1997年7月1日，中華人民共和國國旗和香港特別行政區區旗在香港升起，經曆了百年滄桑的香港回到祖國懷抱，中國政府開始對香港恢複行使主權，香港基本法也自此正式施行。在香港回歸20周年之際，本報約請相關(guan) 領域專(zhuan) 家學者撰文對香港基本法的實施情況進行深入總結與(yu) 展望。

　　——編者

　　今年是香港回歸祖國20周年。20年來，《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(以下簡稱“香港基本法”)的實踐，落實了“一國兩(liang) 製”的構想，明確了特區的法律地位，符合保持香港繁榮穩定的目的。然而，和任何新事物一樣，香港基本法在實踐的過程中必然遇到各種挑戰，麵臨(lin) 著一些新情況、新問題。5月27日，全國人大常委會(hui) 委員長張德江在紀念香港基本法實施20周年座談會(hui) 上提出要“認真總結香港特別行政區基本法的實踐經驗”，“完善與(yu) 香港特別行政區基本法實施相關(guan) 的製度和機製，用實用好基本法”。完善香港基本法的實施機製，對順利推進“一國兩(liang) 製”在香港的偉(wei) 大實踐，進一步貫徹落實香港基本法意義(yi) 重大。

　　製度建設和法律實施的有機結合

　　“完善與(yu) 基本法實施的相關(guan) 製度和機製”這一論斷的關(guan) 鍵詞包括基本法、製度和機製，顯示了法律實施和製度機製運行密切相關(guan) 。“一個(ge) 國家，兩(liang) 種製度”是我國政府為(wei) 實現國家和平統一而提出的基本國策，體(ti) 現這一國策的製度形式就是根據憲法和基本法規定的特別行政區製度。鄧小平同誌曾指出：“一九九七年我們(men) 恢複行使主權之後怎麽(me) 樣管理香港，也就是在香港實行什麽(me) 樣的製度的問題。我們(men) 的‘一國兩(liang) 製’能不能成功，要體(ti) 現在香港特別行政區基本法裏，所以，這個(ge) 基本法很重要。”由此可見，對香港特別行政區如何治理、實行什麽(me) 樣的製度實質上就是如何實施香港基本法、如何依法治港的問題，是如何運行特別行政區製度的問題。

　　香港基本法為(wei) 我國設立的第一個(ge) 特別行政區設計了一套嶄新的製度和體(ti) 製，即特別行政區製度。首先，這套製度機製具有憲法依據。我國《憲法》第31條規定，“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內(nei) 實行的製度按照具體(ti) 情況由全國人民代表大會(hui) 以法律規定。”第62條規定，全國人大的職權之一是“決(jue) 定特別行政區的設立及其製度”。按照這兩(liang) 條規定，以法律規定或由全國人大決(jue) 定的在特別行政區內(nei) 實行的製度是特別行政區製度。其次，這套製度機製的直接法律依據是香港基本法，其序言規定，“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會(hui) 特製定中華人民共和國香港特別行政區基本法，規定香港特別行政區實行的製度，以保障國家對香港基本方針政策的實施。”由此可見，基本法核心內(nei) 容就是規定特別行政區製度，香港基本法就是關(guan) 於(yu) 特別行政區製度的規範體(ti) 係，其各項規定都是圍繞這個(ge) 核心展開，從(cong) 而構成各種具體(ti) 的製度和機製。再次，這套製度機製具有立法法依據。我國《立法法》第8條第3項規定，“民族區域自治製度、特別行政區製度、基層群眾(zhong) 自治製度”隻能以法律規定。這是在我國法律中第一次使用“特別行政區製度”這個(ge) 概念，進一步明確香港基本法的核心內(nei) 容是規定特別行政區製度。從(cong) “一國兩(liang) 製”基本方針政策到1982年憲法根據，到國家基本法律，再到國家政治製度，我們(men) 可以清晰看到，香港基本法實施的製度機製是法律實施和製度運行的有機結合。

　　與(yu) 時俱進的重大製度實踐命題

　　法律與(yu) 製度製定以後，必然麵臨(lin) 實施實踐的挑戰，需要不斷完善。香港基本法是憲法性法律，特別行政區製度是國家管理層麵的政治製度，都有原則性、宏觀性、基礎性的特點，它們(men) 在實施實踐中必然會(hui) 出現相關(guan) 體(ti) 製機製和細節程序如何完善的問題。

　　一是進一步完善中央管治權的具體(ti) 落實。在“一國兩(liang) 製”下，中央與(yu) 香港特別行政區的權力關(guan) 係是授權與(yu) 被授權的關(guan) 係，而不是分權關(guan) 係，在任何情況下都不允許以“高度自治”為(wei) 名對抗中央的權力。“一國”是“兩(liang) 製”的前提和基礎，維護國家主權、安全和發展利益是實行“一國兩(liang) 製”的最高原則，中央管治權是主權的運用，這些都必須要有一係列具體(ti) 的製度機製進一步保障。例如，香港基本法第158條對解釋基本法作了框架性的安排，但香港法院運用普通法方法解釋基本法時，需要有進一步的明確規定來防止出現背離立法原意和侵越全國人大常委會(hui) 解釋權的現象。現實表明，中央對基本法的解釋權，中央對行政長官發出指令權，中央聽取特首述職和報告權，中央對香港特區政製發展的決(jue) 定權，中央實質任命當地選舉(ju) 產(chan) 生的行政長官人選問題，中央備案審查特區本地立法權等權力的行使方麵，都需要進一步完善相關(guan) 的製度機製。

　　二是在在行使高度自治權的過程中，香港本地相關(guan) 製度機製也有完善的空間。目前，香港正處在關(guan) 鍵的經濟轉型期，一些長期積累的矛盾逐步顯現。這些問題反映出香港經濟社會(hui) 發展的階段性特點，有其複雜的曆史和社會(hui) 根源，也與(yu) 經濟全球化背景下資本主義(yi) 製度固有矛盾緊密相關(guan) 。麵對困難和問題，社會(hui) 上出現了一些對“一國兩(liang) 製”和香港特別行政區基本法的模糊認識，內(nei) 外有些勢力也借機加勁抹黑中央政府和特別行政區政府，抹黑“一國兩(liang) 製”和基本法。在這種關(guan) 係香港前途的重大問題上，我們(men) 一方麵絕不能動搖對“一國兩(liang) 製”的信心，要用辯證的思維，以發展的眼光去看待香港現階段出現的各種矛盾;另一方麵，我們(men) 也要清醒看到，在行使高度自治權方麵，香港特別行政區確實存在一些製度機製需要完善。例如，香港基本法第23條規定，“香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂(luan) 、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為(wei) ，禁止外國的政治性組織或團體(ti) 在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體(ti) 與(yu) 外國的政治性組織或團體(ti) 建立聯係。”但目前，香港特別行政區的安全立法工作仍然困難重重，還未真正擔負起維護國家主權、安全和發展利益的責任，應當盡快完善相關(guan) 機製，切實履行基本法關(guan) 於(yu) 立法維護國家安全的責任，堅決(jue) 遏製任何危害國家統一的行為(wei) 和活動，維護特別行政區的長治久安。

　　加強法治宣傳(chuan) 教育，維護基本法權威

　　人是使法律和製度得以運行的主體(ti) ，法律和製度的作用有賴於(yu) 法律與(yu) 製度的主體(ti) ，法律和製度所內(nei) 蘊的原則如何實現，價(jia) 值如何實質化、現實化，都離不開主體(ti) 的行為(wei) 。具體(ti) 到香港基本法和特別行政區製度的語境下，《一國兩(liang) 製在香港特別行政區的實踐》白皮書(shu) 指出：香港社會(hui) 一些人對“一國兩(liang) 製”和基本法有模糊認識和片麵理解，這種現象肯定不利於(yu) 基本法的順利實施。眾(zhong) 所周知，香港回歸祖國後，特別行政區的設立及其製度由全國人大決(jue) 定，全國人大及其常委會(hui) 和中央人民政府保留一些體(ti) 現國家主權必不可少的權力，同時授予特區處理內(nei) 部事務的高度自治權，實行“港人治港”。因此，講特別行政區的管治，既要講特別行政區高度自治權，也要講中央的權力;既要講特區的政治體(ti) 製，也要講國家的政治體(ti) 製，這兩(liang) 方麵構成有機整體(ti) 。但是，香港社會(hui) 卻有人把高度自治權與(yu) 中央管治權對立起來;有人反對香港履行對於(yu) 國家安全的憲法義(yi) 務;有人試圖突破基本法有關(guan) 香港立法權的限製，以立法主導取代行政主導;甚至有人鼓吹香港有所謂“固有權力”“自主權力”，甚至宣揚什麽(me) “本土自決(jue) ”“香港獨立”，嚴(yan) 重幹擾了中央權力的行使，嚴(yan) 重影響了基本法的順利實施。對此，我們(men) 絕對不能視若無睹。這些現象的背後與(yu) 香港社會(hui) 部分民眾(zhong) 對“一國兩(liang) 製”方針政策和基本法有模糊認識和片麵理解有關(guan) ，與(yu) 香港本身的經濟政治社會(hui) 結構、殖民統治曆史、法律文化差異、教育媒體(ti) 環境以及外部勢力的幹預等因素有關(guan) 。因此，完善香港基本法實施的相關(guan) 製度機製，必須認真落實開展對“一國兩(liang) 製”和香港基本法的教育，堅決(jue) 同歪曲、挑戰甚至違反基本法的言行作鬥爭(zheng) ，將學習(xi) 掌握香港基本法的水平作為(wei) 特別行政區任用和評價(jia) 公職人員的重要標準，努力提升管治團隊的國家觀、大局觀和法治觀。

　　習(xi) 近平總書(shu) 記指出，堅持依法治港是全麵依法治國的應有之義(yi) ，依法治港首先是依照憲法和基本法治港。完善與(yu) 香港基本法實施相關(guan) 的製度和機製，有利於(yu) 更好地維護香港基本法的權威，確保“一國兩(liang) 製”在香港的實踐不走樣、不變形，始終沿著正確方向前進。