●政府行政層級多，行政成本高，行政效率低，加大了稅收負擔，政府層級多，基層政府千頭萬(wan) 緒，但人手少，精力顧不上，工作服務難以到位，基層政府的官僚主義(yi) 現象難以得到有效抑製。

 

　　●“審批難”涉及政府職能、部門利益、操作技術、監督考核等問題，既非孤立存在，也不能單獨解決(jue) ，特別牽涉到的是行政體(ti) 製性問題，諸如行政效率與(yu) 透明度的問題，本身就具有全局性意義(yi) 。隻有形成合力，破解“審批難”才不致淪為(wei) 一句空話。

 

　　●憑借準入門檻和經營資格的壟斷，出租車行業(ye) 一直把自己隔絕在真正的租車市場之外，在司機叫苦叫窮、市民難以打車過程中，出租車公司坐收巨利。

 

　　中國經濟體(ti) 製改革研究會(hui) 副會(hui) 長、北京改革和發展研究會(hui) 會(hui) 長、陳劍日前接受《經濟參考報》記者專(zhuan) 訪表示，針對當下中國經濟和社會(hui) 發展中的問題，建議今年中國政府加力推進以下四項改革。

 

　　加大推進四級政府建設的力度

 

　　陳劍表示，政府行政成本是政府向社會(hui) 提供一定的公共服務所需要的行政投入或耗費的資源，是政府行使其職能必要支出。中國政府層級多，人員多，行政成本自然就高，再加上政府花錢少有節製，因而導致行政成本持續升高。例如，目前大約是23個(ge) 納稅人養(yang) 活一個(ge) 財政供養(yang) 人員。這與(yu) 改革開放初期的67：1和1995年的40：1相比，財政供養(yang) 人員的比重攀升之快，是史無前例的。

 

　　中國財政供養(yang) 人員主要由三部分組成：一是黨(dang) 政群機關(guan) 工作人員；二是各類事業(ye) 單位人員；第三是黨(dang) 政群機關(guan) 和事業(ye) 單位的離退休人員。財政部2012年的統計資料顯示，到2009年年底，全國不包括中央的地方財政供養(yang) 人口為(wei) 5392.6萬(wan) 人。這些都是有公務員編製或者事業(ye) 單位編製的體(ti) 製內(nei) 人員。除此之外，中國還存在大量的準財政供養(yang) 人員，估計準財政供養(yang) 人員總人數超過1000萬(wan) 。加上這部分準財政供養(yang) 人口，到2014年年底，中國財政實際供養(yang) 人數遠超過6400萬(wan) ，超過了英國的人口總量。中國行政成本之高，遠超過世界各國的平均水平。

 

　　行政成本高，必然是賦稅重，企業(ye) 壓力大，經濟增長的動力減弱，這無疑也是影響經濟持續增長的因素之一。降低政府的行政成本，提升政府的行政效率，可以有多種手段。但在諸多降低行政成本中，減少政府層級，科學合理設置政府機構，可能是影響最大，也是最持久的舉(ju) 措。

 

　　首先，減少政府層級。陳劍表示，世界絕大多數國家的政府層級隻有三級，即中央政府、地方政府和基層政府。中國政府目前是五個(ge) 層級。即中央、省市區、地市、縣市區、鄉(xiang) 鎮和街道。中國五級政府削減到三級，短期不現實。削減一個(ge) 層級，分四級設立，通過努力有實現的可能。政府行政層級多，國家行政體(ti) 製形成了頭重、肚大、腳輕的怪狀，中間層密集重疊臃腫，造成行政資源浪費，政府行政成本高，行政效率低，加大了稅收負擔，政府層級多，基層政府千頭萬(wan) 緒，但人手少，精力顧不上，工作服務難以到位，基層政府的官僚主義(yi) 現象難以得到有效抑製。

 

　　其次，調整機構設置。陳劍表示，隨著市場經濟的不斷成熟，國務院行政機構的設置也會(hui) 隨著形勢的變化而做相應的調整。改革開放以來，中央和國務院的行政機構已經有7次以上的改革。現有的國務院機構設置，一些部委仍有調整的餘(yu) 地和空間。中共中央所屬係列的機構也應當精簡。

 

　　發展混合所有製經濟需要分類實施

 

　　陳劍表示，黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 提出，“積極發展混合所有製經濟。國有資本、集體(ti) 資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有製經濟，是基本經濟製度的重要實現形式。”

 

　　並不是所有類型和所有行業(ye) 的國企都適合發展成為(wei) 混合所有製。建議對不同功能的國有企業(ye) 實行分類改革。對公益類國企，應加大國有資本投入，增強其提供公共產(chan) 品和服務的能力，盡快改變目前公共產(chan) 品和服務供給不足的局麵。同時采取特許經營的方式，吸引社會(hui) 資金投入，以改善生態環境，滿足人民群眾(zhong) 多層次需求。

 

　　對保障類國企，應實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為(wei) 主要內(nei) 容的改革。對競爭(zheng) 類國企，應取消包括貸款在內(nei) 的一切優(you) 惠，使之與(yu) 其他各類所有製企業(ye) 平等競爭(zheng) 、優(you) 勝劣汰，進一步破除各種形式的行政壟斷。

 

　　陳劍認為(wei) ，發展混合所有製不可能一“混”就靈，必須製定政策細節，需要配套推進。

 

　　首先要調整優(you) 化國資布局，國資主要集中到價(jia) 值形態，成立國有資本投資公司和運營公司，從(cong) 一般的企業(ye) 實體(ti) 中退出。

 

　　其次要優(you) 化國資監管方式，創建和形成一個(ge) 公平的市場競爭(zheng) 秩序。發展混合所有製，國家重在資本運作，不要去管企業(ye) 內(nei) 部的事。加強監管，重要的是規範運作，在製度和法律的框架下運作。一方麵，從(cong) 國企自身來說，要進行國有資產(chan) 審計、評估，要按程序進行，搞清賬目；另一方麵，從(cong) 中介機構來說，要公平、公正，按照規則進行。為(wei) 了防止有人借發展混合所有製侵吞國資或民資，要嚴(yan) 格把好資產(chan) 評估關(guan) 、價(jia) 格確定關(guan) 、交易透明關(guan) 、資金到位關(guan) ，做到規範運作、一視同仁。

 

　　第三需要完善職業(ye) 經理人製度。發展混合所有製，在引入戰略投資者能夠解決(jue) 所有者缺位問題的同時，還必須對幹部管理體(ti) 製、用人和分配機製進行改革等。通過員工持股等製度設計讓企業(ye) 管理者的命運與(yu) 企業(ye) 捆綁在一起，會(hui) 有助於(yu) 所有者缺位問題的解決(jue) 。

 

　　最後要合理分配國資收益。國企多年不上繳紅利，有當年“放水養(yang) 魚”的曆史背景，但魚養(yang) 大了食利自肥，國有資本的收益成了國企高管和職工的紅利了。發展混合所有製必須實行價(jia) 值形態所有權與(yu) 實物形態所有權的分離，故此，價(jia) 值形態所有權的收益必須相應明確，隻有這樣，國企分配的問題就容易解決(jue) 。

 

　　進一步破解“審批難”

 

　　陳劍表示，“審批難”涉及政府職能、部門利益、操作技術、監督考核等問題，既非孤立存在，也不能單獨解決(jue) ，特別牽涉到的是行政體(ti) 製性問題，諸如行政效率與(yu) 透明度的問題，本身就具有全局性意義(yi) 。隻有形成合力，破解“審批難”才不致淪為(wei) 一句空話。要完全破解審批難的問題，除了國務院常務會(hui) 議提出的“五大要求”之外，還應當大力推進改革，在以下幾方麵下工夫：

 

　　一是加快政府向公共服務型政府轉變的步伐。政府從(cong) 全能政府向有限政府轉變，隻有有所為(wei) 有所不為(wei) ，把政府的主要精力用於(yu) 提供公正法治的市場環境，為(wei) 公民提供更多的公共產(chan) 品與(yu) 服務上來。大量的行政審批，是由中央政府相關(guan) 部委確定的，中央政府應當進一步加大簡政放權力度，著力破解行政審批項目太多、範圍太寬、程序過繁、標準過細等弊病。

 

　　二是各部門應當向全社會(hui) 公布政府的“權力清單”，並規範運行。對一些政府部門而言，行政審批權就是控製、配置相關(guan) 資源的權力，手中掌握的行政審批項目越多，意味著利用資源的空間越大，尋租的機會(hui) 和權力變現的渠道越多。所以政府要規範“權力清單”，做好頂層設計，遏製行政權力擴張行政審批的衝(chong) 動。這其中的關(guan) 鍵詞是“規範”。

 

　　陳劍表示，規範運行意味著，各部門要對承擔的每項審批事項製定工作細則，明確審查內(nei) 容、要點和標準等，不能夠隨便再亂(luan) 畫圈圈。嚴(yan) 禁擅自抬高或降低審批門檻，避免隨意裁量。不規範的行政審批流程容易產(chan) 生尋租現象，滋生腐敗土壤。所謂規範審批流程，其核心理念就是依賴法治，依賴製度建設，法律和製度麵前人人平等。

 

　　三是要提高政府的透明度和辦事效率，探索一些行之有效的好辦法。要打造透明政府，意味著政府的各項行政行為(wei) ，都應當公開透明，在陽光下運行。較之“審批多”，“審批難”更多地反映了審批程序繁複、行政效率低下的問題。對此，各地應該探索“並聯審批”等有效方式，減少合並審批環節，提高辦事透明度和辦事效率。

 

　　四要社會(hui) 監督的力度，把行政審批權關(guan) 進製度的籠子。對於(yu) 行政管理體(ti) 製改革在內(nei) 的綜合改革體(ti) 係，各級應切實加大考核力度，對那些陽奉陰違、拒不落實的行為(wei) 加大查處，嚴(yan) 厲追究責任。要通過加強人大、司法機關(guan) 和社會(hui) 輿論對政府部門的監督製約，真正將行政審批權關(guan) 進製度的籠子，形成規範、高效的行政審批製度和充滿活力、富於(yu) 人性的辦事製度。這其中，包括媒體(ti) 在內(nei) 的社會(hui) 輿論監督應扮演愈益重要的作用。因此，進一步推進行政體(ti) 製改革，改善行政作風，克服官僚主義(yi) ，是解決(jue) “審批難”問題的一個(ge) 重要的大環境構建。

 

　　改革出租車業(ye)

 

　　“2014年，中國多個(ge) 城市爆發了出租車司機罷工或上政府討要說法的事件。出租車司機的疲勞駕駛引發的事故也時有報道。很多媒體(ti) 多年來對出租車行業(ye) 存在的問題作了報道，但時至今日，這個(ge) 行業(ye) 的問題依然如故。對出租車行業(ye) 的改革勢在必行。”陳劍說。

 

　　陳劍說，特許經營製度是政府管製的一種。一般來說，如果一個(ge) 行業(ye) 需要政府管製，表明該行業(ye) 是很重要的。城市的出租車業(ye) 務屬於(yu) 城市公用事業(ye) 的組成部分，按照建設部2004年出台的《市政公用事業(ye) 特許經營管理辦法》，公用事業(ye) 一般宜用許可製度。這是出租車實行特許經營的一個(ge) 法律依據。但在私人汽車已大行其道的今天，還對出租車進行政府管製，就完全沒有必要了。

 

　　陳劍認為(wei) ，政府對一個(ge) 不重要的行業(ye) 實行管製，會(hui) 因缺乏有效監督而致使各種尋租行為(wei) 的發生。出租車市場的尋租是從(cong) 三個(ge) 方麵展開的，即對政府管製結果、政府自身的管製權力以及管製收入尋租。憑借準入門檻和經營資格的壟斷，出租車行業(ye) 一直把自己隔絕在真正的租車市場之外，在司機叫苦叫窮、市民難以打車過程中，出租車公司坐收巨利。

 

　　近年來，互聯網技術迅速發展，徹底突破各行業(ye) 的壟斷門檻。在出租車行業(ye) 這池不淺的水中，滴滴和快的就是兩(liang) 條最活躍的鯰魚。滴滴和快的一度猛烈競爭(zheng) ，其白熱化程度從(cong) 側(ce) 麵顯示出，出租車行業(ye) 的改革空間多麽(me) 大，以往種種遲延改革的托詞多麽(me) 蒼白。

 

　　陳劍認為(wei) ，出租車行業(ye) 涉及一些法律問題。將這個(ge) 行業(ye) 的問題納入法治框架解決(jue) ，才是既解決(jue) 問題，又取信於(yu) 民、避免行業(ye) 震蕩的正道。他說，出租車的數量和運價(jia) 管製實際上限製了公民的勞動權、創業(ye) 自由和企業(ye) 的經營權。出租車的數量和運價(jia) 管製涉及反壟斷法、行政許可法、行政訴訟等法律問題。啟動這方麵的訴訟是激活法律處理機製的一種方式，但目前這個(ge) 通道基本上是封閉的。

 

　　“出租車行業(ye) 改革，在中國全麵改革的格局中，屬於(yu) 很細微行業(ye) 改革，但由於(yu) 涉及到市民日常生活，對出租車行業(ye) 的改革的呼籲，前後有10多年時間，就是遲遲沒有動靜，這也說明改革的艱難。”陳劍說，在全麵深化改革的今天，主管部門，交通部或各個(ge) 城市的交通委應給人民一個(ge) 交代。應當在進一步研究出租汽車行業(ye) 定位、經營權管理、運價(jia) 形成機製等各種因素後，盡快形成改革指導意見，加快推進行業(ye) 法規製度建設，盡快出台出租車行業(ye) 改革方案。