政區劃調整實施指導的有效舉(ju) 措，確保各項要求落實到位。指導地方嚴(yan) 格按照黨(dang) 中央國務院要求實施行政區劃調整，探索以法規形式建立相應督查檢查製度，確保按批複要求實施行政區劃調整，按地方承諾落實各項政策措施。特別是要嚴(yan) 格落實“約法三章”要求，堅決(jue) 杜絕借行政區劃調整新建政府性樓堂館所、增加財政供養(yang) 人員、增加“三公”經費;嚴(yan) 格落實各項民生保障承諾，防止出現群眾(zhong) 保障水平降低帶來社會(hui) 穩定風險。

　　——要探索引導行政區劃調整地方加快轉變發展方式，更好釋放發展活力。引導地方以行政區劃調整為(wei) 突破口全麵轉換發展理念和發展思路，一方麵更好利用本地區區位優(you) 勢和資源稟賦特點，建立差別化的特色產(chan) 業(ye) 體(ti) 係、塑造獨具特色的城市風貌，另一方麵不斷增強自我發展能力，推動體(ti) 製機製創新，樹立“放、管、服”方麵發展標杆，切實提高政府服務發展的能力和水平。通過行政區劃設置的調整和管理體(ti) 製機製的轉變，釋放地方發展活力和動能，提升經濟社會(hui) 和城鎮化發展質量與(yu) 效益。

　　——要探索實施不同類型政區的差異化管理政策，提升治理能力和水平。積極探索對區、縣、市實施差別化、精細化管理，提升政府管理效率與(yu) 效能，並通過政策層麵的引導、扶持，發揮各類政區在經濟社會(hui) 和城鎮化發展方麵的不同作用。同時，在國家層麵研究支持新設市、區發展的差異化政策措施，對新設市、區在規劃調整、土地指標分配、基礎設施建設、財政返還、稅費征收、轉移支付等方麵給予有針對性的不同政策支持，推動新設市、區在更高平台上發展。

　　調研組成員

　　柳 拯 民政部區劃地名司司長

　　湯 恒 中宣部文藝局局長

　　吳國生 教育部財務司司長

　　陳建光 中建二局董事長

　　張煥秋 吉林市委書(shu) 記