近來，財政部多次發布文件，對地方各種違法違規舉(ju) 債(zhai) 融資行為(wei) “圍追堵截”。這一方麵說明國家重視防範地方政府債(zhai) 務風險、保持財政可持續性，另一方麵也折射出一些地方違法違規舉(ju) 債(zhai) 已到了相關(guan) 部門“忍無可忍”的程度——

　　近來，財政部多次發布文件，對地方政府債(zhai) 務管理頻頻“亮劍”，尤其是對地方各種違法違規舉(ju) 債(zhai) 融資行為(wei) “圍追堵截”。一係列措施表明，雖然地方政府債(zhai) 務風險總體(ti) 可控，但國家始終把防控地方政府債(zhai) 務風險放在重要位置，確保不出現區域性和係統性風險。

　　“堵暗道”政策全覆蓋

　　6月2日，財政部發布《關(guan) 於(yu) 堅決(jue) 製止地方以政府購買(mai) 服務名義(yi) 違法違規融資的通知》。財政部有關(guan) 負責人表示，該文件的發布，初步實現了防範當前地方政府及其部門主要違法違規融資方式的政策全覆蓋。

　　財政部緊鑼密鼓地發布一係列指向明確、措施嚴(yan) 厲的文件，一方麵說明國家重視防範地方政府債(zhai) 務風險、保持財政可持續性，另一方麵也折射出一些地方違法違規舉(ju) 債(zhai) 已到了相關(guan) 部門下定決(jue) 心重拳整治的程度。

　　我國地方政府債(zhai) 務情況如何?據最新統計，截至2016年末，我國地方政府債(zhai) 務餘(yu) 額15.32萬(wan) 億(yi) 元，地方政府債(zhai) 務率(債(zhai) 務餘(yu) 額/綜合財力)為(wei) 80.5%。加上納入預算管理的中央國債(zhai) 餘(yu) 額12.01萬(wan) 億(yi) 元，兩(liang) 項合計，我國政府債(zhai) 務27.33萬(wan) 億(yi) 元。按照國家統計局公布的GDP初步核算數74.41萬(wan) 億(yi) 元計算，2016年我國政府債(zhai) 務的負債(zhai) 率(債(zhai) 務餘(yu) 額/GDP)為(wei) 36.7%，低於(yu) 歐盟60%的警戒線，也低於(yu) 主要市場經濟國家和新興(xing) 市場國家水平，風險總體(ti) 可控。

　　“從(cong) 中國的經濟增長率和地方政府總體(ti) 資產(chan) 角度看，當前我國政府債(zhai) 務水平是可承受的。但不容忽視的是，一些地方出現了違法違規舉(ju) 債(zhai) 苗頭且形式不斷翻新，如變相擔保舉(ju) 債(zhai) 、政府購買(mai) 工程、承諾PPP項目固定收益、對PPP項目保底回購、明股實債(zhai) 等。長此以往，將危及當期和遠期的財政與(yu) 金融穩定，因此必須早尋良策及時控製。”中國財政科學研究院副院長白景明說。

　　中債(zhai) 資信地方政府及城投行業(ye) 研究團隊也認為(wei) ，在《國務院關(guan) 於(yu) 加強地方政府性債(zhai) 務管理的意見》(國發43號文)和新預算法實施以來，地方政府舉(ju) 債(zhai) 機製已經逐步成形，建立了限額管理、預算管理、風險處置日常監督等管理體(ti) 係，但是對於(yu) 地方政府的一些“表外債(zhai) 務”即隱性負債(zhai) 並沒有統一的口徑，最典型的是地方政府違法違規提供擔保、通過政府購買(mai) 服務、政府引導基金和PPP等方式變相舉(ju) 債(zhai) 。

　　財政部近期發布的一係列文件，正是指向一些地方政府花樣翻新的違法違規融資擔保行為(wei) ，其中包括嚴(yan) 格限定政府購買(mai) 服務的範圍、嚴(yan) 格規範政府購買(mai) 服務預算管理、嚴(yan) 禁利用或虛構政府購買(mai) 服務合同違法違規融資，並要求切實做好政府購買(mai) 服務信息公開等。同時，對PPP、政府投資基金等政府與(yu) 社會(hui) 資本方各類合作行為(wei) 提出明確要求。此外，還通過開“正門”發行土地儲(chu) 備專(zhuan) 項債(zhai) 券，從(cong) 機製上堵住融資平台公司等企業(ye) 冒用土地儲(chu) 備名義(yi) ，以儲(chu) 備土地抵押擔保融資的“後門”“歪門”，防範違法違規舉(ju) 債(zhai) 或變相舉(ju) 債(zhai) 等行為(wei) 。

　　織密織牢監管網絡

　　從(cong) 上世紀90年代起，不少地方政府性債(zhai) 務狀況比較混亂(luan) ，引起社會(hui) 高度關(guan) 注。2015年開始實施的新預算法建立了規範的地方政府舉(ju) 債(zhai) 融資新機製，開前門堵後門、修明渠堵暗道，開啟地方債(zhai) 管理的新時代。

　　然而，新機製的建立，並非意味著違法違規舉(ju) 債(zhai) 融資的終結。在新規實施過程中，一些地方政府違法違規舉(ju) 債(zhai) 融資行為(wei) 時有發生，甚至花樣翻新。

　　財政部部長肖捷多次強調要加強地方政府性債(zhai) 務管理，今年3月份在全國人大會(hui) 議作預算報告時提出，“把防控地方政府債(zhai) 務風險放在更為(wei) 重要的位置”。去年底以來，國家采取一係列重要措施加強地方政府債(zhai) 務管理：

　　——完善地方政府債(zhai) 務管理規章製度。在國務院層麵，國辦印發《地方政府性債(zhai) 務風險應急處置預案》，對地方政府性債(zhai) 務風險應急處置作出係統性安排。除了上述幾個(ge) 專(zhuan) 門針對地方政府違法違規舉(ju) 債(zhai) 的文件，財政部還發布了地方政府一般債(zhai) 務預算管理辦法、地方政府專(zhuan) 項債(zhai) 務預算管理辦法，推動地方政府債(zhai) 務管理走向規範化、製度化、透明化。

　　——建立地方政府債(zhai) 務常態化監督機製。發揮專(zhuan) 員辦就地監督優(you) 勢，授予專(zhuan) 員辦就地查處的權力，建立發現一起、查處一起、問責一起的機製。

　　——核查違法違規融資擔保問題。依據審計移交線索和舉(ju) 報線索，對部分地方違法違規融資擔保行為(wei) 開展專(zhuan) 項核查，持續保持對地方政府債(zhai) 務監督的高壓態勢。

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　　“2015年以來實施的地方政府規範舉(ju) 債(zhai) 製度體(ti) 係既體(ti) 現了中國特色的行政管理體(ti) 製特征，又考慮了當期穩增長與(yu) 防風險有機結合的要求，是切實可行的製度安排。但不容忽視的現實問題是，近年來不規範的地方政府融資行為(wei) 仍時有發生且有不管就失控的可能。顯然，現在必須防患於(yu) 未然，當機立斷出實招嚴(yan) 控風險放大。”白景明說。

　　改革落地任重道遠

　　“地方債(zhai) 開了‘前門’以後，‘後門’仍然屢禁不止，規範地方政府融資行為(wei) 任重道遠。”中央財經大學教授喬(qiao) 寶雲(yun) 說。

　　針對這些情況，財政部根據預算法和國發43號文件精神，出台了相關(guan) 政策，覆蓋了當前地方政府及其部門主要違規違法融資方式，列出了正麵和負麵清單。“這些措施產(chan) 生了非常好的效果。同時也要注意到，防範地方債(zhai) 務風險不可能一勞永逸。這些地方政府融資的負麵清單可能在實踐中還會(hui) 不斷增加，還要在實踐中不斷發現問題，解決(jue) 問題。”喬(qiao) 寶雲(yun) 說。

　　實際上，不少學者都認為(wei) 地方政府債(zhai) 務管理是一個(ge) 關(guan) 係改革大局的問題。“規範地方政府舉(ju) 債(zhai) 權不隻是資金管控問題，也不是一種短期調控。認識規範地方政府舉(ju) 債(zhai) 融資問題應有必要提高站位，具體(ti) 講就是要從(cong) 經濟社會(hui) 可持續發展和社會(hui) 穩定長效機製建設角度認識問題。由此出發，結合國際經驗可以得出結論，規範地方政府舉(ju) 債(zhai) 融資事關(guan) 國家長治久安。”白景明說。

　　黨(dang) 的十八大，尤其是十八屆三中全會(hui) 以來，財稅體(ti) 製改革不斷深化，“改進預算管理製度、完善稅收製度、建立財政事權和支出責任相適應的製度”三大任務持續推進。特別是去年8月份，國務院出台推進中央與(yu) 地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見，明確了改革的總體(ti) 要求、劃分原則、主要內(nei) 容，還提出了分領域推進的工作安排。

　　地方政府違法違規融資根本的原因還是政府職能不清，有些地方政府官員好大喜功，不顧實際需要和財力可能，盲目擴大投資。“從(cong) 政府間財政關(guan) 係上看，一方麵，事權和支出責任不清晰容易產(chan) 生不合理的投資項目;另一方麵，償(chang) 債(zhai) 責任容易留給下屆政府，產(chan) 生嚴(yan) 重的道德風險和激勵不相容。”喬(qiao) 寶雲(yun) 說。

　　很顯然，建立防範地方政府債(zhai) 務風險長效機製，單靠強化地方債(zhai) 管理是不夠的。喬(qiao) 寶雲(yun) 表示，目前還需要進一步深化財政體(ti) 製和經濟體(ti) 製改革，特別是轉變政府職能，建立更加合理的政府間財政關(guan) 係，使地方政府從(cong) 不敢觸紅線到不願觸紅線。

　　單有好的製度遠遠不夠，關(guan) 鍵是落實。“隻有從(cong) 國家長治久安角度看待規範地方政府舉(ju) 債(zhai) ，才能設計好製度、製定好政策、落實好措施。各級地方政府應主動探索防控債(zhai) 務風險可行之策，要認識到把控債(zhai) 務風險事關(guan) 轄區總體(ti) 穩定。”白景明表示。(記者 曾金華)