【編者按】：2017年6月24日，縣級綜合體(ti) 製改革暨威縣創新實踐高層研討會(hui) 在河北省威縣舉(ju) 行。本文是中國社會(hui) 科學院農(nong) 村發展研究所宏觀室主任黨(dang) 國英的演講內(nei) 容，未經本人審理，題目係編者所加。

中國社會(hui) 科學院農(nong) 村發展研究所宏觀室主任黨(dang) 國英演講

　　土地製度改革是一個(ge) 大課題，在短短十幾分鍾時間裏，我隻能談點基本看法，不能展開論證。

　　一、一個(ge) 基本看法

　　土地製度改革向前推進不夠，聽眾(zhong) 可能不相信這個(ge) 判斷。這兩(liang) 年出台那麽(me) 多文件，怎麽(me) 能說改革推進速度慢?為(wei) 證明我的判斷，舉(ju) 兩(liang) 個(ge) 例子。

　　前年開始的“三塊地”改革，費了很大勁，但能看出那幾十個(ge) 試點的改革內(nei) 容，早已在現實中廣泛存在，試點內(nei) 容談不上先進性，更談不上突破。這種試點充其量隻有一種“追認”的意義(yi) 。

　　“三權分置”改革也大體(ti) 如此。當年推行農(nong) 村土地承包製後，一些農(nong) 民轉做非農(nong) 產(chan) 業(ye) ，開始流轉土地，後來國家法規也認可這種流轉，稱作土地承包經營權流轉。再後來逐步限定了承包權的轉讓範圍，基本放開經營權的流轉，出現了所謂“三權分置”的情況。這種情況也是早已出現，並且很普遍，不能認為(wei) 2016年又開始了新的改革。

　　2016年有兩(liang) 條改革意見比較重要，分別涉及到對廣東(dong) 佛山農(nong) 村“政經分開”的改革經驗與(yu) 廣東(dong) 清遠農(nong) 村“自治體(ti) 設置下沉”的改革經驗。但這兩(liang) 個(ge) 改革都被當做“探索”的內(nei) 容，沒有部署推進。

　　這幾年有關(guan) 部委推進城鄉(xiang) 建設用地使用“增減掛鉤”政策，擴大城市“三舊改造”的推進力度，有顯著的效果，但因為(wei) 配套改革跟不上，這些改革的成果大受影響。

　　土地製度改革方麵，中央可以組織評估，根據評估應迅速修改相應的政策，以負麵清單的方式約束地方。

　　總體(ti) 看，土地製度改革應進一步適應現實發展的要求，必須大膽解放思想，捋起袖子向前突進。

　　二、深化土地製度改革的四個(ge) 基準

　　提高經濟效率、促進社會(hui) 平等、維護社會(hui) 穩定與(yu) 保護生態環境是深化土地製度改革的基準。例如，經濟效率提高了，又有分配平等的保障，農(nong) 民收入也就上去了。再比如，隻要城市土地利用的效率提高，我們(men) 的城市化就不需要以目前這麽(me) 高的增長速度來占用耕地，農(nong) 業(ye) 用地的“紅線”也就保住了。

　　還有，隻要這四個(ge) 基準能滿足，就不必太拘泥所有製。所有製當然也比較重要，但不能用一種規則套用到所有類型的土地財產(chan) 上，要具體(ti) 問題具體(ti) 分析。具體(ti) 到不同的土地類型上，對應的哪一種所有製能滿足以上四個(ge) 基準，就用哪一種所有製。這才是實事求是。

　　深化土地製度改革，首先是農(nong) 業(ye) 現代化的要求。測算表明，我們(men) 國家的農(nong) 業(ye) 處於(yu) 虧(kui) 損狀態。農(nong) 產(chan) 品的成本有間接成本和要素收入成本。在全麵考量之後我發現，農(nong) 產(chan) 品特別是糧食生產(chan) 虧(kui) 損的程度非常厲害。為(wei) 什麽(me) 在虧(kui) 損的情況下糧食產(chan) 出還很多?這有一定的原因。我國農(nong) 民對自己的生產(chan) 勞動不計成本，所以看起來農(nong) 業(ye) 還能做。但是現在競爭(zheng) 壓力非常大，我估計未來相當長的時期裏還會(hui) 非常麻煩，國際糧食供應現在越來越充裕，很多國家農(nong) 業(ye) 形勢非常好，他們(men) 的糧食成本也比我們(men) 低。

　　我國農(nong) 業(ye) 成本高就跟土地製度關(guan) 係非常密切。因為(wei) 規模經營水平低，所以勞動成本高，規模經營水平上不去跟土地製度有關(guan) 係。如果勞動力大量轉移到城市，有可能降低勞動成本，但是我們(men) 向城市轉移遇到一個(ge) 大問題，就是房價(jia) 高。房價(jia) 高是一個(ge) 土地問題，不是建築安裝成本高，也不是建築工人的工資高。農(nong) 業(ye) 成本高的另外一個(ge) 原因是是地租。我們(men) 國家農(nong) 業(ye) 土地流轉當中的地租很高。按說日本這樣的國家地租應該很高了，但其實不高。日本北海道有的農(nong) 地幾乎是零地租。而我們(men) 的地租有的高到可以覆蓋農(nong) 產(chan) 品的全部淨收益。

　　第二，土地製度給我們(men) 帶來另外一個(ge) 麻煩，我把它叫做居住貧困。我國城市老百姓的居住是集體(ti) 主義(yi) 的居住形態。這種密集的高層樓房居住方式，不利於(yu) 心理健康，這方麵環境心理學文獻提供了證明。此外，這種樓房居不具有世代可繼承的財產(chan) 性質，即，到一定期限以後，房屋的物理形態要毀滅，原土地的集體(ti) 占有關(guan) 係也極難維持。這使單元樓房具有耐用消費品的性質，而不是一項可繼承的房地產(chan) 。這當然跟土地製度有關(guan) 係。什麽(me) 關(guan) 係?就是規劃問題，是土地規劃體(ti) 製問題。我們(men) 城市建成區的人口密度不高，但是中國居民住宅區的密度非常高。能不能調整呢?通常的說法是不能。是缺地嗎?缺也缺不過荷蘭(lan) ，荷蘭(lan) 的居住形態就比我們(men) 好。是房價(jia) 高嗎?但是我掌握的數據是，如果規劃合理，或者能達到東(dong) 京的土地利用規劃水平和土地功能區的劃分水平，地價(jia) 就可以很低。所以，主要是因為(wei) 土地規劃管理體(ti) 製給我們(men) 帶來了居住的貧困。貧困的居住又給我們(men) 帶來一係列社會(hui) 麻煩，包括社會(hui) 風尚不好、道德品質下降等等。

　　第三，老百姓的居住用地比較緊缺，但是工商業(ye) 占地麵積較大。一些公司的總部、一些工廠占地太奢侈。一些中小城市的工商業(ye) 用地甚至超過了居民住宅用地。而且，他們(men) 拿地的價(jia) 格也比較低，甚至是不付地價(jia) 。這對出口有什麽(me) 影響?能夠降低出口成本，增加我們(men) 的競爭(zheng) 力，我們(men) 就有大量外貿盈餘(yu) 。外貿盈餘(yu) 是貿易上的順差，但是國際收入平衡就表示資本要出去。資本出去帶來的直接後果是，一線發達國家的實際利率遠遠比我們(men) 小，國內(nei) 實際利率大則增加了資本使用成本。反過來，實際上影響了我國工業(ye) 的競爭(zheng) 力。這對我們(men) 經濟發展的可持續肯定有很大影響。

　　第四，社會(hui) 穩定要求深化土地製度改革。我們(men) 看一些研究文獻就會(hui) 注意到，在城市居住環境當中，集合住宅或者社會(hui) 住宅區的社會(hui) 衝(chong) 突發生率比較高。有一些人對倫(lun) 敦進行研究，社會(hui) 住宅、集合住宅就是指樓房，樓房區更容易發生衝(chong) 突。社會(hui) 住宅裏麵住的多是窮人，排除這個(ge) 因素以外，還是發現社會(hui) 衝(chong) 突發生率比較高，所以不利於(yu) 社會(hui) 穩定。

　　第五個(ge) 問題，經濟增長要求深化改革。如果我們(men) 改變土地規劃管理製度，比如美國居民的支出結構，住行開支成本比較大。經過多方麵的數據測算，有一個(ge) 估計，如果改變了居住形態，會(hui) 帶來強大的需求增長。我十分讚成孔司長講的，光講供給側(ce) 改革有問題，其實我們(men) 存在嚴(yan) 重的消費抑製。我在幾年前就提到“消費抑製”，最突出的就是住房的消費抑製。如果我們(men) 克服這個(ge) 抑製，那麽(me) 我們(men) 消費潛力非常大。不是中國人不想花錢，是居住形態限製了消費。如果我們(men) 擴大了居住方麵的消費，能不能產(chan) 生擠出效應?人們(men) 會(hui) 很容易提出這個(ge) 問題，我認為(wei) 不會(hui) ，因為(wei) 衣食是剛性支出，行和住是互補性消費，住的問題解決(jue) 後，行的支出會(hui) 增加。

　　第六個(ge) 問題，國民收入合理分配要求深化改革。美國房地產(chan) 的研究文獻講，平均住房價(jia) 格如果是家庭收入的2倍以上就認為(wei) 是泡沫發生。這是根據美國儲(chu) 蓄率來推算的。儲(chu) 蓄率5%，一個(ge) 家庭需要40年儲(chu) 蓄能買(mai) 到房子，超過40年就認為(wei) 有問題。我們(men) 國家不一樣，我們(men) 居民儲(chu) 蓄率大概13%左右。按照美國的那個(ge) 指數，房子價(jia) 格占家庭收入的2倍是泡沫，我們(men) 中國是4倍，超過4倍就是泡沫。我們(men) 超過4倍了嗎?不僅(jin) 一線城市超過了，二三線城市也大量超過了這個(ge) 數。中國房價(jia) 過高毫無疑問。房價(jia) 高帶來的問題是，造成國民收入分配的扭曲。我們(men) 說國民收入有第一次分配、第二次分配、第三次分配，其實，價(jia) 格的扭曲也是一個(ge) 分配。房價(jia) 的天花板在什麽(me) 地方?天花板就是老百姓不能承受的邊界。

　　綜合上述原因，農(nong) 村的、城市的、經濟的、社會(hui) 的因素都要求土地製度改革。土地所有權對社會(hui) 平等有沒有直接的影響?我們(men) 過去把這個(ge) 影響大大誇張了。最近閱讀到的文獻有一個(ge) 詞叫“保護區”，美國大量保護區的土地所有權屬於(yu) 私人，但是用作公共服務。這對私人所有區是有利的。

　　當然，人們(men) 還有其他顧慮，中國人吃不上飯等等，但很多顧慮其實沒有充分依據。中國大概有700萬(wan) 平方公裏在地形上可以滿足居住的需要。北京從(cong) 房山到平穀的燕山山脈，淺山地帶大量不是耕地，也不是植被好的地，卻不給老百姓用。城鄉(xiang) 用地需求加起來，未來城鄉(xiang) 15億(yi) 人口，若有35萬(wan) 平方公裏，加上規劃的調整，就會(hui) 充分滿足各類建設的需要，更能解決(jue) 中國人的居住貧困問題。35萬(wan) 平公裏和700萬(wan) 平方公裏比較一下，比例有多大?在胡煥庸線以東(dong) 地區，這個(ge) 比例還可以更低。所以，根本不是缺地的問題，隻是沒有認真研究，老的觀念在腦子裏根深蒂固，再加上比較僵化的觀點的支持，可能導致土地製度改革縮手縮腳，不能向前推進。

　　三、改革設想

　　今後的改革再部署，我的設想：第一，明晰產(chan) 權、優(you) 化權界。城市土地使用權、農(nong) 村土地承包權應永久不變。擴大私人土地使用權適用範圍，提高私人土地使用權的公益性權重;大幅度降低居民區平均人口密度;將經濟密度與(yu) 土地使用稅掛鉤;在製定“居住法”的基礎上征收房產(chan) 稅。

　　第二，調整體(ti) 製、放鬆監管。下放土地管理權限;實行土地規劃管理的法製化民主化;廣泛推行社區公地使用的“社區合約製度”;以建立“農(nong) 業(ye) 保護區製度”為(wei) 核心，形成土地保護與(yu) 用途管製法規體(ti) 係。

　　應建立農(nong) 業(ye) 保護區製度。農(nong) 業(ye) 保護區建設和管理應有中央政府負責，其他土地交由地方管理。在農(nong) 業(ye) 保護區之外，估計有20億(yi) 畝(mu) 左右的土地是城市建設的可選擇的範圍，即使政府不做控製性的分區規劃，也不會(hui) 全部被城市占用。假設在中國建設3000座城市，可以保證農(nong) 業(ye) 現代化的需要，也可以保證全國城市居民有多半居住在獨棟房屋裏，開發強度不過是23%左右!這種情形可以保證絕大部分城市周邊有足夠的森林及都市農(nong) 業(ye) 用地，每一個(ge) 城市都會(hui) 是花園城市。

　　第三，統一市場、規範交易。取消城市土地單一國家所有製度;建立多元的建設用地供應體(ti) 製;城鄉(xiang) 建設用地市場統一; 限製農(nong) 業(ye) 生產(chan) 單位的最大規模;在考慮通脹率、銀行利率的基礎上大幅度提高地產(chan) 交易增值稅。