國家行政學院教授汪玉凱演講

　　【編者按】：2017年6月24日，縣級綜合體(ti) 製改革暨威縣創新實踐高層研討會(hui) 在河北省威縣舉(ju) 行。本文是國家信息化專(zhuan) 家谘詢委員會(hui) 委員、國家行政學院教授汪玉凱的演講內(nei) 容。

　　我認為(wei) 河北省威縣確實能給我們(men) 帶來諸多啟示。作為(wei) 一個(ge) 並不發達的縣，曾經戴著貧困縣的帽，卻能夠通過自身改革，改變整體(ti) 格局，實屬難能可貴。下麵我想從(cong) 比較寬的視野談縣域治理創新。

　　一、縣域經濟重要性決(jue) 定創新縣域治理結構的曆史必然性

　　(一)未來中國經濟主要有兩(liang) 大增長極

　　首先談談縣域的重要所在。我六七年前寫(xie) 過一篇文章，講未來中國經濟發展可能有兩(liang) 達增長極：一是以大城市群為(wei) 代表的第一增長極，這是代表國家在國際上爭(zheng) 高低的;二是縣域經濟遍地開花。如果沒有第二個(ge) 支撐中國也許永遠也實現不了現代化。我這個(ge) 判斷的邏輯，是依據改革開放以後我國的發展戰略實際演變得出來的。比如上個(ge) 世紀80年代，我們(men) 率先開放了東(dong) 南沿海，那時候叫做“梯度推進”戰略，也就是先發展東(dong) 南沿海，再逐步向中西部地區輻射，帶動中西部發展。90年代後我國走向全麵開放，大城市得到了相對快速發展。與(yu) 此相聯係，我國在行政層級管理上進行重大調整，即推行“撤地建市”改革，推行“市管縣”體(ti) 製，想更好地發揮中心城市的帶動輻射作用。在上述兩(liang) 種因素影響下，中國城鎮化逐步出現了大城市化的傾(qing) 向：大量的資源都往大城市聚集：上億(yi) 農(nong) 村人湧向東(dong) 南沿海打工;市管縣體(ti) 製把縣域更多的資源包括人、財、物都向地區中心城市集中。其結果是，發展了大城市、中等城市而冷落了縣域。因此，未來要全麵振興(xing) 縣域經濟，並帶動4萬(wan) 多個(ge) 鄉(xiang) 鎮經濟社會(hui) 發展是必然的選擇，這既是中國現代化的必由之路，也是我們(men) 的戰略選擇。縣域經濟社會(hui) 的重要性由此得到充分展現。

　　(二)縣域改革的內(nei) 在邏輯正在發生變化

　　kaiyun官方地址到了今天，人們(men) 似乎看的越來越清晰：政府改革事實上成為(wei) 各項改革的結合部，如果沒有政府改革的深入，其他改革很難孤軍(jun) 深入，這在縣域改革體(ti) 現的有為(wei) 明顯。原因有三：第一，縣域政府改革成為(wei) 各項改革順利推進的前提和條件。所有重要的改革不管有多少項，最終都要在縣域層麵落實。“五位一體(ti) ”的改革也好，“五大發展新理念”的實施也罷，都與(yu) 政府改革的進展息息相關(guan) ，都要在縣域落地。甚至包括經濟餐館內(nei) 麵的供給側(ce) 結構性改革，在我看來最終能否成功恐怕也不完全取決(jue) 於(yu) 經濟，而是取決(jue) 於(yu) 政府。

　　第二，縣域政府治理的能力，直接影響國家治理的成效，關(guan) 係老百姓的福祉。原因很簡單，政府處在國家治理的前台，所有國家的政策、政令都要通過政府來實施和貫徹。作為(wei) 處於(yu) 行政層級相對較低的縣域，更是如此。縣域的施政理念、決(jue) 策、行為(wei) 、手段都直接影響民眾(zhong) 的切身利益，影響公眾(zhong) 對執政黨(dang) 的感受，其重要性無需贅述。

　　第三，縣域政府自身的問題依然突出，急需加大改革力度。我概括為(wei) 四個(ge) 大問題：一是結構不合理，上下一般粗。中央政府有幾套班子，下級政府便有幾套班子對應。二是管理運行中存在深層次的問題沒解決(jue) 好。如職能轉變滯後，政府自身改革滯後，行政審批過多過濫，社會(hui) 管理、公共服務智能薄弱等。四是政府行為(wei) 長期得不到有效控製。在一些地方縣委書(shu) 記崗位腐敗依然很嚴(yan) 重。一個(ge) 貧困縣的書(shu) 記貪腐上億(yi) ，甚至超過一個(ge) 縣一年的財政收入。

　　二、“放管服”改革最終要在縣域落地

　　(一)本屆政府改革的最大亮點就是“放管服”

　　“放、管、服”即簡政放權、放管結合、優(you) 化服務。這三項改革是分別提出來的。當簡政放權出問題的時候，就放管結合，現在歸結到優(you) 化服務上來。李克強總理在2013年總理記者招待會(hui) 上說，未來五年他要把國務院1700多項審批事項砍掉三分之一。到2017年3月兩(liang) 會(hui) 上，國務院已經取消了行政審批、許可事項超過900項。遠遠超出了他上任時的成若，改革成效不言自明，特別是工商總局的商事製度改革，成效很大。在改革過程當中全國創造很多的經驗，比如說行政審批局體(ti) 製創新，威縣是全國縣級第一個(ge) 。威縣還有大市場監管體(ti) 製創新、綜合執法模式創新、互聯網+政務服務管理服務模式創新等，有很多社會(hui) 治理創新和服務模式創新。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上，威縣是諸多創新中的縮影。

　　(二)落地中遇到阻力

　　在充分肯定改革成就的同時，也要看到問題。我認為(wei) 現在改革落地時確實遇到了阻力，主要有四：一是觀念阻力。如果不改變觀念，我們(men) 那麽(me) 多的改革舉(ju) 措很難落實。二是審批製度改革阻力。一個(ge) 部門的審批事項多不多，直接決(jue) 定這是強勢部門還是弱勢部門，總理說簡政放權要傷(shang) 筋動骨，並不很容易。三是部門利益阻力。權力部門化、部門利益化、部門利益個(ge) 人化現象依然存在。我們(men) 過去經濟市場化了，社會(hui) 市場化了，最不該市場化的權力也被一些地方市場化了。部門權力變成謀取部門利益的工具。四是出現了明顯的懶政、怠政、不作為(wei) 等問題，這是造成很多改革重要舉(ju) 措難以落地的一個(ge) 非常重要的原因。

　　三、探索縣域治理結構的新模式

　　(一)縣域治理結構的創新要敢於(yu) 跳出傳(chuan) 統思維

　　要從(cong) 更大視角來看縣域治理模式的變革。我認為(wei) 縣域治理結構創新要敢於(yu) 跳出傳(chuan) 統思維。我不認為(wei) 現在的這種改革，比如增加機構或減少機構，強調轉變職能、創造服務模式就能解決(jue) 根本性的體(ti) 製問題的。當然，這些改革也很重要，但我們(men) 仍然需要跳出這個(ge) 思路來看。

　　我提出三點看法。一是要探索國家治理現代化的縣域實現路徑。我們(men) 可以從(cong) 這個(ge) 角度來思考縣域治理。十八屆三中全會(hui) 明確提出未來改革目標就兩(liang) 句話：國家治理體(ti) 係和治理能力現代化。國家治理體(ti) 係、治理能力現代化縣域實現路徑在哪裏?我認為(wei) 全國上下可能不完全一致。要按照中國國情、地方發展實際來探索縣域這個(ge) 層麵上治理現代化的路徑。

　　二是縣域經濟是未來中國重要的經濟增長極。如果沒有2200多個(ge) 縣，沒有4萬(wan) 多個(ge) 鄉(xiang) 鎮的現代化，中國就永遠實現不了現代化。一線城市和二線城市的現代化，遠遠不能代表中國實現了全麵現代化。國外的現代化最終就是城鄉(xiang) 沒有太大差別，鄉(xiang) 村有完善的基礎設施，有就業(ye) 有產(chan) 業(ye) ，人不一定都往大城市跑。我國卻是很多地方城市像歐洲，農(nong) 村像非洲。

　　三是縣域、城鎮在未來中國城鎮化進程中將扮演非常重要的角色。中國城鎮化是立體(ti) 的——大城市、地級市、縣級市、主要的鄉(xiang) 鎮、特色大鎮、特色小鎮。我認為(wei) 到2020年，我們(men) 不僅(jin) 要搞一千個(ge) 特色小鎮，未來還要加數百、數千個(ge) 特色大鎮。特色小鎮可能是一個(ge) 鎮一個(ge) 主要產(chan) 業(ye) ，而特色大鎮，人口集聚規模更大、產(chan) 業(ye) 門類也相對更多，這樣才是真正的立體(ti) 城鎮化。毫無疑問，縣域在未來中國立體(ti) 城鎮中的重要角色不可替代。

　　(二)創新縣域治理結構的思路

　　第一，按照國家憲法和法律的基本要求，給縣域更大自主權，甚至逐步向縣域自治方向發展演進，這是大國未來不可能不走的道路。

　　第二，對縣域治理結構進行大膽探索。這裏麵有幾個(ge) 需要注意的點。一是強化人大的權威。二是縣委書(shu) 記不宜兼任人大主任。這一點我在若幹年前就呼籲過，並多次寫(xie) 文章闡述。三是書(shu) 記市長可以一人來做，不要搞兩(liang) 個(ge) 人。這一點我同樣在多年前就已提出。書(shu) 記市長一個(ge) 人做，不是要改變現在的選拔模式。堅持黨(dang) 管幹部是我國的重要原則。但可以探索這已原則的具體(ti) 實現形式和選拔模式。在探索改革人大體(ti) 係以後，如果縣委書(shu) 記和縣長一個(ge) 人來做，我們(men) 的機構可以大膽搞整合。我們(men) 有這樣的樣板，比如順德實行了黨(dang) 政融合。黨(dang) 政一共是16個(ge) 機構，每個(ge) 機構有很多牌子是為(wei) 了對應上麵的檢查，現在各項工作開展的也很好。如果縣委書(shu) 記和縣長一個(ge) 人來做，就可以改變目前縣裏班子一套，政府班子一套的重疊狀況。

　　第三，書(shu) 記縣長如何一個(ge) 人來做?我認為(wei) 首先堅持黨(dang) 管幹部的原則。根據黨(dang) 管幹部原則，黨(dang) 委可以提出若幹個(ge) 縣委書(shu) 記候選人，在此基礎上讓黨(dang) 員代表大會(hui) 投票選舉(ju) 。比如黨(dang) 員投票選五個(ge) ，其中前三名推介給縣人代會(hui) ，參加縣長競爭(zheng) 。在人代會(hui) 上，誰得票最多誰就當縣長也是當然的縣委書(shu) 記，這既體(ti) 現了黨(dang) 內(nei) 民主，也體(ti) 現了人民當家作主的人民民主。兩(liang) 個(ge) 體(ti) 係，一個(ge) 黨(dang) 代會(hui) 、一個(ge) 人代會(hui) ，最後選出的縣長書(shu) 記必須是對向下負責任，而不會(hui) 隻是簡單對上負責任，這一點既加大人大的權威，又加強人大對縣長書(shu) 記的監督，同時體(ti) 現了人民民主和黨(dang) 的領導。如果這一改革能被實施，筆者以為(wei) 將會(hui) 深刻的影響縣域治理的整體(ti) 格局，甚至對全國的國家治理都將產(chan) 生深遠影響。