【摘要】 破除體(ti) 製機製障礙，建立“聚天下英才而用之”的新體(ti) 製新機製，就要讓體(ti) 製適應人才發展，從(cong) 人才管理轉向人才治理;讓市場決(jue) 定人才發展，簡政放權方能釋放活力;讓社會(hui) 服務人才發展，建立市場化、社會(hui) 化的人才管理服務體(ti) 係;讓法治促進人才發展，營造人才管理法治環境。

　　【關(guan) 鍵詞】體(ti) 製機製 科學人才觀 人才活力 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

　　黨(dang) 的十八大以來，習(xi) 近平總書(shu) 記在人才工作上強調最多的就是要著力破除體(ti) 製機製障礙，建立“聚天下英才而用之”的新體(ti) 製新機製，形成具有全球競爭(zheng) 力的人才製度體(ti) 係。2016年，中央下發的關(guan) 於(yu) 《深化人才發展體(ti) 製機製改革的意見》(以下簡稱《意見》)首次對人才管理體(ti) 製和機製做出重大改革決(jue) 策，其重大意義(yi) 在於(yu) 調整不適應集聚人才的計劃管理模式，擺脫舊體(ti) 製對人才發展的桎梏。隨著改革的不斷深化，未來五年我國人才發展體(ti) 製機製將產(chan) 生重大突破，這是一場前所未有的人才發展體(ti) 製機製改革攻堅戰。打好這場攻堅戰，關(guan) 鍵在於(yu) 學好用好習(xi) 近平總書(shu) 記的科學人才觀，增強理論的自覺性，把握改革的規律性，激活治理主體(ti) 的創造性。

　　讓體(ti) 製適應人才發展：從(cong) 人才管理轉向人才治理

　　人才管理體(ti) 製是人才資源配置的總開關(guan) ，一定意義(yi) 上說，有什麽(me) 樣的管理體(ti) 製，就會(hui) 培養(yang) 出什麽(me) 樣的人才。我們(men) 說體(ti) 製之所以重要，因為(wei) 它是人才發展規律的製度體(ti) 現，一方麵它要適應和滿足人才創造活動的需要，為(wei) 人才的有效活動提供規則、標準和模式，另一方麵管理行為(wei) 又將人才的成長引入可合理預期的軌道，給人才提供了從(cong) 事創造活動的實際空間。釋放人才活力的關(guan) 鍵是破除現行的僵化體(ti) 製障礙，建立科學規範、開放包容、運行高效的人才治理體(ti) 製，把人才發展納入國家治理體(ti) 係和治理能力現代化的邏輯框架中來。人才治理的基本含義(yi) 是管理主體(ti) 從(cong) 一元化走向多元化治理，從(cong) 政府內(nei) 部管理範疇轉向社會(hui) 治理的範疇，從(cong) 優(you) 惠政策供給轉向營造法治環境。在堅持黨(dang) 管人才原則下，充分發揮用人主體(ti) 的治理作用，激勵企業(ye) 、高校、科研機構、社會(hui) 組織和個(ge) 人等多元主體(ti) 的積極參與(yu) ，形成一個(ge) 由政府、社會(hui) 、市場、個(ge) 人的協同治理的責任共同體(ti) ，實現人才優(you) 先發展的共治、共贏、共享。

　　建立“聚天下英才而用之”的治理新體(ti) 製，既體(ti) 現了管理與(yu) 治理的重要區別，同時也揭示了人才主體(ti) 才是人才發展的製高點，也就是說決(jue) 定人才命運的不是政府，而是人才自身。正如馬克思在論述人的解放中曾精辟概括為(wei) “任何一種解放都是把人的世界和人的關(guan) 係還給人自己”。人才治理的抽象內(nei) 核，就是人才治理首先表現為(wei) 人才創造活動的理性發展。社會(hui) 每一個(ge) 人，都有成才的自由和追求幸福的權利;每一個(ge) 人才也都有施展才華的自由和創業(ye) 創新的權利;改革人才管理體(ti) 製的目的，就是使人人有享受這些權利的製度和文化環境，使人人都成為(wei) 駕馭自身能力發展、創造社會(hui) 價(jia) 值的主人，而不僅(jin) 僅(jin) 是選拔發現、培養(yang) 使用、激勵保障這些具體(ti) 用人政策的完善。

　　推進人才治理能力現代化，目標是依靠和發動全社會(hui) 的力量、發揮市場配置的決(jue) 定作用，共同集聚天下英才而用之。為(wei) 此，必須通過改革，轉變政府人才管理職能，保障和落實用人主體(ti) 自主權，完善社會(hui) 化的人才服務體(ti) 係，糾正人才管理中存在的行政化、“官本位”傾(qing) 向，促進人才發展的法治化建設，創造出最具活力和最具國際競爭(zheng) 力的人才體(ti) 製優(you) 勢。

　　讓市場決(jue) 定人才發展：簡政放權方能釋放活力

　　人才管理為(wei) 什麽(me) 要簡政放權，實質是要解決(jue) 管理者的理性是有限的這個(ge) 根本命題。人才的積極性、創造性能不能管理出來，答案是否定的。在計劃經濟體(ti) 製下，人才管理不是一種人才的內(nei) 在需求，而是一種外在的形式。即是說，在中央集權、利益集中的計劃經濟模式下，使得人才的勞動與(yu) 利益相脫節。不管能力大小，不管貢獻多少，均由權力說了算，自然沒誰去看重人才實際的能力與(yu) 貢獻，並將其作為(wei) 確定利益分配的依據。人才的能力、貢獻以及所得到的利益總是固定在自上而下的管理權力分配基礎上的，是由領導和組織“規定”出來的，這種體(ti) 製下的人才管理就無疑表現為(wei) 等級色彩濃厚的模糊性和思辨性。於(yu) 是乎，人才計劃管理體(ti) 製使人才的價(jia) 值與(yu) 使用背離了，付出與(yu) 獲得脫節了，能力與(yu) 貢獻遊離了。在這種情況下，不管單位還是個(ge) 人都沒有強化人才開發的內(nei) 在衝(chong) 動，它隻能停留在“官本位”體(ti) 製“外生變量”的層麵上。通過深化改革，人才的講效益、重能力、論功績、可流動成為(wei) 主流思維。市場供求規律、價(jia) 格規律、競爭(zheng) 規律將成為(wei) 引才用才的基本依據，人才管理體(ti) 製機製的變革也自然就成為(wei) 市場經濟體(ti) 製下的內(nei) 在衝(chong) 動和本能要求。

　　縱觀國際人才競爭(zheng) 的基本規律，充分的市場機製與(yu) 強有力的政策供給是不可分割的一個(ge) 整體(ti) 。國際經驗表明，衡量人才管理體(ti) 製的優(you) 劣，取決(jue) 於(yu) 治理結構中的三個(ge) 變量關(guan) 係，第一個(ge) 是市場的開放度與(yu) 自由度，第二個(ge) 是政策的受益度與(yu) 公平度，第三個(ge) 是政府的監管適度和服務效度。這三個(ge) 自變量是互為(wei) 依存、互為(wei) 製約的，隻有平衡好這三個(ge) 關(guan) 係，人才的積極性、創造性才能夠得以最大的發揮出來，人才的生態環境才能夠培育出來。這三個(ge) 關(guan) 係的核心是人才的外部條件與(yu) 內(nei) 生動力的良性互動，正如馬克思深刻指出的：“個(ge) 人的全麵發展，隻有到了外部世界對個(ge) 人才能的實際發展所起的推動作用為(wei) 個(ge) 人本身所駕馭的時候，才不再是理想、職責。”也可以說這是構建科學規範、開放包容、運行高效的人才發展治理體(ti) 係的“金三角”。

　　改革的首要任務是政府職能定位要明確，就是根據政社分開、政事分開和管辦分離要求，強化政府人才宏觀管理、政策法規製定、公共服務、監督保障等職能。這四大人才職能定位與(yu) 黨(dang) 管人才的管宏觀、管政策、管協調、管服務四個(ge) 職責是基本一致的。宏觀管理職能主要是抓好人才規劃製定、人才需求預測、統籌各支人才隊伍建設;政策法規製定職能主要是抓好人才政策供給和人才法製建設;公共服務職能主要是健全人才公共服務體(ti) 係，提高服務質量，推進人才服務的社會(hui) 化、市場化建設;監督保障職能就是加強對人才市場主體(ti) 的監管，促進市場主體(ti) 有序健康發展，維護人才合法權益，保障人才有效投入。這四項管理職能是一個(ge) 完整的職能體(ti) 係，不能偏廢。公共服務和監督保障是目前的短板，亟待加強。離開這個(ge) 定位也就是錯位和缺位。當然，這四項職能還需要進一步細化，要精準化的職能轉變，就要明確界定宏觀與(yu) 微觀的管理界限在哪裏，如人才的規劃預測主要聚焦在國家和地方重大發展戰略的支撐，集中優(you) 勢辦大事，而不能搞太多重複性的人才工程計劃。中央與(yu) 地方的人才管理事權要有界限，國家千人計劃要圍繞國家戰略的人才需要，不能與(yu) 地方同質化。當前，突出的問題是圍繞著四個(ge) 職能定位推動人才管理部門簡政放權，消除對用人主體(ti) 的過度幹預，建立政府人才管理服務權力清單和責任清單，清理和規範人才招聘、評價(jia) 、流動等環節中的行政審批和收費事項。這次改革簡政放權是核心舉(ju) 措。當前我國人才管理的行政色彩比較濃厚，市場的決(jue) 定性作用還沒有得到有效發揮。建立權力清單和責任清單很關(guan) 鍵，但要權力清單應該是負麵的清單，以限製市場主體(ti) 不公平競爭(zheng) 為(wei) 目的，而且要自上而下來展開，而不是自下而上搞形式。

　　充分發揮用人主體(ti) 在人才培養(yang) 、吸引和使用中的主導作用，全麵落實國有企業(ye) 、高校、科研院所等企事業(ye) 單位和社會(hui) 組織的用人自主權。這是一個(ge) 用人與(yu) 治事結合、責權利統一的難點問題。國有企事業(ye) 單位和社會(hui) 組織的用人自主權不獨立、不完整，因為(wei) 實際法人是虛位的，管理權沒有法律地位，隻能靠政府主管部門授多少權管多少事，實際是輔助作用。由此就出現了二律背反現象，優(you) 秀人才難以脫穎而出，用人不正之風難以根除，這兩(liang) 難的根子在於(yu) 用人信息不對稱，無法精準問責。責任主體(ti) 不明確導致了不放權就出不來優(you) 秀人才，不管住就遏製不了用人腐敗。《意見》明確了單位用人主體(ti) 的主導作用很關(guan) 鍵，是該解決(jue) 管人與(yu) 管事的長期脫節問題了。近年來，許多地方都有一些放權的舉(ju) 措。但總體(ti) 看，用人自主權落實不到位的現象還相對普遍。在什麽(me) 時間、什麽(me) 條件下用什麽(me) 人以及怎樣用人，用人單位應該最有發言權。用人自主權至少應該包括以下15個(ge) 方麵：編製管理自主權、錄用人才自主權、聘用方式自主權、評定職稱自主權、科研經費分配管理自主權、設崗職數自主權、晉升自主權、薪酬管理自主權、表彰獎勵自主權、績效考核自主權、教育培訓自主權、人才流動自主權、免職辭退自主權、懲戒處分自主權、退休延期自主權等。當然，在人才權益保護方麵政府要有監管措施和法律規定。具體(ti) 要解決(jue) 當前突出存在的主要環節的用人自主權問題：一是逐步放開編製的僵化管理。《意見》要求創新事業(ye) 單位編製管理方式，對符合條件的公益二類事業(ye) 單位逐步實行備案製管理。二是逐步放開崗位設置管理。要改進事業(ye) 單位崗位管理模式，建立動態調整機製。三是逐步放開薪酬差別管理。探索高層次人才協議工資製等分配辦法。這三個(ge) 方麵應該是針對當前普遍反映強烈的用人自主權訴求研究出來的解決(jue) 辦法，核心問題是在不突破現有製度和管理格局下，采取了更為(wei) 靈活的管理機製。真正全麵落實用人自主權還需要一個(ge) 長期磨合的過程。

　　讓社會(hui) 服務人才發展：建立市場化、社會(hui) 化的人才管理服務體(ti) 係

　　政府簡政放權不是目的，關(guan) 鍵是要把市場和社會(hui) 發動起來。當前，不少地方人才工作的困難在於(yu) 社會(hui) 的積極性不高，市場力量調動不足，政府不得不唱“獨角戲”。首先是觀念問題，為(wei) 什麽(me) 要市場化、社會(hui) 化的人才管理體(ti) 製?我們(men) 許多同誌至今想不明白人才管理與(yu) 幹部公務員管理的區別在哪裏。一個(ge) 突出問題就是人才管理存在著行政化、“官本位”傾(qing) 向，簡單套用對黨(dang) 政領導幹部的管理辦法，管理科研教學機構學術領導人員和專(zhuan) 業(ye) 人才，如對後者設置行政級別。這樣的管理方式必然帶來許多阻礙創新的不良後果，如無法對其進行風險行為(wei) 的激勵，鼓勵其做官而非做科技創新，等等。聚天下英才而用之，核心是遵循人才成長規律，“周公吐脯，天下歸心”就是激勵人才規律。擇是用器，聚是歸心，人才的本質不是器，馬克思在論述生產(chan) 力與(yu) 生產(chan) 關(guan) 係中，揭示了資本主義(yi) 不是沒有解放生產(chan) 力，而是沒有解放人。隻有解放了人才的自由創造活力，實現集聚天下英才而用之才可能成為(wei) 必然，所以，人才管理體(ti) 製應該是一個(ge) 包容開放型體(ti) 製。一個(ge) 用人單位、一個(ge) 地區乃至一個(ge) 國家，自身的人才資源都是有限的，無論是從(cong) 數量、質量還是結構上，都會(hui) 出現不夠用、不適用和不會(hui) 用的問題。因此，人才管理體(ti) 製必須從(cong) 組織內(nei) 部管理型轉變為(wei) 麵向社會(hui) 開放型的人才集聚體(ti) 製。我們(men) 過去是在體(ti) 製範圍內(nei) 尋找發現人才，現在是在全社會(hui) 13億(yi) 人，以致全球70億(yi) 人範圍內(nei) 尋找發現人才。必須麵向全世界開放，要打破一切體(ti) 製壁壘和身份障礙，要廣開進賢之路、廣納天下英才，唯才是舉(ju) ，聚天下英才而用之。

　　同時，它又是一個(ge) 市場充分競爭(zheng) 的、優(you) 勝劣汰的人才管理體(ti) 製。人才在市場競爭(zheng) 中使用，要流動得起來，方能充滿活力。人才在競爭(zheng) 中選擇，哪裏有需要、哪裏能發揮作用、哪裏效率高就往哪裏流。這樣的體(ti) 製需要打通人才流動通道，使人才“能進能出、能上能下、優(you) 勝劣汰”。從(cong) 世界範圍來看，各國的人力資源數量的多寡與(yu) 經濟產(chan) 出的多寡並非正相關(guan) 關(guan) 係，經濟產(chan) 出數量更多取決(jue) 於(yu) 人才使用質量和人才配置效率。比如，美國勞動力隻有我國勞動力總量的1/4，但是他的人力資本大約是200萬(wan) 億(yi) 美元，人均勞動生產(chan) 率9.7萬(wan) 美元;我們(men) 的人力資本大體(ti) 上也就是160萬(wan) 億(yi) 人民幣，人均勞動生產(chan) 率9.7萬(wan) 人民幣。資本恰恰是一個(ge) 人才在社會(hui) 生產(chan) 使用價(jia) 值過程中的效率狀態，而這種狀態就能反映出來在經濟社會(hui) 發展當中的人才貢獻程度。因此，在全麵深化改革進程中，要求我們(men) 用市場機製選拔發現和評價(jia) 優(you) 秀人才;打破行政主導和部門分割，建立主要由市場決(jue) 定技術創新項目和經費分配、評價(jia) 成果的機製等。

　　《意見》提出了七條改革措施，主要體(ti) 現三個(ge) 方麵：一是如何構建統一、開放的人才市場體(ti) 係，關(guan) 鍵問題是人才市場的體(ti) 製分割狀況，行政過度幹預、管辦不分再加上行業(ye) 壟斷行為(wei) 是問題的症結。目前要加大經營性服務分離改革力度，逐步實現“職能分開、機構分設、業(ye) 務分離、分類管理”。按照管辦分開的原則，深化人才公共服務機構改革，政府不再直接提供人才公共服務，更多采取購買(mai) 方式，推進公共服務機構的法人治理結構，提高公共服務的均等化程度和服務效率。二是進一步減少行政審批項目，放寬人才服務業(ye) 準入限製。通過建立人才服務產(chan) 業(ye) 集聚區、出台扶持產(chan) 業(ye) 發展的優(you) 惠政策，解決(jue) 中小企業(ye) 融資難、成本高、技術含量低、服務標準亂(luan) 的問題。出台更加優(you) 惠的財稅政策，發展專(zhuan) 業(ye) 性、行業(ye) 性人才市場，鼓勵發展高端人才獵頭等專(zhuan) 業(ye) 化服務機構。三是積極培育各類專(zhuan) 業(ye) 社會(hui) 組織和人才中介服務機構，有序承接政府轉移的人才培養(yang) 、評價(jia) 、流動、激勵等職能。要改革公共財政的內(nei) 卷化方式，以人才集聚績效為(wei) 導向，支持體(ti) 製外人才成長，擴大社會(hui) 組織人才公共服務覆蓋麵。同時加強政府人才監管職能，完善人才誠信體(ti) 係，建立失信懲戒機製。

　　讓法治促進人才發展：營造人才管理法治環境

　　當前，從(cong) 中央到地方，人才政策出台了很多，方方麵麵政策製定了不少，但是人才對政策知曉率還是偏低，據調查不及三分之一。由於(yu) 政策落實處於(yu) 部門分割狀態，能夠落地的有效政策反而不多，對此人才反映比較強烈。人才管理法治化，至今沒有大的突破，根本原因是許多人把法治與(yu) 現行的管理體(ti) 製對立起來。“法者，治之端也。”維護人人平等的權利是法治的本質。應該認識到，全麵推進依法治國為(wei) 人才工作提供了難得的曆史機遇，法治化應當成為(wei) 人才事業(ye) 改革發展的新路徑。

　　《意見》要求研究製定促進人才開發及人力資源市場、人才評價(jia) 、人才安全等方麵的法律法規，首先就是要將人才工作由政策推動轉向營造法治環境。習(xi) 近平總書(shu) 記曾深刻指出：“環境好，則人才聚、事業(ye) 興(xing) ;環境不好，則人才散、事業(ye) 衰。”營造人才發展的良好環境，最根本的是把集聚人才的權利賦予人才，把用好用活人才的權力賦予市場主體(ti) ，最大限度地約束和減少行政幹預。惟有法律方可確立人才的主體(ti) 地位，明確人才的權利義(yi) 務，依法保障人才的合法權益。營造一個(ge) 人人皆可成才的法治環境，才是人才發展的最好環境。

　　其次，人才法治化有利於(yu) 深化人才體(ti) 製機製改革，發揮市場配置資源的主導性作用。當前，人才資源開發已經從(cong) 追求數量的規模效應轉向市場配置的自主效應，已經從(cong) 地區間政策分割的“馬太效應”轉向打破體(ti) 製壁壘的“蝴蝶效應”。深化人才體(ti) 製機製改革，法治化是助推器;遵循市場配置人才資源規律，法治化是孵化器。人才工作法治化過程是人才工作發展量變到質變的過程，從(cong) 人才大國邁向人才強國的一個(ge) 根本標誌，就是形成具有國際競爭(zheng) 力的法治優(you) 勢和市場優(you) 勢。

　　再次，人才管理法治化是國際上的通行做法，發達國家對人才的吸引力主要是有一整套的權益保障法律，美國的人才競爭(zheng) 力說到底是始終保持了人才法律的時代適應性，如不斷修訂的《移民法案》已經形成了國際人才競爭(zheng) 的法律優(you) 勢，每年吸引優(you) 秀人才高達100多萬(wan) 。《意見》這次特別強調完善外國人才來華工作、簽證、居留和永久居留管理的法律法規，就是要盡快與(yu) 國際接軌，建立我國的技術移民製度，提高人才的國際競爭(zheng) 力。當然，也包括清理不合時宜的人才管理法律法規和政策性文件，以保持法律的適應性和有效性，讓我國的人才法治建設成為(wei) 具有國際競爭(zheng) 力的人才製度優(you) 勢。

　　(作者為(wei) 中國人事科學研究院原院長、研究員)

　　【參考文獻】

　　①《中共中央印發<關(guan) 於(yu) 深化人才發展體(ti) 製機製改革的意見>》，新華網，2016年3月21日。

　　②範巍、嶽群智等：《人才因何而聚》，《光明日報》，2015年1月21日。