陝西省漢中市留壩縣地處秦嶺南麓，屬國家級扶貧開發重點縣。全縣共有村(社區)黨(dang) 支部76個(ge) ，非公企業(ye) 黨(dang) 支部13個(ge) ，社會(hui) 組織黨(dang) 支部7個(ge) 。從(cong) 2016年開始，為(wei) 解決(jue) 農(nong) 村基層政權建設中的一些頑症、痼疾，促進基層組織建設走出屢整屢癱的怪圈，留壩縣大膽創新，探索建立村級扶貧互助合作社，推動基層組織全麵過硬工程更細、更實，取得了明顯成效。

　　一、提出原因

　　第一，村級組織管理手段單一滯後。基層組織對農(nong) 村事務和群眾(zhong) 的管理一直停留在傳(chuan) 統的發文件、開會(hui) 的行政管理模式，很多村在開展選舉(ju) 等活動時，隻好以承諾給群眾(zhong) 參會(hui) 報酬為(wei) 條件來提高群眾(zhong) 的參會(hui) 率，導致群眾(zhong) 來開會(hui) 的條件越來越高，甚至還出現過承諾給群眾(zhong) 的報酬無法兌(dui) 現而成為(wei) 新的幹群矛盾的情況。為(wei) 了省去這些麻煩，村級組織隻好盡量少開會(hui) 。但除了開會(hui) ，偶爾發發救濟糧款、調處民事糾紛的一些瑣碎事務，村級組織管理村級事務的方法和手段遠遠滿足不了群眾(zhong) 需求。組織群眾(zhong) 、發動群眾(zhong) 、服務群眾(zhong) 隻能停留在一般性的號召上，市場的、民主的、自治的管理手段和方法完全沒有介入。

　　第二，村級組織為(wei) 群眾(zhong) 辦事沒實力。截止2016年，留壩還有38個(ge) “空殼村”，占行政村總數的50.7%，其餘(yu) 的村在征地、林權改革中雖然積累下了一些錢，但存在賬上不敢動，又沒有新的來源，老百姓老惦記著要求把這些錢分了。村上沒有集體(ti) 積累，群眾(zhong) 希望村上幹的事情幹不了，村級組織沒有組織群眾(zhong) 、發動群眾(zhong) 的基本能力，說話沒底氣，嚴(yan) 重影響了村級組織在群眾(zhong) 當中的威信。

　　第三，村級組織服務群眾(zhong) 沒平台。一方麵，大量的村級公共事務沒人管，比如村裏的自來水、通村公路都是鎮村爭(zheng) 取的項目款興(xing) 建，平時沒有人維護管理，出了問題隻好又到鎮上、縣上要錢修建，甚至集體(ti) 去鎮上、縣上上訪;美麗(li) 鄉(xiang) 村建設需要整治村民房前屋後環境衛生，掃地的、運垃圾的隻有縣上、鎮上、村上的幹部，一些村民還嫌打擾了他們(men) 原有的生活習(xi) 慣;良好民風民俗傳(chuan) 承、愛親(qin) 敬老核心價(jia) 值觀的宣傳(chuan) 教育等文化活動更是奢望。但另一方麵，黨(dang) 員幹部先鋒模範作用卻沒有發揮的平台和機會(hui) ，村級組織也不知道通過什麽(me) 方式來服務群眾(zhong) 。

　　第四，村級組織在脫貧攻堅中嚴(yan) 重缺位。村級組織理應是帶領群眾(zhong) 增收致富當仁不讓的主體(ti) ，但在實際工作中，這個(ge) 主體(ti) 是包聯單位和包聯幹部，村幹部當上了“甩手掌櫃”，村級組織成了擺設，這種工作格局導致的後果就是幫扶部門和幹部單打獨鬥、各自為(wei) 戰，無法把貧困群眾(zhong) 組織起來，無法形成帶領群眾(zhong) 脫貧致富的產(chan) 業(ye) ，為(wei) 了完成脫貧任務，隻好給錢給物。那麽(me) ，脫貧摘帽之後，包聯單位、幹部撤走了，脫貧成果誰來鞏固?沒有強有力的村級組織做主體(ti) ，不能把群眾(zhong) 組織起來，脫貧攻堅隻能是短期行為(wei) 、應景之作。

　　(一)製度設置

　　1.縣委支持各試點村組建了由村支部書(shu) 記任理事長的“村級扶貧互助合作社”(以下簡稱合作社)，其實質是建立一個(ge) 村支部領導下的股份合作製集體(ti) 企業(ye) ，是一個(ge) 全新的管理服務平台。合作社以貧困村群眾(zhong) 為(wei) 主體(ti) ，廣泛吸納貧困戶、能人大戶、新型經營主體(ti) 入社，並收取相應股金。合作社堅持經濟組織的基本屬性，是具備管理服務、組織協調、資源集聚職能的獨立法人主體(ti) ，但並不直接從(cong) 事生產(chan) 經營服務活動。

　　2.在合作社之下，設立若幹個(ge) 專(zhuan) 業(ye) 生產(chan) 組或服務隊、站、點，從(cong) 事具體(ti) 的村級事務管理、組織群眾(zhong) 生產(chan) 、服務群眾(zhong) 生活等工作。這些專(zhuan) 業(ye) 生產(chan) 組(站、隊、點)分為(wei) 生產(chan) 經營和公益服務兩(liang) 大類，其中扶貧互助基金會(hui) 、自來水管護服務隊、衛生保潔服務隊3個(ge) 服務隊原則上每個(ge) 村必須組建;生產(chan) 經營類服務隊則根據各村實際及需求，由各村自行確定。合作社對各個(ge) 專(zhuan) 業(ye) 生產(chan) 組(隊、站、點)的管理主要是遵循市場規律，采取經濟手段，輔助以政治手段和村民參與(yu) 的民主手段實行綜合管理，並通過管理、服務各個(ge) 專(zhuan) 業(ye) 組(隊、站、點)收取一定的管理費和服務費，作為(wei) 村集體(ti) 經濟積累。

　　(二)政策支持

　　1.縣上為(wei) 每個(ge) 村的扶貧互助基金協會(hui) 解決(jue) 資本金30萬(wan) 元，主要向社員提供方便、快捷的小額信貸服務，著力解決(jue) 群眾(zhong) 產(chan) 業(ye) 發展“缺資金”的問題。

　　2.通過政府貼息的方式為(wei) 每個(ge) 合作社解決(jue) 30萬(wan) 元貸款，主要用於(yu) 各專(zhuan) 業(ye) 組(隊、站、點)開展生產(chan) 、從(cong) 事管理所需基本生產(chan) 資料的置辦，創造運營的基本條件。

　　3.鼓勵入社群眾(zhong) 、能人大戶入股參加扶貧互助資金協會(hui) ，作為(wei) 合作社運營的資本積累，所有社員一律平等，不準壘大戶，並根據股金份額參與(yu) 分紅。目前，全縣首批11個(ge) 試點村扶貧互助資金協會(hui) 共發展會(hui) 員1017戶3346人，占試點村總人口的45.72%，其中貧困戶243戶711人，占試點村貧困人口的76.21%。

　　4.針對各專(zhuan) 業(ye) 組(隊、站、點)在啟動初期沒有經驗和能力承接經營項目的問題，縣上專(zhuan) 門製定了項目代建製度，將總投資30萬(wan) 元以下、工程技術簡單、能夠吸收當地村民投工投勞的項目，由項目主管部門或鎮(街道)以委托代建的方式，交由村扶貧互助合作社組織實施。僅(jin) 在2016年冬春，11個(ge) 扶貧合作社就承建了1500萬(wan) 元基礎設施項目。2017年，縣上拿出總投資5億(yi) 元的貧困村基礎建設項目中的20%，通過項目代建的方式交給村扶貧互助合作社組織實施。

　　5.縣上按照大村4000元、小村3000的標準，給每個(ge) 村落實了環境衛生管護經費，添置了垃圾箱、垃圾清運車等環衛設施，支持各合作社成立衛生保潔服務隊，開展鎮村環境衛生保潔服務，並采取“縣財政劃撥一些、村集體(ti) 積累補助一些、農(nong) 戶保潔費收取一些”的方式，解決(jue) 保潔人員工資和垃圾清運等費用;成立自來水、村莊道路等基礎設施管護服務隊，承擔鎮村自來水管道、通村公路、堤防工程等基礎設施的維修管護;成立文藝宣傳(chuan) 隊，組織開展積極健康向上的各類文化文藝活動，豐(feng) 富群眾(zhong) 精神文化生活;成立紅白喜事服務隊，為(wei) 群眾(zhong) 婚喪(sang) 嫁娶提供服務。

　　6.縣上給每個(ge) 合作社添置農(nong) 機具、生產(chan) 大棚等大型農(nong) 資，支持合作社依托農(nong) 業(ye) 生產(chan) 服務隊，通過開展大田托管、農(nong) 機服務、農(nong) 業(ye) 技術培訓等方式，向群眾(zhong) 提供一係列生產(chan) 服務。支持各村及合作社建立電子商務服務隊，開展農(nong) 產(chan) 品代購代銷，著力解決(jue) 農(nong) 產(chan) 品缺市場、賣難的問題。

　　(三)防範風險

　　合作社堅持預防在先、製度先行，建立健全監管機製。

　　1.全力保障資金安全。嚴(yan) 格執行“村財鎮管”製度，合作社所有運營資本金及收入全部進入村級集體(ti) 賬戶，由鎮財政所統一管理，合作社不得留存現金。在健全完善內(nei) 部資金管理製度的同時，建立鎮(街道)日常監管、行業(ye) 單位經常檢查、紀檢審計及時跟蹤的三道資金安全監管網，確保資金使用安全規範。

　　2.全力保護幹部廉潔幹事。縣上明確要求村組幹部一律不得領辦經營性服務隊，一律不允許村幹部及其直係親(qin) 屬以參與(yu) 勞動或以租用工程機械、農(nong) 具的方式在服務隊領取報酬。根據項目代建製規定，合作社不得自行實施項目，必須將項目通過市場公平競爭(zheng) ，以外包的形式交由合作社下設的建築工程服務隊組織實施。這些科學規範的運營機製，既保證了合作社規範有序運轉，又杜絕了村幹部在合作社運行中發生貪腐行為(wei) 。

　　3.規範資金收益分配。縣上製定了《扶貧互助合作社收益分配辦法》，對哪些收益用作社員分紅、哪些收益用於(yu) 合作社自身發展、哪些收益作為(wei) 集體(ti) 積累進行了明確規定，並讓各村按照群眾(zhong) 議事的方式自行確定收益分配比例，這樣就保證了參股群眾(zhong) 和扶貧互助合作社之間建立起公平的、民主的利益捆綁機製。目前，全縣11個(ge) 扶貧互助合作社的資金收益分配方式都不盡相同。比如武關(guan) 驛鎮鬆樹壩村扶貧互助合作社規定，經營性收入70%用於(yu) 合作社自身發展，30%上交村集體(ti) 積累;馬道鎮沙壩村扶貧互助合作社規定，經營性收入60%用於(yu) 合作社自身發展，40%上交村集體(ti) 積累。

　　三、初步成效

　　一是村上事情有人管了。扶貧互助合作社為(wei) 衛生服務隊、自來水管護隊購置基本勞動工具，選一個(ge) 能人擔任隊長，吸納貧困戶為(wei) 隊員，負責公共設施的日常管護，管護費用主要來源於(yu) 收取群眾(zhong) 的垃圾清運費、水費。收取標準各村不一，由村上通過召開院壩說事會(hui) 的方式集體(ti) 商定，不足部分采取“縣上補一點、村上從(cong) 集體(ti) 積累中列支一點”的方式解決(jue) 。通過運用經濟的、民主的、自治的綜合管理手段，不僅(jin) 解決(jue) 了長期以來農(nong) 村基礎設施“有人建、有人用、無人管”的老大難問題，也讓村上的環境衛生、自來水、村隊道路等公共設施平時有人維護、壞了有人維修。各村的文化服務隊還組織群眾(zhong) 開展文化活動，愛親(qin) 敬老、文明誠信等核心價(jia) 值觀的教育也有人組織、有了載體(ti) 。

　　二是組織群眾(zhong) 有手段了。村級扶貧合作社下設的各類服務隊的首要原則就是必須吸納貧困戶作為(wei) 主要勞力，讓群眾(zhong) 在參與(yu) 社會(hui) 事務管理、開展生產(chan) 服務經營中，提高生產(chan) 技能，提升文明素質，增加現金收入。留侯鎮營盤村是留壩縣核心旅遊景區中的一個(ge) 貧困村，合作社下屬的工程建設服務隊運營半年，35戶參與(yu) 貧困戶戶均收入1339元。下屬的鄉(xiang) 村旅遊服務隊組織20多戶群眾(zhong) 前往嵐皋縣宏大村等地，實地觀摩學習(xi) 當地鄉(xiang) 村旅遊，極大地提升了村民的旅遊服務水平。合作社是大家的，集體(ti) 事務大家管理，這種製度設置讓村民自治、民主管理找到了有效途徑。是非對錯群眾(zhong) 評判，用群眾(zhong) 的辦法治理村級事務有了現實的途徑。

　　三是村級組織有實力了。村級扶貧互助合作社通過為(wei) 各個(ge) 專(zhuan) 業(ye) 生產(chan) 隊組提供生產(chan) 管理服務收取管理費，提供基本生產(chan) 資料收取租賃費，聯係農(nong) 產(chan) 品銷路收取服務費，使集體(ti) 經濟收入成為(wei) 有源之水，持續不斷得到增加和壯大。村集體(ti) 有了收入，村“兩(liang) 委”無錢辦事、“等靠要”的問題迎刃而解，各村把集體(ti) 積累用於(yu) 彌補公益類服務隊人員工資，購置衛生設施和用於(yu) 健身廣場維修、村容村貌建設等公益事業(ye) ，村級組織管理能力和水平大幅提升。

　　四是村級組織成為(wei) 脫貧攻堅主心骨。把貧困戶組織起來，在家門口就能學技術、有活幹、掙到錢，這是成立村級扶貧互助合作社的主要目的之一。村級扶貧合作社在發包生產(chan) 項目和工程時有明確規定：凡是承包、領辦項目的能人、大戶，雇傭(yong) 勞動力中貧困戶所占比例不得低於(yu) 30 %，這樣就實現了由能人大戶帶動貧困戶抱團發展的目的。目前，各村的公益類服務隊的主要組成人員90%以上是貧困戶，村合作社的各種收費類生產(chan) 項目對貧困戶一律減免。村級合作社通過組織、管理、服務各類生產(chan) 隊(組)，讓貧困群眾(zhong) 在增收的同時學技術、長見識，樹信心、強能力，產(chan) 業(ye) 的健康發展也使貧困群眾(zhong) 長期穩定增收有了保障。

　　(來源：漢中市委改革辦     編輯：中國經濟體(ti) 製改革雜誌社通聯部 盧誌文 文武)