一、一個(ge) 基本看法

　　土地製度改革向前推進不夠，特別是中央層麵上的推進不能回應地方的呼聲，不能適應發展的要求，是不用懷疑的事實。有朋友可能不相信這個(ge) 判斷。這兩(liang) 年出台那麽(me) 多文件，怎麽(me) 能說改革推進速度慢?為(wei) 證明我的判斷，舉(ju) 兩(liang) 個(ge) 例子。

　　前年開始的“三塊地”改革，費了很大的勁，但能看出那幾十個(ge) 試點地的改革內(nei) 容，其實早已在現實中已經廣泛存在，試點內(nei) 容談不上先進性，更談不上突破。這種試點的意義(yi) 不是太大。充其量隻有一種“追認”的意義(yi) 。

　　還有“三權分置”改革，也大體(ti) 如此。當年推行農(nong) 村土地承包製後，一些農(nong) 民轉做非農(nong) 產(chan) 業(ye) ，就開始流轉土地，後來國家法規也認可這種流轉，稱作土地承包經營權流轉。再後來逐步限定了承包權的轉讓範圍，基本放開經營權的流轉，就出現了所謂“三權分置”的情況。這種情況也是早已出現，還很普遍，不能認為(wei) 2016年又開始了新的改革。

　　2016年官方文件有兩(liang) 條改革意見比較重要，分別涉及到對廣東(dong) 佛山農(nong) 村“政經分開”的改革經驗與(yu) 廣東(dong) 清遠農(nong) 村“自治體(ti) 設置下沉”的改革經驗。但這兩(liang) 個(ge) 改革都被當做“探索”的內(nei) 容，沒有認真部署推進。

　　這幾年有關(guan) 部委推進城鄉(xiang) 建設用地使用“增減掛鉤”政策，也擴大城市“三舊改造”的推進力度，有改革的意思在裏頭，也有顯著的效果，但因為(wei) 配套改革跟不上，這種改革的意義(yi) 也會(hui) 打折扣。

　　多年來，土地製度改革方麵，基本上是地方先進，中央滯後，不承認這一點，不是實事求是的態度。我不是說地方做的全都好，但中國這麽(me) 大，哪個(ge) 好，哪個(ge) 不好，中央可以組織評估，根據評估應迅速改自己的政策，以負麵清單約束地方，不必沒完沒了地搞“試點”。

　　總體(ti) 看，土地製度改革遠遠落後於(yu) 現實發展的要求，必須大膽解放思想，捋起袖子向前突進。不能捋起袖子隻洗手。

　　二、土地製度改革成敗判斷的四個(ge) 基準

　　提高經濟效率、促進社會(hui) 平等、維護社會(hui) 穩定與(yu) 保護生態環境，是深化土地製度改革的基準。我看不需要其他底線，有這幾個(ge) 基準就夠了。例如，經濟效率提高了，又有分配平等的保障，農(nong) 民收入也就上去了。再比如，隻要城市土地利用的效率提高，就會(hui) 發現我們(men) 的城市化不需要以目前這麽(me) 高的增長速度來占用耕地，農(nong) 業(ye) 用地的“紅線”也就保住了。

　　還有，隻要這四個(ge) 基準能滿足，就不必太拘泥所有製。所有製當然也比較重要，但不能用一種規則套用到所有類型的土地財產(chan) 上，要具體(ti) 問題具體(ti) 分析。具體(ti) 到不同的土地類型上，對應的哪一種所有製能滿足以上四個(ge) 基準，就用哪一種所有製。這才是實事求是。不懂這個(ge) 道理，便是腦袋僵化。

　　深化土地製度改革，首先是農(nong) 業(ye) 現代化的要求。有測算表明，我們(men) 國家的農(nong) 業(ye) 處於(yu) 虧(kui) 損狀態。農(nong) 產(chan) 品的成本有間接成本和要素收入成本，在全麵考量之後，農(nong) 產(chan) 品特別是糧食，虧(kui) 損的程度非常厲害。為(wei) 什麽(me) 在虧(kui) 損的情況下，農(nong) 業(ye) 還照樣能夠持續，好像糧食產(chan) 出還很多?這有一定的原因，特別是因為(wei) 我國是小農(nong) 國家，農(nong) 民對自己的生產(chan) 勞動不計成本，所以看起來農(nong) 業(ye) 還能做。但是現在競爭(zheng) 壓力非常大，一些大農(nong) 生產(chan) 的可持續能力在下降。而且我估計未來相當長的時期裏還會(hui) 非常麻煩，因為(wei) 國際糧食供應現在越來越充裕，很多國家農(nong) 業(ye) 形勢非常好，他們(men) 的糧食成本也比我們(men) 低。

　　農(nong) 業(ye) 成本高的原因，就跟土地製度關(guan) 係非常密切。因為(wei) 規模經營水平低，所以勞動成本高，規模經營水平上不去跟土地製度有關(guan) 係。如果勞動力大量轉移到城市，有可能降低勞動成本，但是我們(men) 向城市轉移遇到一個(ge) 很大問題，就是房價(jia) 高。房價(jia) 高是一個(ge) 土地問題，不是建築安裝成本高，也不是建築工人的工資高。農(nong) 業(ye) 成本高的另外一個(ge) 原因是什麽(me) 呢?就是地租。我們(men) 國家農(nong) 業(ye) 土地流轉當中的地租之高世界少有，按說日本這樣的國家地租應該很高了，但其實不高，北海道有的農(nong) 地幾乎是零地租。我們(men) 地租高到什麽(me) 程度?有的高到可以覆蓋農(nong) 產(chan) 品的全部淨收益。

　　第二，土地製度給我們(men) 帶來另外一個(ge) 麻煩，我把它叫做居住貧困。這個(ge) 大家渾然不覺，但是我認為(wei) ，我國城市老百姓的居住，是集體(ti) 主義(yi) 的居住形態，也可以說是居住貧困。為(wei) 什麽(me) 說是居住貧困?這種密集的高層樓房居住方式，不利於(yu) 心理健康，這方麵有環境心理學文獻提供了證明。此外，這種樓房居所不具有世代可繼承的財產(chan) 性質，即到一定期限以後，房屋的物理形態要毀滅，原土地的集體(ti) 占有關(guan) 係也極難維持。這使單元樓房具有耐用消費品的性質，而不是一項可繼承的房地產(chan) 。不值，很不值。這當然跟土地製度有關(guan) 係。

　　什麽(me) 關(guan) 係呢?就是規劃問題，是土地規劃體(ti) 製問題。我們(men) 城市建成區的人口密度不高，但是中國居民住宅區的密度非常高。能不能調整呢?通常的說法是不能。是缺地嗎?缺也缺不過荷蘭(lan) ，荷蘭(lan) 的居住形態就比我們(men) 好。是房價(jia) 高嗎?但是我掌握的數據是，如果規劃合理，或者能達到東(dong) 京的土地利用規劃水平和土地功能區的劃分水平，地價(jia) 就可以很低。所以，主要是因為(wei) 土地規劃管理體(ti) 製給我們(men) 帶來了居住的貧困。貧困的居住又給我們(men) 帶來一係列社會(hui) 麻煩，包括社會(hui) 風尚不好、道德品質下降等等。這是第二個(ge) 改革的必要。

　　第三，老百姓的居住用地好像比較緊缺，但是工商業(ye) 占地麵積較大。走到一些公司的總部、一些工廠，我都會(hui) 發笑，因為(wei) 占地太奢侈。一些中小城市的工商業(ye) 用地甚至超過了居民住宅用地。而且，他們(men) 拿地的價(jia) 格也比較低，甚至是不付地價(jia) 。這個(ge) 對出口有什麽(me) 影響?能夠降低出口成本，增加我們(men) 的競爭(zheng) 力，那麽(me) 我們(men) 就有大量外貿盈餘(yu) 。外貿盈餘(yu) 是貿易上的順差，但是國際收入要平衡就表示資本要出去。資本要出去帶來的直接後果是，一線發達國家的實際利率遠遠比我們(men) 小，國內(nei) 實際利率大則增加了資本使用成本。反過來，實際上影響了我國工業(ye) 的競爭(zheng) 力。這對我們(men) 經濟發展的可持續、對孔涇源司長剛講到的負債(zhai) 問題肯定有很大影響。

　　第四，社會(hui) 穩定要求深化土地製度改革。我們(men) 看一些研究文獻就會(hui) 注意到，在城市居住環境當中，集合住宅或者社會(hui) 住宅區的社會(hui) 衝(chong) 突發生率比較高。有一些人對倫(lun) 敦進行研究，社會(hui) 住宅、集合住宅就是指樓房，樓房區更容易發生衝(chong) 突。社會(hui) 住宅裏麵住的多是窮人，排除這個(ge) 因素以外，還是發現社會(hui) 衝(chong) 突發生率比較高，所以不利於(yu) 社會(hui) 穩定。

　　第五個(ge) 問題，經濟增長要求深化改革。如果我們(men) 改變土地規劃管理製度，比如美國居民的支出結構，住行開支成本比較大。經過多方麵的數據測算，有一個(ge) 估計，如果改變了居住形態，會(hui) 帶來強大的需求增長。我十分讚成孔司長講的，光講供給側(ce) 改革有問題，其實我們(men) 存在嚴(yan) 重的消費抑製。我在幾年前就提到“消費抑製”，最突出的就是住房的消費抑製，如果我們(men) 做一個(ge) 粗略測算，克服這個(ge) 抑製，那麽(me) 我們(men) 消費潛力非常大。不是中國人不想花錢，是居住形態限製了消費。如果我們(men) 擴大了居住方麵的消費，能不能產(chan) 生擠出效應?人們(men) 會(hui) 很容易提出這個(ge) 問題，我認為(wei) 不會(hui) ，因為(wei) 衣食是剛性支出，行和住是互補性消費，住的問題解決(jue) 後，行的支出會(hui) 增加。

　　第六個(ge) 問題，國民收入合理分配要求深化改革。我看了美國房地產(chan) 的研究文獻，講了一句話，說平均住房價(jia) 格如果是家庭收入的2倍以上，就認為(wei) 是泡沫發生。這是根據美國儲(chu) 蓄率來推算的，比如說儲(chu) 蓄率5%需要40年儲(chu) 蓄一個(ge) 家庭能買(mai) 到房子，超過40年就認為(wei) 有問題。我們(men) 國家不一樣，我們(men) 是居民儲(chu) 蓄率大概13%左右。這樣算下來，剛才說美國的那個(ge) 指數，房子價(jia) 格占家庭收入的2倍是泡沫，我推算我們(men) 中國就是4倍，超過4倍就是泡沫，那麽(me) 超過4倍了沒有?不僅(jin) 是一線城市超過了，二三線城市大量也超過了這個(ge) 數，房價(jia) 高我認為(wei) 毫無疑問。前兩(liang) 天北京某單位開了一個(ge) 會(hui) 說中國的房價(jia) 不高，我認為(wei) 這個(ge) 比較荒唐。房價(jia) 高帶來的問題是，造成國民收入分配的扭曲。我們(men) 說國民收入有第一次分配、第二次分配、第三次分配，其實，價(jia) 格的扭曲也是一個(ge) 分配。天花板在什麽(me) 地方?天花板就是老百姓不能承受的邊界。

　　因為(wei) 上述原因，有農(nong) 村的、城市的，有經濟的、社會(hui) 的，都要求土地製度改革。那麽(me) ，為(wei) 什麽(me) 沒有深入改?這就是一些猜測。如果分析美國房地產(chan) 的著作，說美國控製話語權的集團根據自己的利益要求，不願意美國的土地製度進行調整，美國要不要改土地製度，舊金山的房價(jia) 高，但休斯敦的房價(jia) 低，要不要學習(xi) 休斯敦?沒有必要，因為(wei) 美國中產(chan) 階層對輿論進行控製，提供了很多虛假研究信息，實際情況是舊金山的情況比較普遍，但休斯頓的情況反而不多。再一個(ge) ，觀念上確實需要調整，社會(hui) 主義(yi) 的核心，我認為(wei) 就是適度的平等，不能絕對平等。

　　土地所有權對社會(hui) 平等有沒有直接的影響?我們(men) 過去把這個(ge) 影響大大誇張了。最近閱讀到的文獻，有一個(ge) 詞叫“保護區”，美國大量保護區的土地所有權是屬於(yu) 私人，但是用作公共服務。這個(ge) 私人所有區是有利的。

　　當然，人們(men) 還有其他顧慮，中國人吃不上飯等等，但很多顧慮其實沒有充分依據。中國大概有700萬(wan) 平方公裏在地形上可以滿足居住的需要。北京從(cong) 房山到平穀的燕山山脈，淺山地帶大量不是耕地，也不是植被好的地，卻不給老百姓用。城鄉(xiang) 用地需求加起來，未來城鄉(xiang) 15億(yi) 人口加起來，若有35萬(wan) 平方公裏，加上規劃的調整，就充分滿足各類建設的需要，更能解決(jue) 中國人的居住貧困問題。40萬(wan) 平公裏和700萬(wan) 平方公裏比較一下，比例有多大?在胡煥庸線以東(dong) 地區，這個(ge) 比例還可以更低。所以，根本不是缺地的問題，隻是沒有認真研究，老的觀念在腦子裏根深蒂固，再加上比較僵化的觀點的支持，可能導致土地製度改革縮手縮腳，不能向前推進。

　　三、改革設想

　　今後的改革在部署，我的意見是這樣的：

　　第一，明晰產(chan) 權;優(you) 化權界。

　　城市土地使用權、農(nong) 村土地承包權應永久不變。擴大私人土地使用權適用範圍，提高私人土地使用權的公益性權重;大幅度降低居民區平均人口密度;將經濟密度與(yu) 土地使用稅掛鉤。在製定“居住法”的基礎上征收房產(chan) 稅。

　　第二，調整體(ti) 製;放鬆監管。

　　下放土地管理權限;實行土地規劃管理的法製化民主化。廣泛推行社區公地使用的“社區合約製度”。以建立“農(nong) 業(ye) 保護區製度”為(wei) 核心，形成土地保護與(yu) 用途管製法規體(ti) 係。

　　應建立農(nong) 業(ye) 保護區製度，農(nong) 業(ye) 保護區建設和管理應有中央政府負責。其他土地交由地方管理。在農(nong) 業(ye) 保護區之外，還估計有20億(yi) 畝(mu) 左右的土地是一個(ge) 城市建設的可選擇的範圍，即使政府不做控製性的分區規劃，也不會(hui) 全部被城市占用。曆史上沒有規劃，那個(ge) 國家的城市會(hui) 胡亂(luan) 蔓延?絕對不會(hui) 。洛杉磯周邊衛星城的發展也證明這種擔憂是不必要的。假設在中國建設3000座城市，可以保證農(nong) 業(ye) 現代化的需要，也可以保證全國城市居民有多半居住在獨棟房屋裏，開發強度不過是23%左右!這種情形可以保證絕大部分城市周邊有足夠的森林及都市農(nong) 業(ye) 用地，每一個(ge) 城市都會(hui) 是花園城市。

　　第三，統一市場;規範交易。

　　取消城市土地單一國家所有製度;建立多元的建設用地供應體(ti) 製;城鄉(xiang) 建設用地市場統一。 限製農(nong) 業(ye) 生產(chan) 單位的最大規模：在考慮通脹率、銀行利率的基礎上大幅度提高地產(chan) 交易增值稅。