核心提示：中國的新聞傳(chuan) 播活動古已有之，但在漫長的封建社會(hui) ，當政者為(wei) 鞏固統治地位往往對於(yu) 己不利的言論、報刊、圖書(shu) 等采取政府管製的嚴(yan) 禁政策，逐漸形成“禁言”“禁書(shu) ”“禁報”等法律文字。及至清末在國內(nei) 形勢的倒逼改革下，才加速了新聞立法的進程。

　　中國的新聞傳(chuan) 播活動古已有之，但在漫長的封建社會(hui) ，當政者為(wei) 鞏固統治地位往往對於(yu) 己不利的言論、報刊、圖書(shu) 等采取政府管製的嚴(yan) 禁政策，逐漸形成“禁言”“禁書(shu) ”“禁報”等法律文字。及至清末在國內(nei) 形勢的倒逼改革下，才加速了新聞立法的進程。

　　解禁的呼聲與(yu) 決(jue) 定立法

　　鴉片戰爭(zheng) 後國門大開，伴隨著西學東(dong) 漸，作為(wei) 西方文明標誌之一的報刊也被舶來中國。一些先進的知識分子有感於(yu) 西方的強大和中國的日益衰敗，積極主張向西方學習(xi) 以尋找救國之路。其中要求衝(chong) 破政府的“言禁”和“報禁”，成為(wei) 諸多有識之士的共同追求。1873年，《申報》即發文認為(wei) 有興(xing) 旺的報業(ye) ，才有興(xing) 旺的國家，“今興(xing) 旺之最大邦，莫如英、美、普(德)、法四國，而新聞紙亦最盛”。1901年《清議報》一百期時梁啟超特意著文指出，西方各國之所以能日進月邁，究其原因就在於(yu) 各國報館的一言一論皆能為(wei) 全世界人所注視關(guan) 切，“彼政府采其議以為(wei) 政策焉，彼國民奉其言以為(wei) 精神焉”。隨著民間的呼聲越來越高，清廷內(nei) 部開明官員如湖廣總督張之洞、湖南巡撫陳寶箴、兩(liang) 江總督劉坤一等也主張有限度地開放“言禁”“報禁”。張之洞甚至公開讚揚《時務報》“見識正大，議論且要，足見增廣見聞，激發誌氣”。在康有為(wei) 上書(shu) 光緒皇帝“請定中國報律”，第一次將新聞立法的呼聲傳(chuan) 達到最高統治者後，年輕且有抱負的光緒皇帝在一份奏摺上批諭“泰西律例，專(zhuan) 有報律一門，應由康有為(wei) 詳細譯出，參以中國情形，定為(wei) 報律”，這亦是中國著手擬訂新聞法之始。怎奈維新黨(dang) 人操之過急，變法失敗後康梁出逃，六君子喋血，光緒被囚，慈禧一紙令下，全國維新報刊幾乎全部被查封，報律一事也就胎死腹中。

　　然而盡管清政府一再禁止民間辦報，民營報業(ye) 卻在短暫的沉寂後又重新活躍。誌在改朝換代的革命黨(dang) 人利用各種條件在國內(nei) 創辦了大量報刊，並且由於(yu) 租界的庇護，使得清廷對新聞報刊的管理鞭長莫及。1903年清廷在“蘇報案”事件的處理上費盡周折，為(wei) 引渡章太炎和鄒容而不得不與(yu) 上海租界展開了一場馬拉鬆式的艱難交涉，由此深感製定報律的必要，不得不考慮改變管理辦法。1905年，清政府為(wei) 應對日益高漲的資產(chan) 階級民主革命運動，宣布實行“預備立憲”，委派載澤、端方等五大臣出洋考察。五大臣回國後在《奏請以五年為(wei) 期改行立憲政體(ti) 折》中指出集會(hui) 、言論、出版是歐美列強許以的民間自由，而人民也以此三大自由而感到幸福，主張效仿英、法、日等立憲國家製定相關(guan) 新聞立法，“編集會(hui) 律、言論律、出版律，以一趨向而定民誌”。

　　五個(ge) 報律及《欽定憲法大綱》中的新聞法規

　　1906年，清政府頒布由商部、巡警部、學部共同製定的《大清印刷物件專(zhuan) 律》6章41條，第一次對印刷物的記載、發行、送審等活動予以規範，明確規定印刷物必須事先登記注冊(ce) ，刊載違禁內(nei) 容將受處罰，已具有出版法的性質。同年為(wei) 防範報刊的革命宣傳(chuan) 活動，清政府命京師巡警總廳頒布《報章應守規則》9條作為(wei) “專(zhuan) 律”的補充，禁載內(nei) 容進一步細化為(wei) “不得詆毀宮庭”“不得妄議朝政”“不得妨害治安”“不得敗壞風俗”“外交內(nei) 政之件等報館不得揭載”。1907年，為(wei) 加強管理日益增多的民間報館，民政部頒行《報館暫行條例》。1908年，清政府參照日本

　　《新聞紙條例》頒布了更為(wei) 苛細的《大清報律》。《大清報律》正文和附則共45條，涉及報刊的創辦手續、編輯、稿件審查、出版、發行、禁載、違禁處罰、職業(ye) 道德等方麵，是中國第一部內(nei) 容完備的新聞法。1910年，民政部再次對《大清報律》進行修訂，經資政院複議後改名《欽定報律》於(yu) 1911年頒行。

　　上述五個(ge) 報律與(yu) 1908年頒布的《欽定憲法大綱》相關(guan) 法規，奠定了中國近代的新聞法製體(ti) 係，開新聞自由之先河，堪稱中國新聞立法的全方位突破。

　　確立了較為(wei) 完備的新聞立法體(ti) 係。從(cong) 形式上看，清末報律的製定實施牽動了政府諸多部門，最初是由中央幾個(ge) 部門共同製定，後由民政部擬定和實施，在地方則是各省督撫負責。因此，清末的新聞立法體(ti) 係實際上是由中央製定的報刊管理法規和地方製定的新聞法規相結合的一個(ge) 新聞法規體(ti) 係。中央製定的《大清報律》等規定覆蓋全國，是具有普通意義(yi) 的新聞法規，地方則從(cong) 本地情況出發，製定相應的報刊條令規範轄區內(nei) 的報刊活動，對中央的新聞法規起到補充作用。從(cong) 內(nei) 容而言，清末報律經曆了一個(ge) 從(cong) 簡單粗略到細化完備的過程。早期的《報章應守規則》《報館暫行條例》和《大清印刷物件專(zhuan) 律》內(nei) 容簡略，主要是對報刊的注冊(ce) 、禁載、處罰等作了基本的規定。《大清報律》和《欽定報律》不僅(jin) 體(ti) 現了清政府新聞管控的頂層設計，內(nei) 容方麵更為(wei) 嚴(yan) 細完備，增加了保押金製度和事前檢查製度，尤以在禁載內(nei) 容和處罰方麵的規定最為(wei) 細致。

　　從(cong) 法律的地位上賦予民眾(zhong) 新聞自由。清政府在《欽定憲法大綱》裏明文規定“臣民法律範圍內(nei) ，所有言論、著作、出版及集會(hui) 、結社等事，均準其自由”，第一次在具有國家基本法性質的法律文件中明確作出了賦予民眾(zhong) 言論出版自由的規定。這對中國封建社會(hui) 長期以來的言禁、書(shu) 禁、報禁是個(ge) 有力的突破，頗具西方資產(chan) 階級法製色彩。《大清報律》改傳(chuan) 統官方對民間辦報的一律禁絕和批準製為(wei) 注冊(ce) 登記加保證金製，隻要“年滿二十歲以上”“無精神病”且“未經處監禁以上刑”的“本國人”，就可以充任報刊的“發行人、編輯人及印刷人者”，徹底放開了報禁，從(cong) 創辦的源頭上保障了新聞自由。

　　保障新聞從(cong) 業(ye) 者的權利。早期新聞報刊活動從(cong) 業(ye) 者俗稱報人，不僅(jin) 地位低下，而且采訪報道有諸多限製，但凡涉及政事、軍(jun) 情、災變都是新聞禁區。清末報律則師法歐美，以日本新聞法為(wei) 藍本，較多地借鑒了工業(ye) 革命後資本主義(yi) 的新聞管理製度，有很多保護從(cong) 業(ye) 者權利的規定，對記者的采訪自由和報道自由大為(wei) 放寬。1907年清廷批準在司法審判時為(wei) 記者添設旁聽席，各省谘議局允許記者旁聽辯論，1911年資政院召開首次會(hui) 議時就提供了二十多個(ge) 席位供記者采訪。自此，長期以來一直由政府主導的官話官報一統天下的言論專(zhuan) 製局麵終被打破，披露政府內(nei) 政外交、官員貪汙腐敗的文字開始頻頻見諸報端，其數量之多，範圍之廣，言論之苛前所未有。與(yu) 此同時，對報人的處罰力度逐步減輕。“蘇報案”時清廷按《大清律例》曾擬將章太炎和鄒容“斬立決(jue) ”。在報律頒行後，除反對皇帝和意圖改變政權性質按刑律製裁外，其餘(yu) 皆從(cong) 報律規定作私法處理。

　　清末新聞立法與(yu) 執法的矛盾

　　就中國傳(chuan) 統律法而言，清末的新聞立法不論是在體(ti) 係上還是內(nei) 容上都具有相當大的創新性和進步性。但是，清廷製定報律的初衷並非是為(wei) 了保障民眾(zhong) 的權利，而是形勢倒逼使然，意圖通過立法強化政府對新聞輿論的管控，使之納入官方軌道，鞏固統治地位。《欽定憲法大綱》雖然規定了民眾(zhong) 有言論出版自由，但官員依然可不經法律程序隨意查封報刊，處罰報人。僅(jin) 1908年就有北京《京華報》、漢口《江漢日報》、汕頭《雙日畫報》等多家報紙因揭露政府陰暗而被查封。1910年清政府以“淆亂(luan) 政體(ti) ，擾亂(luan) 治安”為(wei) 由，派軍(jun) 警包圍湖北《大江報》館，逮捕主筆，查封報社，“永禁發行”，更是舉(ju) 國嘩然。■