一、引言

　　美國政治學家塞繆爾・亨廷頓(Samuel P. Huntington)認為(wei) ，“現代化是近代以來世界曆史發展的潮流和趨勢，是一個(ge) 世界性的曆史進程”，“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂(luan) 。”(亨廷頓，2008)“亨廷頓悖論”也適用於(yu) “城鎮化”和“城鎮性”之間的關(guan) 係，“城鎮性”是一種城市建設所要達到的理性狀態，具有較強的社會(hui) 穩定性和現代性;而“城鎮化”過程中則可能因為(wei) 不合理的征地拆遷引發群體(ti) 性事件等社會(hui) 衝(chong) 突行為(wei) ，具有社會(hui) 不穩定性和現代化特性。中國的城鎮化過程，主要有城市擴展、建立開發區、舊城改造、村莊產(chan) 業(ye) 化、建設新區和新城、鄉(xiang) 鎮產(chan) 業(ye) 化、建設中央商務區等七種推進方式(李強 等，2012)，不論是哪一種方式推進城鎮化，均會(hui) 涉及土地征收問題。政府在城市建設中不可避免地需要征收土地，而在征收土地前、中、後所引發的一係列問題，都是土地征收問題(潘嘉瑋，2009;劉雲(yun) 生，2010;王坤，2010;張廣輝 等，2016);當土地征收中出現利益分配不公正時，則會(hui) 引發群體(ti) 衝(chong) 突。因此，深入研究土地征收中利益衝(chong) 突產(chan) 生的原因以及土地征收製度和實踐中存在的問題，進而改進和完善土地征收政策和機製，對於(yu) 更好地維護社會(hui) 穩定和推進新型城鎮化發展具有重大理論價(jia) 值和現實意義(yi) 。

　　我國現行土地征收模式的成型，始於(yu) 1987年1月1日實施的《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)，該法經過三次修訂完善，分別是1988年修訂、1998年修訂和2004年修訂，其中，2004年的修訂突出表現在“國家為(wei) 了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用並給予補償(chang) ”等相關(guan) 規定上，為(wei) 加快城鎮化建設增強了土地征收的合法性(汪振江，2008;張千帆 等，2012;劉婧娟，2013)。筆者認為(wei) ，從(cong) 被征地主體(ti) ――農(nong) 民角度看，我國現行土地征收政策的基調為(wei) “保障被征地農(nong) 民維持現有的生活水平”，以補償(chang) 款為(wei) 主，輔之以就業(ye) 安置、社會(hui) 保障、公共服務等內(nei) 容，尚不能完全滿足被征地農(nong) 民的利益訴求;同時，一些地方政府由於(yu) 利益驅使在實際操作中實施的地方“版本”或地方“特色”不完全符合規範，導致被征地農(nong) 民失地後生活水平相對降低或生活預期不確定性增強。所以，隨著城鎮化步伐的加快，越來越多的農(nong) 民在征地中愈加重視初次補償(chang) 利益分配問題，一旦認為(wei) 在土地征收過程中利益受損，便會(hui) 采取群體(ti) 性行動以尋求補償(chang) 利益分配問題的解決(jue) 。根據國土資源部統計，每年因城鎮建設或區域規劃調整涉及的征地將近20萬(wan) 公頃土地;因征地利益訴求得不到合理解決(jue) 而引發的群體(ti) 性上訪事件占農(nong) 村群體(ti) 性上訪事件的65%以上，已成為(wei) 影響我國社會(hui) 穩定的一個(ge) 重要因素(唐慶鵬 等，2016;肖唐鏢 等，2016)。

　　當前，我國學術界關(guan) 於(yu) 土地征收問題的研究主要集中在以下幾方麵：一是對發達國家和地區的經驗借鑒(王慧博，2009;徐勇，2013;沈飛 等，2015;衡愛民，2015;黃宇驍，2015;李海霞，2016;黃冠豪 等，2016)。美國、英國、日本等發達國家和地區的征地製度有一個(ge) 共同點，就是保護處於(yu) 弱勢地位的農(nong) 民的權益，不經過正當的合法程序，不能非法侵犯公民個(ge) 人的土地、房屋等財產(chan) ;而中國的土地征收實踐在�@一方麵不夠重視。二是土地征收中的“公共利益”研究(劉運宏，2007;徐勇等，2011;華生，2013;周聯合，2016)。土地征收過程中的“公共利益”不是簡單的“全民利益”;事實上，除了大型鐵路等國家工程外，大部分市政工程的征地隻是造福於(yu) 一個(ge) 城市的“市民利益”，土地征收不能借“公共利益”之名而行“私有利益”之實。三是土地征收製度與(yu) 程序研究(王玉波，2013;潘嘉瑋，2009;汪玉凱，2013)。我國目前土地征收製度的製定和變遷以政府主導的強製性變遷為(wei) 主、自下而上的誘致性變遷為(wei) 輔，隨著經濟發展轉型和改革深化，土地征收製度也麵臨(lin) 著大調整和大改革。四是土地征收補償(chang) 研究(鄔躍，2013;王紅建，2013;彭小霞，2013;葉必豐(feng) ，2014;陳曉芳，2013;許可，2013;高誌宏，2014;李增剛，2015;孔祥智 等，2016)。在城鎮化過程中，土地征收已成為(wei) 不可避免的一個(ge) 社會(hui) 問題，問題不在於(yu) 是否征收土地，而在於(yu) 征收多少、補償(chang) 多少。關(guan) 於(yu) 城鎮化中土地增值利益的分配問題，學界有諸多觀點，但應關(guan) 注和保護農(nong) 民合法權益已是不爭(zheng) 的共識。五是土地征收後失地農(nong) 民就業(ye) 研究(王華華 等，2012;徐勇，2013;楊慶峰，2016)。目前，相關(guan) 研究主要集中在要不要讓農(nong) 民繼續從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) ，是讓農(nong) 民參加職業(ye) 培訓轉化為(wei) 職工、還是讓農(nong) 民成為(wei) 依靠土地享受土地開發增值收益的有產(chan) 者等方麵。

　　客觀而言，我國學術界對於(yu) 城鎮化土地征收問題的研究已經相當全麵，產(chan) 生了不少理論成果，也在實踐中取得了一定成效，突出表現在土地征收補償(chang) 數額的增長和補償(chang) 安置方式的多樣化等方麵(王紅建，2013;楊建順，2013;孔祥智 等，2016)。然而，在如何改進土地征收政策方麵，現有研究基本沒有突破我國《土地管理法》所設定的土地征收補償(chang) 政策基調，所提政策建議多為(wei) “完善土地征收補償(chang) 發放機製”“促進農(nong) 民市民化身份轉型”“完善對失地農(nong) 民的就業(ye) 培訓機製”等，並未涉及土地征收補償(chang) 政策的根本。

　　本文將我國現行的土地征收模式稱為(wei) “保障式”土地征收模式，其特點是：政策上隻給予被征地農(nong) 民保障其現有生活水平的補償(chang) ，實際操作中往往以低於(yu) 市場價(jia) 值的“價(jia) 格”購買(mai) 土地，甚至不考慮被征土農(nong) 民的真實意願強製實施土地征收(薑曉萍 等，2011;王華華 等，2012;溫鐵軍(jun) ，2013)。這種初級版的“保障式”土地征收模式，一方麵，為(wei) 我國快速城鎮化降低了顯性成本，取得了“高樓大廈”的城鎮建設績效;另一方麵，也提高了城鎮化可持續發展的隱性成本，激化了社會(hui) 矛盾(張海波 等，2006;童星 等，2006;王華華 等，2012;吳春梅 等，2014;肖唐鏢 等，2016)。城鎮化土地征收政策的出發點是“維護農(nong) 民利益”，但是，各個(ge) 地方版的土地征收政策在執行中的表現卻良莠不齊，甚至在部分土地征收強製實施中引發了群體(ti) 性事件。究其原因，不排除部分農(nong) 民的“漫天要價(jia) ”以及個(ge) 別官員的腐敗行為(wei) ，但也應當看到“保障式”土地征收模式在製度設計和運行機製上存在的問題。當前我國城鎮化土地征收中之所以“抗征收”“防拆遷”“老不信”等問題頻出，歸根結底在於(yu) 利益分配還存在不符合社會(hui) 公正的地方，如果不突破《土地管理法》所設定的土地征收補償(chang) 政策基調，僅(jin) 限於(yu) 對現有政策的“修修補補”，將不能解決(jue) 根本問題(柴濤修 等，2008;李富田，2009)。隨著經濟發展方式的轉型和新型城鎮化的推進，土地征收模式也亟待轉型升級，那麽(me) ，轉型的方向和路徑在哪裏?本文在探究初級版“保障式”土地征收模式(保障被征地農(nong) 民現有生活水平)存在的問題基礎上，運用馬克思主義(yi) “社會(hui) 公正”理論探討土地征收模式轉型的價(jia) 值取向，進而提出應向升級版“保護式”土地征收模式(保護被征地農(nong) 民長遠發展權益)轉型升級，並主要從(cong) 製度創新和機製完善兩(liang) 個(ge) 方麵進行了模式構建。

　　二、初級版“保障式”土地征收模式存在的問題

　　1.“保障式”土地征收模式的製度設計缺陷

　　從(cong) 學理角度來看，“保障式”土地征收模式的製度設計存在一定缺陷，主要表現在：

　　(1)《土地管理法》與(yu) 《憲法》及《物權法》之間存在銜接矛盾

　　當前，在土地征收中的權益分配與(yu) 保護方麵，相關(guan) 法律規定之間還存在著一些碎片化現象，即法規之間缺乏有效的整合，主要在於(yu) 《土地管理法》與(yu) 《憲法》及《物權法》等之間存在銜接矛盾。《中華人民共和國憲法》(2004年修正)第十條規定“農(nong) 村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於(yu) 國家所有的以外，屬於(yu) 集體(ti) 所有;宅基地和自留地、自留山，也屬於(yu) 集體(ti) 所有。國家為(wei) 了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用並給予補償(chang) ”。《憲法》強調土地必須得到合理利用和開發，並不得以“公共利益”之名剝奪或削弱被征地人民群眾(zhong) 的合法權益，其依據是《憲法》第十三條規定“公民的合法的私有財產(chan) 不受侵犯”。《中華人民共和國物權法》第四十二條規定“征收集體(ti) 所有的土地，應當依法足額支付土地補償(chang) 費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償(chang) 費等費用，安排被征地農(nong) 民的社會(hui) 保障費用，保障被征地農(nong) 民的生活，維護被征地農(nong) 民的合法權益”。

　　雖然《憲法》和《物權法》規定要保障被征地群眾(zhong) 享有的土地用益物權，但是實際的土地征收卻是以《土地管理法》為(wei) 標杆的。《土地管理法》第十四條和《中華人民共和國農(nong) 村土地承包法》第二十條都規定“土地承包經營期限為(wei) 三十年”，即實際征地補償(chang) 也以土地年產(chan) 值的最高三十倍進行賠付，這與(yu) 《憲法》和《物權法》規定的“長期保持土地使用權穩定”實際上是矛盾的。因為(wei) 如果不被征地，被征地農(nong) 民在三十年耕地承包期結束後，仍然對原有的承包地享有“自然續約”承包權，並繼續獲取相應收益。因此，《土地管理法》規定征地�a償(chang) 以土地年產(chan) 值的最高三十倍進行賠付，與(yu) 《憲法》和《物權法》規定的保持農(nong) 民土地用益物權長期穩定相矛盾，也就是說相關(guan) 規定存在著銜接矛盾。

　　(2)土地征收政策效果與(yu) 城鎮化目標之間存在政策悖論

　　公共政策一般由政策目標、政策內(nei) 容、政策方式構成，隻有政策實施內(nei) 容、方式與(yu) 政策目標的方向一致，才能保證政策內(nei) 容的執行達到預期政策目標，否則不僅(jin) 浪費政策資源，而且還會(hui) “南轅北轍”，達不到政策目標(邵彥敏 等，2015)。當前，我國城鎮化建設中就存在土地征收政策實施效果與(yu) 城鎮化建設目標不一致的政策悖論。“提高失地農(nong) 民生活水平”是城鎮化的主要目標之一，而依據是《土地管理法》第四十七條的規定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償(chang) 。征收耕地的補償(chang) 費用包括土地補償(chang) 費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償(chang) 費。征收耕地的土地補償(chang) 費，為(wei) 該耕地被征收前三年平均年產(chan) 值的六至十倍”，並且規定“土地補償(chang) 費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chan) 值的三十倍”。土地征收補償(chang) 的計算是以過去三年平均產(chan) 值為(wei) 標準，是按農(nong) 民過去的收入水平進行補償(chang) 的。這種“保障式”的土地征收補償(chang) 方式，是難以提高農(nong) 民在失去土地後的生活水平的，如果考慮CPI上漲的影響，其生活水平甚至可能下降。所以，土地征收政策實施效果與(yu) 城鎮化目標存在脫節，導致土地征收政策在執行中阻力較大。

　　2.“保障式”土地征收模式的運行機製缺陷

　　(1)對土地征收“行政強製”的約束和監管不足

　　在“保障式”土地征收模式中，遇到被征地群眾(zhong) 的反對或抗爭(zheng) 時，很多地方政府或開發商與(yu) 村委會(hui) 都采取了強硬的強製征地拆遷，引發了不少社會(hui) 衝(chong) 突。事實上，2004年我國《憲法》修訂後，將“保護公民合法私有財產(chan) ”入憲，並於(yu) 2007年頒行《物權法》進一步保護公民的土地用益物權;在2011年實施的《中華人民共和國行政強製法》中也限製了政府對公民采取斷水、斷電、斷氣等行政強製實施的條件，進一步約束了“行政強製”權，以保護公民合法私有財產(chan) 權不受非法侵害。國家對土地實施“用途管製”政策，依據《土地管理法》第二條規定“國家為(wei) 了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用並給予補償(chang) ”，即必須是因“公共利益”征收土地才能按照《行政強製法》實施行政強製措施。而現實中的土地征收行政強製行為(wei) ，並不都是以“公益型土地征收”為(wei) 標尺，以謀取開發商利益而動用行政強製行為(wei) 在土地征收中時有發生。這種因私人利益或商業(ye) 利益而實施的強製征地行為(wei) ，實際上也違反了《行政強製法》第七條“行政機關(guan) 及其工作人員不得利用行政強製權為(wei) 單位或者個(ge) 人謀取利益”的相關(guan) 規定。那麽(me) ，在土地征收過程中，不規範的“行政強製”行為(wei) 何以頻發?其原因不僅(jin) 在於(yu) 對“公共利益”界定的模糊，更在於(yu) 沒有形成有效的約束監管機製。

　　(2) 政府(開發商)與(yu) 農(nong) 民“自上而下”的單向對話機製

　　新型城鎮化是以“人為(wei) 中心”的城鎮化，不能隻“化”農(nong) 民的土地，讓農(nong) 民失去尊嚴(yan) 。“保障式”土地征收模式下，很多地方都存在一個(ge) 共性的程序性問題，即民主集中製被拆解了應用，對農(nong) 民的土地征收行為(wei) 隻有“自上而下”集中指導下的民主，直接告知農(nong) 民“你的土地將被征收，土地征收補償(chang) 方案是這樣的：……”;一旦農(nong) 民不願意被征收，並拋出自己的利益訴求抗爭(zheng) 後，也是采取“自上而下”事後回應民意的方式來解決(jue) (王華華等，2012;王紅建，2013;孔祥智等，2016)。土地征收事前沒有“自下而上”地了解民情，決(jue) 策中“尊重民意”未能得到體(ti) 現，執行中也缺乏解決(jue) 矛盾的雙向對話機製，導致矛盾激化，容易引發群體(ti) 性事件。

　　總之，我國城鎮化過程中的初級版“保障式”土地征收模式，以低於(yu) 土地市場價(jia) 值的價(jia) 格來購買(mai) 被征地農(nong) 民的土地，往往會(hui) 引起被征地農(nong) 民的不滿;由於(yu) 缺乏平等的對話機製，為(wei) 了抵觸過低的土地補償(chang) ，被征地農(nong) 民群體(ti) 便會(hui) 以各種和平的或非和平的方式來解決(jue) 利益訴求問題;此時，若政府通過“行政強製”強行征收土地，則被征地農(nong) 民極易以群體(ti) 性事件等“鬧事”方式引起社會(hui) 轟動，加上互聯網的傳(chuan) 播擴散，直到引起上級政府重視，以期實現自身的利益訴求(童星等，2006;王華華等，2012;馬鐵成，2016)。

　　三、土地征收模式轉型的價(jia) 值取向：保護農(nong) 民權益

　　我國初級版“保障式” 土地征收模式，最大的困境在於(yu) 製度設定上的“耕地征收賠償(chang) ，以過去三年平均產(chan) 值為(wei) 基數，補償(chang) 款最高為(wei) 年產(chan) 值的三十倍”，這一計算方式所得出的補償(chang) 數額，並不能滿足被征地農(nong) 民的補償(chang) 心理預期。說到底，就是土地開發的利益分配問題。“保障式”土地征收模式引發的社會(hui) 衝(chong) 突，原因固然是多樣化的，有來自政府、開發商、村委會(hui) 、農(nong) 民多方的利益博弈，而追根溯源還是在於(yu) 其製度設計存在著不符合社會(hui) 公正的地方。因此，要實現土地征收模式的成功轉型升級，必須要處理好利益分配問題。

　　如何分配利益?應基於(yu) 馬克思主義(yi) 社會(hui) 公正理論確定土地征收模式轉型的價(jia) 值取向。社會(hui) 公正，是指社會(hui) 運行所希望達到的公正性辦事規則或公正性的社會(hui) 狀態，它可以是一種政治理念，也可以是一種辦事規則。社會(hui) 公正，不僅(jin) 是人們(men) 追求的價(jia) 值觀念，更應是社會(hui) 、政治、法律、經濟運行的製度規範。馬克思主義(yi) 體(ti) 係下的社會(hui) 公正理論，不是經驗和教條，不論是羅爾斯在《正義(yi) 論》中提出的社會(hui) 資源“分配的公正性”，還是諾齊克在《無政府、國家和烏(wu) 托邦》中提出的社會(hui) 資源“持有的公正性”，隻要有助於(yu) 實現1848年《共產(chan) 黨(dang) 宣言》中所提出的“人自由而全麵的發展”的社會(hui) 目標，都可以作為(wei) 工具理性，吸收並整合成馬克思主義(yi) 體(ti) 係下的社會(hui) 公正理論。也隻有這樣的社會(hui) 公正理論，才有助於(yu) 指導一個(ge) 地區、一個(ge) 社會(hui) 、一個(ge) 國家社會(hui) 公正的真正實現(葛長龍，2008)。

　　羅爾斯的《正義(yi) 論》從(cong) “最少受惠者”的地位來看待和衡量社會(hui) 的不公平，其正義(yi) 理論反映了對社會(hui) “最少受惠者”的偏愛，試圖通過某種有差別的社會(hui) 補償(chang) 或社會(hui) 資源的再分配使所有成員都處於(yu) 平等的地位，即實現社會(hui) 資源“分配的正義(yi) ”或“分配的公平”(羅爾斯，2009) 。諾齊克的《無政府、國家和烏(wu) 托邦》則強調“持有的正義(yi) ”，即“權利是神聖不可侵犯的”，社會(hui) 隻有合理保護了“個(ge) 人”，使得每個(ge) 人的權利基於(yu) 道德或法律而不被侵犯，才能實現整個(ge) 社會(hui) 的和諧(諾齊克，2008)。從(cong) 羅爾斯的“分配的正義(yi) ”觀來看，“保障式”土地征收模式恰恰忽視了對弱勢群體(ti) — 被征地農(nong) 民權益的保護，農(nong) 民處在信息和政策的“無知之幕”下，社會(hui) 資源不能實現“分配的正義(yi) ”，形成不了“農(nong) 民一村集體(ti) 一地方政府一開發商”之間的“重疊共識”，以致強製征地拆遷的社會(hui) 衝(chong) 突不斷上演。從(cong) 諾齊克的“持有的正義(yi) ”理論來看，“保障式”土地征收模式一定程侵害或剝奪了被征地農(nong) 民的土地增值收益，使得開發商等既得利益群體(ti) 不正當地持有更多的社會(hui) 資源，不利於(yu) 社會(hui) 公平和社會(hui) 穩定。

　　馬克思主義(yi) 認為(wei) ，作為(wei) 社會(hui) 主義(yi) 國家，在社會(hui) 全體(ti) 人民占有生產(chan) 資料的條件下，社會(hui) “通過有計劃地利用和進一步發展一切社會(hui) 成員的現有的巨大生產(chan) 力，在人人都必須勞動的條件下，人人也都將同等地、愈益豐(feng) 富地得到生活資料、享受資料、發展和表現一切體(ti) 力和智力所需的資料”，即“消除了勞動的異化，人的異化才會(hui) 被消滅，才有可能實現人自由而全麵的發展”(馬克思等，2009)。而且，馬克思有一個(ge) 很重要的政治經濟學觀點，就是“經濟基礎決(jue) 定上層建築，生產(chan) 資料所有製決(jue) 定勞動產(chan) 品的分配方式”(馬克思等，1995)，“分配”的問題大得很，弄不好會(hui) 出“大問題”，會(hui) 影響到社會(hui) 政治穩定，這一點被中外曆史實踐反複地證明。馬克思主義(yi) 的社會(hui) 公正，並不是掛在嘴上簡單地說“公道”，而是一種實踐的正義(yi) 。從(cong) 馬克思主義(yi) 社會(hui) 公正理論來看，“保障式” 土地征收模式由於(yu) 沒有較好地保護農(nong) 民的合法權益，才導致土地征收中社會(hui) 衝(chong) 突事件頻發。所以，應該基於(yu) 馬克思主義(yi) 社會(hui) 公正理論，在城鎮化土地征收過程中保護好農(nong) 民的合法權益，以減少和消除土地征收引發的社會(hui) 衝(chong) 突。

　　中國城鎮化過程中存在的一個(ge) 客觀現實是“土地的城鎮化”快過了“人的城鎮化”，現在需要反思城鎮化究竟是為(wei) 了什麽(me) ?借用民間一個(ge) 不太學術但又客觀存在問題一一“我們(men) 的社會(hui) ，應該惦記(關(guan) 心)農(nong) 民的生存與(yu) 發展，還是惦記(關(guan) 心)農(nong) 民僅(jin) 剩的土地?”(唐慶鵬等，2016)從(cong) 計劃經濟體(ti) 製下城鄉(xiang) 差異化發展、農(nong) 村哺育城市的“政策找農(nong) 民要糧”，到城鄉(xiang) 二元結構形成後農(nong) 村繼續支持城市的“政策找農(nong) 民要錢”，到取消農(nong) 業(ye) 稅並給種糧農(nong) 民補貼，近年來黨(dang) 和國家確實在更好地關(guan) 心農(nong) 民上做了許多“漂亮的文章”。黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 提出，全麵深化改革要“推進城鄉(xiang) 要素平等交換和公共資源均衡配置，賦予農(nong) 民更多財產(chan) 權利”。《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》也指出：應“完善對被征地農(nong) 民合理、規範、多元保障機製。建立兼顧國家、集體(ti) 、個(ge) 人的土地增值收益分配機製，合理提高個(ge) 人收益，保障被征地農(nong) 民長遠發展生計”。這些政策和戰略規劃，對農(nong) 民而言整體(ti) 上是“惠民”的。但具體(ti) 到城鎮化土地征收的改革和實踐方麵，尚未有“大手筆”。

　　不可否認，“保障式”土地征收模式的形成與(yu) 發展，在我國城鎮化進程中發揮了重要作用，但其局限性也不容忽視。隨著新型城鎮化的推進，社會(hui) 生產(chan) 力進一步發展，國家有經濟能力對土地征收實施更高水平的社會(hui) 賠償(chang) 來更好地保護農(nong) 民的權益，讓失地農(nong) 民在後城鎮化中能夠共享城鎮化發展成果，有更可靠的物質保障、有更好的職業(ye) 轉型機會(hui) 、有更多的社會(hui) 獲得感和社會(hui) 尊重感。因此，土地征收模式的轉型升級必須著眼於(yu) 保護被征地農(nong) 民的權益，從(cong) 保障被征地農(nong) 民現有生活水平的“保障式”土地征收模式向保護被征地農(nong) 民長遠發展權益的“保護式”土地征收模式轉變。

　　四、升級版“保護式”土地征收模式的建構

　　從(cong) 推進城鎮化的路徑來看，不論是“人造式”城鎮化，還是“自生式”城鎮化，抑或是“規劃式”城鎮化，都需要在土地征收中分配好土地增值收益，保護好被征地農(nong) 民的土地用益物權，盡量減少土地征收引發的社會(hui) 衝(chong) 突，通過和諧的方式推進城鎮化建設。麵對土地征收引發的社會(hui) 衝(chong) 突，許多地方版土地征收政策也在不斷地調整，但其“分給農(nong) 民利益”的政策調整速度往往快不過社會(hui) 經濟發展通脹的速度(劉金發 等，2013;齊睿 等，2015)。於(yu) 是，“保障式”土地征收模式下總會(hui) 出現地方版的“怪圈”，即“政策執行―農(nong) 民抗征―強製征地―衝(chong) 突升級―媒體(ti) 關(guan) 注―政策調整”，一旦調整後的利益分配仍然不能達到農(nong) 民的心理預期，上述怪圈就會(hui) 重複發生(王華華 等，2012;溫鐵軍(jun) ，2013;高誌宏，2014;孔祥智 等，2016)。馬克思主義(yi) 認為(wei) ，任何事物都會(hui) 經曆一個(ge) 量變引發質變的過程。初級版“保障式”土地征收模式在長期的政策博弈與(yu) 政策修訂中，也是量變不斷積累的過程，孕育著新的土地征收模式，土地征收模式的轉型升級勢在必行。怎麽(me) 轉型升級呢?基於(yu) 馬克思主義(yi) 社會(hui) 公正理論，農(nong) 民在城鎮化中承擔了“發展代價(jia) ”，也就自然應該享有城鎮化的“發展成果”。抓住土地征收模式轉型的“牛鼻子”――利益的分配或土地價(jia) 值的分配，也就能大致勾畫出中國城鎮化土地征收模式轉型的圖景。

　　周恩來認為(wei) ，“新中國的政府是人民的政府”，政府及其幹部必須像牛一樣“為(wei) 人民服務”(鄧弋青，2009)。習(xi) 近平也指出：“人民對美好生活的向往，就是我們(men) 黨(dang) 的奮鬥目標”(習(xi) 近平，2014)。因此，新型城鎮化建設中的土地征收，也必須體(ti) 現“為(wei) 人民服務”的價(jia) 值標準，以社會(hui) 主義(yi) “共享發展”理念為(wei) 指導，實現由保障被征地農(nong) 民現有生活水平的“保障式”土地征收模式向保護被征地農(nong) 民長遠發展權益的“保護式”土地征收模式轉變，使得被征地農(nong) 民的合法權益得到保護，不至於(yu) 因開發商的“地產(chan) 暴利”和地方政府的“土地財政”而被“合法剝奪”。因此，應在馬克思主義(yi) “社會(hui) 公正”理論指導下，積極建構“保護式”土地征收模式，讓農(nong) 民共享城鎮化發展紅利。

　　根據前文分析，建構升級版“保護式”土地征收模式，關(guan) 鍵在於(yu) 兩(liang) 個(ge) 方麵：一是利益分配。在“保障式”土地征收模式下，通常是地方政府、開發商、村委會(hui) 等占據土地開發增值的“大份”，而農(nong) 民占“小份”。或許東(dong) 部沿海城市以及較為(wei) 發達的城市能夠給被征地農(nong) 民相對多的“政策利益”，但大部分城市提供給被征地農(nong) 民的“政策利益”小於(yu) “土地價(jia) 值”，這也是中等及不發達城市土地征收衝(chong) 突相對多發的關(guan) 鍵性原因之一。因此，“保護式”土地征收模式分配給農(nong) 民的“政策利益”應合理地大於(yu) “土地價(jia) 值”。二是對話機製。土地征收模式的轉型升級，必須實現對話機製的“平等化”轉變，即讓被征地農(nong) 民在土地征收過程中享有平等的對話權利，包括“自下而上”“尊重民意”的民主決(jue) 策機製、解決(jue) 征地矛盾的多方平等協商機製以及合法的農(nong) 民維權路徑等。

　　1.保護農(nong) 民權益的土地征收政策創新

　　土地征收政策，其核心內(nei) 容在於(yu) 征地補償(chang) 或賠償(chang) 問題，即如何補償(chang) 或賠償(chang) 才能讓農(nong) 民接受征地。事實上，土地征收政策並不僅(jin) 僅(jin) 是一項經濟政策，也是一項重要的政治決(jue) 策，因為(wei) 解決(jue) 不好征地矛盾就會(hui) 影響社會(hui) 發展的政治穩定。“保障式”土地征收模式在土地征收補償(chang) 的內(nei) 容上，包括土地征收補償(chang) 款、土地附著物補償(chang) 費、入城戶籍優(you) 惠、失地農(nong) 民就業(ye) 培訓、失地農(nong) 民辦理社保、征收宅基地的安置房、拆遷民房補償(chang) 款、村集體(ti) 公共建設用地的補償(chang) 等，其特點在於(yu) 重視“靜態”的財物補償(chang) 超過“動態”的權益補償(chang) (王華華 等，2012;宋仁登，2012;溫鐵軍(jun) ，2013;齊睿，2015)。“保護式”土地征收模式，在態度上要重視保護弱勢一方(被征地農(nong) 民)的合法權益，在政策上要著力保護農(nong) 民的“動態”權益，即讓農(nong) 民在自主的市場選擇中能夠獲取長遠的收益。

　　(1)征地補償(chang) 政策的修訂

　　一是征地的補償(chang) 期限應調整為(wei) 六十年及以上土地征收政策對於(yu) 土地本身的補償(chang) 或賠償(chang) ，有兩(liang) 種做法：一是“形而下”的“器物性”做法，即拿一部分錢直接買(mai) 斷“土地使用權”;二是“形而上”的“道德性”做法，即分期付款，租用土地使用權，被征收人可以終身享受土地租金，包括其合法繼承人，直至其家庭自然地或意外地消亡，才由政府接管該耕地或宅基地的最終使用權。目前，“保障式”土地征收模式采取的是前者“形而下”的做法，用三十年的土地年產(chan) 值收益價(jia) 格買(mai) 斷村集體(ti) 土地所有權，轉化為(wei) 城市國有土地。從(cong) 長遠來看，“保護式”土地征收模式可嚐試逐步由“形而下”的“器物性”做法轉變為(wei) “形而上”的“道德性”做法，即由用六十年的土地年產(chan) 值收益價(jia) 格買(mai) 斷農(nong) 民的土地使用權逐步轉向讓農(nong) 民可以憑借土地股權終身受益。 。當前，按照《土地管理法》和《土地承包法》的相關(guan) 規定，實際征地補償(chang) 以土地年產(chan) 值的最高三十倍進行賠付，這與(yu) 《憲法》及《物權法》規定長期保持土地使用權穩定實際上是矛盾的。而且，農(nong) 民的壽命不止三十年，如果不被征地，當地農(nong) 民在三十年耕地承包期結束後仍然對原有的承包地享有“免費自然續約”承包權，繼續獲取土地使用過程中產(chan) 生的收益。1990年實施的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，按照土地用途確定土地使用權出讓的最高年限，其中，居住用地七十年、工業(ye) 用地五十年、商業(ye) 旅遊娛樂(le) 用地四十年、其他或綜合用地五十年。因此，相對於(yu) 地方政府賣地年限最高七十年而言，征地賠償(chang) 額度計算年限為(wei) 三十年太少，不利於(yu) 被征地農(nong) 民共享城鎮化發展成果。所以，應將征地賠償(chang) 期限設定為(wei) 六十年及以上，且不設上限，以有效保護農(nong) 民長遠發展權益，並可解決(jue) 《土地管理法》與(yu) 《憲法》及《物權法》之間的銜接矛盾。

　　二是合理提高征地補償(chang) 計算標準。目前，以“過去三年的平均產(chan) 值”作為(wei) 征地補償(chang) 計算標準，沒有考慮經濟發展、CPI上漲等對農(nong) 民生活的影響。改革開放以來，我國經濟實現了持續高速增長，進入經濟發展新常態後，經濟增長速度也在7%左右，再加上CPI的影響，將農(nong) 民的預期收入提高8%～10%是合理的。因此應提高征地補償(chang) 的計算標準為(wei) “近三年平均產(chan) 值的(1+x%)倍”，可以規定x的測算標準，由地方政府根據實際情況設定。這樣，既可以保護被征地農(nong) 民生活水平不至於(yu) 降低，也可以解決(jue) 城鎮化政策目標“提高失地農(nong) 民生活水平”與(yu) 土地征收政策手段“限製農(nong) 民收入水平為(wei) 過去的狀態”之間目標與(yu) 手段脫節的政策悖論。

　　三是統一“公益性用途”征地與(yu) “商業(ye) 性用途”征地的補償(chang) 標準。“保障式”土地征收補償(chang) 政策區分了征地的“公益性用途”與(yu) “商業(ye) 性用途”，使得被征地農(nong) 民在“公益性用途”征地中獲取的補償(chang) 通常比在“商業(ye) 性用途”征地中獲得的補償(chang) 低很多。從(cong) 社會(hui) 公正的角度來看，凡是承擔了城鎮化發展代價(jia) ，就應該公平地享受城鎮化發展成果和改革紅利，因此，無論是“公益性用途”還是“商業(ye) 性用途”都應進行同樣的補償(chang) ，使被征地農(nong) 民獲得的實際補償(chang) 不再受土地征收用途的影響。

　　四是土地附著物作價(jia) 市場化。從(cong) 寬泛意義(yi) 上講，土地上的附著物一般有兩(liang) 種：一是自然生長物，包括農(nong) 作物、林作物等;二是人為(wei) 建設物，包括硬化的曬穀場、房屋等。實際的土地征收中，政府或開發商通常偏好選擇城郊菜園地、耕作地作為(wei) 征收對象，因為(wei) 不涉及或少涉及拆遷問題。在土地征收時，如果城郊菜園地、耕作地上隻有自然附著物，隻需給予被征地人少量的青苗補償(chang) 費;而如果土地附著有房屋等人為(wei) 建設物，政府出於(yu) 保障農(nong) 民基本生活條件的需要，會(hui) 給予每人約30平方米左右的還建房或定銷房作為(wei) 安置補償(chang) ，並將農(nong) 村房屋超過人均30平方米之外的麵積以壟斷低價(jia) 購買(mai) 。“保障式”土地征收模式下，非市場化的不平等交易，損害了被征地農(nong) 民的宅基地用益物權，是造成征地矛盾的主要導火線之一。“保護”式土地征收模式則應在對土地附著物進行市場化作價(jia) 的基礎上，采取公平的市場交易方式，讓農(nong) 民有自主選擇的權利。具體(ti) 來講，對於(yu) 城郊菜園地、耕作地的土地征收，可采取“青苗補償(chang) +開墾荒地費用”的市場化作價(jia) 方式，保護被征地農(nong) 民的合法權益;對於(yu) 附著有房屋等人為(wei) 建設物的土地征收，不能盲目地認為(wei) 政府和開發商建設的高樓大廈就是好房子，就應該有好價(jia) 錢，置換房和農(nong) 民的住宅都應按市場價(jia) 格進行平等的交易，同時還可提供多樣化的安置方式供農(nong) 民選擇。

　　(2)構建多元化的土地征收社會(hui) 賠償(chang) 政策體(ti) 係

　　一是對被征地農(nong) 民給予“折騰成本”賠償(chang) 。“保障式”土地征收模式對於(yu) 因征地行為(wei) 而發生的拆遷安置，有基本的“搬遷費用”和“還建房未交房前的租房補貼”等方麵的補償(chang) 。“保護式”土地征收模式不僅(jin) 要考慮“搬遷費用”和“還建房未交房前的租房補貼”，還要考慮對被征地農(nong) 民因征地拆遷而造成的“折騰成本”進行賠償(chang) 。本文所講的“折騰成本” 賠償(chang) ，是指因城鎮化征地拆遷引發了被征地農(nong) 民的非自願性或非預期性遷移，而導致被征地農(nong) 民將在較長時間裏處於(yu) 工作和生活“被折騰”狀態，承擔“被折騰”的社會(hui) 代價(jia) ，理應獲得相應的賠償(chang) 。不設立土地征收“折騰成本”賠償(chang) ，就難以維護被征地拆遷人的合法權益。以2009年湖北省襄陽市某村征地拆遷為(wei) 例，征地拆遷後對被拆遷人給予每人100元\每月的租房補貼，實際上是不足以達到村民原有的居住水平和條件的;而且截至2016年3月，仍未按期交還建房給被征地拆遷人，導致其實際生活質量下降，“折騰”了被征地拆遷人6年多的正常工作與(yu) 生活類似於(yu) 湖北省襄陽市的三線城市以及四線城市，受中國一線、二線城市房價(jia) 、地價(jia) 高漲的影響，也掀起了城鎮化征地建設的高潮，但由於(yu) 後續發展中地產(chan) 開發商的房子價(jia) 高賣不出，開發商就拖著被征地農(nong) 民的還建房，遲遲不肯交房。文中的描述源於(yu) 筆者實際調研情況。 。可見，由於(yu) 拆遷安置房具有“建房―交房”的時間滯後性和空間差異性，“保護式”土地征收模式需要設置“折騰成本”賠償(chang) ，才能完善保護農(nong) 民權益的政策內(nei) 容。“折騰成本”賠償(chang) ，包括對因搬遷所發生的家具與(yu) 裝修方麵的損失、因搬遷造成的家庭勞動者誤工費、因租房造成的生活水平和生活質量降低等的賠償(chang) 。

　　二是對被征地農(nong) 民的市民化轉型給予政策和資金支持。農(nong) 民市民化是一個(ge) 實現包括生存方式、社會(hui) 身份、自身素質、職業(ye) 技能以及意識行為(wei) 等綜合因素在內(nei) 的由農(nong) 民到市民的身份轉型過程。從(cong) 轉型的動力來看，農(nong) 民市民化也是城鎮化過程中製度變遷的增值收益表現，主要有兩(liang) 種類型：一種是誘致型身份轉型，農(nong) 民被城市生活所吸引或被政府的優(you) 惠政策所誘導，主動采取行動去實現市民化身份轉型;另一種是強製型身份轉型，農(nong) 民被動失去土地後不得不在職業(ye) 上、生活上進行市民化轉型。對被征地農(nong) 民而言，城鎮化土地征收導致其身份轉型，是一種典型的強製型身份轉型，由於(yu) 其自身未做好相應的積累和準備，必然麵臨(lin) 諸多困難，此時就需要政府或開發商給予其必要的幫助和支持。在這種強製型身份轉型中，“保障式”土地征收模式給予的政策支持不夠、資金投入不足，使得許多失地農(nong) 民陷入一種尷尬的境地：既不是純正意義(yi) 上的有地耕作的農(nong) 民，也不是城市所能容納的素質良好的市民，成為(wei) “失業(ye) 、失地”的邊緣化特殊人群。“保護式”土地征收模式在政策設置上，必須重視失地農(nong) 民的市民化轉型，給予必要的政策支持，並加大相關(guan) 投入：一是加大對失地農(nong) 民市民化轉型所需的職業(ye) 技能和綜合素質的培訓教育投入，幫助其“有技能、能就業(ye) ”;二是加大對失地農(nong) 民職業(ye) 市場信息和職業(ye) 介紹方麵的投入，幫助其“找對口、就好業(ye) ”。

　　三是對被征地農(nong) 民實現基本社會(hui) 保障全覆蓋。“保護式”土地征收模式，不是要放棄對失地農(nong) 民的基本社會(hui) 保障，而是要完善社會(hui) 保障，消除基本社會(hui) 保障的城鄉(xiang) 二元結構和不平等，實現基本社會(hui) 保障與(yu) 公共服務的均等化，解決(jue) 失地農(nong) 民進城的後顧之憂。黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 在全麵深化改革關(guan) 於(yu) “完善城鎮化健康發展體(ti) 製機製”的指導意見中指出，“穩步推進城鎮化基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農(nong) 民完全納入城鎮住房和社會(hui) 保障體(ti) 係，在農(nong) 村參加的養(yang) 老保險和醫療保險規範接入城鎮社保體(ti) 係”，實現城鄉(xiang) 居民能夠均等地享有公共服務和社會(hui) 保障。而在現實中，被征地農(nong) 民往往由於(yu) 對相關(guan) 政策、程序不了解或其他原因，在其市民化轉型期間出現基本社會(hui) 保障中斷，進而影響其生產(chan) 生活。因此，“保護式”土地征收模式應更加關(guan) 注被征地農(nong) 民的社會(hui) 保障問題，盡量讓廣大被征地農(nong) 民了解相關(guan) 政策，並可通過“一站式”服務等方式為(wei) 被征地農(nong) 民辦理相關(guan) 手續提供便利。

　　四是對被征地農(nong) 民給予適當的情感賠償(chang) 。“保障式”土地征收模式在對農(nong) 民進行征地補償(chang) 時，僅(jin) 考慮了土地和土地附著物的價(jia) 值，並沒有考慮被征地農(nong) 民的“情感損害”。以消費者侵權損害為(wei) 例，消費者不僅(jin) 有權獲得基本的物質賠償(chang) ，還應該獲得因侵權而造成精神損害的精神賠償(chang) (俗稱“精神損失費”)。土地征收行為(wei) 的發生，無論是基於(yu) 國家層麵的城市建設，還是基於(yu) 商業(ye) 層麵的城市開發，並非都是出於(yu) 被征收人的主觀意願。而且，正如農(nong) 村民諺所說“金窩銀窩不如自己狗窩”，被征收人對於(yu) 原有土地及住宅是有深厚感情的，非大災大難或特殊原因，一般不會(hui) 主動搬遷或改變原有生活方式。所以，違背被征地農(nong) 民主觀意願而發生的土地征收行為(wei) ，征收者應該為(wei) 此負責，應對被征地農(nong) 民在情感方麵受到的損害進行適當賠償(chang) 。因此，“保護式”土地征收模式有必要設置情感賠償(chang) 政策，可以貨幣作價(jia) 賠償(chang) 為(wei) 主要形式，輔以入城優(you) 惠政策，以更好地保護農(nong) 民權益。

　　2.保護農(nong) 民權益的土地征收機製創新

　　新型城鎮化中，要防止地方政府“透支性”征地、利益集團大肆圈地和鄉(xiang) 村幹部“撈利性”賣地，以避免農(nong) 民的土地承包權益和經營權益得不到有效保護。“保障式”土地征收模式缺乏有效的保護被征地農(nong) 民權益的平等協商機製、利益訴求保護機製以及社會(hui) 監督機製，導致損害農(nong) 民權益的不規範行為(wei) 頻發，容易引發社會(hui) 衝(chong) 突。“保護式”土地征收模式必須從(cong) 程序設計上保護農(nong) 民在市場交易環境下的身份平等性，使農(nong) 民能以平等、自願的原則進行土地自由流轉並獲取合法土地權益，使得“行政強製”公權力不再被地方政府和開發商以“公共利益”之名濫用，進而減少城鎮化土地征收的社會(hui) 衝(chong) 突。保護被征地農(nong) 民權益，需要建立和完善相應的土地征收機製，主要在於(yu) 民主決(jue) 策機製和平等協商機製。

　　(1)建立和完善土地征收“公示―反饋―公告”的民主決(jue) 策機製

　　公共政策製定的一般路徑分為(wei) “自上而下”精英製定決(jue) 策和“自下而上”民眾(zhong) 參與(yu) 決(jue) 策兩(liang) 種。現代民主政治越來越強調“精英民主”不能代替“人民民主”，應建立“自下而上”的民意“反饋―回應”機製。一般而言，城鎮化建設與(yu) 土地征收問題並非“公共危機”決(jue) 策，多走一些民主程序，與(yu) 民眾(zhong) 更多的社會(hui) 溝通、增進互信將有助於(yu) 減少政策執行阻力。雖然《土地管理法》第四十八條規定“征地補償(chang) 安置方案確定後，有關(guan) 地方人民政府應當公告，並聽取被征地的農(nong) 村集體(ti) 經濟組織和農(nong) 民的意見”，但現實中，地方政府常常對涉征地塊城市發展規劃方案保密而忽視被征地農(nong) 民的“知情權”，或選擇“遮遮掩掩”的方式發布土地征收拆遷方麵的公告，使得農(nong) 民獲取的相關(guan) 信息不對稱、不及時、不確定。同時，更為(wei) 關(guan) 鍵的是，在征地補償(chang) 安置方案的確定過程中缺乏廣大被征地農(nong) 民的參與(yu) 。

　　“保護式”土地征收模式需要建立民主決(jue) 策機製和程序，首先應對征地補償(chang) 安置初步方案進行公示，並使被征地農(nong) 民能夠通過暢通的渠道向政府反映其意見和建議;而政府則應重視農(nong) 民的意見，及時整合、研究被征地農(nong) 民的反饋信息，特別是關(guan) 於(yu) 賠償(chang) 措施、公共服務、就業(ye) 轉型幫扶、安置遷移、土地用益物權分配等各種民生事項的建議，在此基礎上對初步方案進行修訂，體(ti) 現民意共識，最後形成正式方案，並進行公告。同時，還應優(you) 化征地補償(chang) 安置方案的公示和公告方式。征地補償(chang) 安置方案的公告，是被征地農(nong) 民了解城鎮規劃和發展的重要路徑之一，地方政府應該樹立“公開為(wei) 常態，不公開為(wei) 例外”的理念，將征地拆遷的主體(ti) 、範圍、賠償(chang) 標準、優(you) 先賠償(chang) 原則、農(nong) 民市民化轉型政策、被征地塊建設用途等實質性內(nei) 容，利用電子政務、微信平台、政務APP、當地電視及廣播、村務社區公示欄、到戶通告等各種有效形式，讓被征地農(nong) 民及利益相關(guan) 者及時、充分地獲取相關(guan) 信息，以便其理性決(jue) 策。

　　(2)建立和完善土地征收“農(nong) 民―政府―開發商”合作的平等協商機製

　　城鎮化土地征收中引發的社會(hui) 衝(chong) 突，其實也是城鎮化發展的一種經濟負外部性或經濟非效率性表現，對城鎮化土地征收衝(chong) 突的治理，可以借用製度經濟學的“科斯定理”(Coase theorem)來求解，即社會(hui) 轉型和製度變遷中，“經濟發展的外部性問題，可以通過該問題的利益相關(guan) 人的平等協商而得到糾正，減少不必要的社會(hui) 衝(chong) 突，從(cong) 而實現社會(hui) 利益的‘帕累托最優(you) ’或利益共享的最大化”(科斯 等，2005)。從(cong) 維護社會(hui) 弱勢群體(ti) 的角度，“保護式”土地征收模式需要通過開放、包容、平等、協商的程序設計來完善“農(nong) 民―政府―開發商”之間的對話機製，減少“信息不對稱”下的“囚徒困境”，增強“信息公開”下的“納什均衡”，達成“利益共享”理念下的合作。

　　首先，應允許農(nong) 民代表參與(yu) 土地征收賠償(chang) 方案的決(jue) 策。建立和完善土地征收“農(nong) 民―政府―開發商”合作的平等協商機製，首要的一條是讓農(nong) 民代表能夠直接參與(yu) 到土地征收賠償(chang) 方案的製定中。參與(yu) 決(jue) 策是農(nong) 民代表可以平等對話政府、開發商的有效程序，並能夠減少信息傳(chuan) 遞的失真、增加征地賠償(chang) 方案的共識。

　　其次，應提供和完善農(nong) 民表達訴求的製度內(nei) 路徑。製度內(nei) 的訴求表達路徑與(yu) 製度外的訴求表達路徑，是判斷是否已引發社會(hui) 衝(chong) 突的重要標準。隻有土地征收引發了社會(hui) 衝(chong) 突，被征地農(nong) 民才需要依靠製度外路徑表達述求(包括堵路、堵橋等群體(ti) 性“鬧事”方式)，以引起社會(hui) 關(guan) 注並激發政府通過“例外原則”迅速提上議事日程，進而化解城鎮化土地征收的利益矛盾和社會(hui) 衝(chong) 突。應給予農(nong) 民製度內(nei) 的利益訴求表達路徑，包括土地征收前的民意匯總、土地征收中的民主決(jue) 策、土地征收後的權益保護等各個(ge) 環節，使農(nong) 民“有法可依”地找到解決(jue) 問題的路徑。這些表達路徑，可以通過村民會(hui) 議、“農(nong) 民―政府―開發商”征地洽談會(hui) 、土地征收決(jue) 策聽證會(hui) 等多種方式體(ti) 現。

　　最後，應提供和保護有效的農(nong) 民維權路徑。現代社會(hui) ，由於(yu) 市場經濟的盲目性、自發性、滯後性特征，決(jue) 定了市場活動存在著價(jia) 格欺騙或資本投機的漏洞，而政府的角色則是維護產(chan) 權平等交易的“守夜人”“裁判員”“服務者”。城鎮化土地征收過程中，也可能存在信息不對稱下欺騙被征地農(nong) 民的行為(wei) ，使得被征地農(nong) 民權益受損，隻有設置和保護有效的農(nong) 民維權路徑，才能讓農(nong) 民在其合法權益受損後能通過製度內(nei) 的維權路徑去解決(jue) 問題，減少和避免社會(hui) 衝(chong) 突事件的發生。

　　五、結語

　　新型城鎮化是kaiyun官方地址開放謀求可持續發展的社會(hui) 經濟領域的重大變遷，既涉及農(nong) 村和城市資源的再分配，也涉及生產(chan) 要素的集聚分流和發展方式的轉型升級，不合理、不公正、不科學的土地征收利益分配機製容易引發社會(hui) 衝(chong) 突和群體(ti) 性事件。“自上而下”推行的“保障式”土地征收模式，其利益分配的基調是“保障被征地農(nong) 民現有生活水平”的社會(hui) 補償(chang) ;而“自下而上”民主決(jue) 策的“保護式”土地征收模式，其利益分配的基調則是“保護被征地農(nong) 民長遠發展權益”的社會(hui) 賠償(chang) 。理論上講，社會(hui) 補償(chang) 是一種非平等性、自上而下的行政道德性做法，而社會(hui) 賠償(chang) 是一種法治社會(hui) 追尋的平等性、公正性、協商性的民主做法，可以更好地治理城鎮化土地征收的社會(hui) 衝(chong) 突。從(cong) 實踐上看，推進城鎮化土地征收模式由“保障式”向“保護式”轉型升級，有其生產(chan) 力發展水平提高的經濟基礎和共享發展成果的政治基礎。中國城鎮化建設走到今天，生產(chan) 力水平的不斷提升決(jue) 定了政府提供的征地補償(chang) 水平和服務水平也應提高，即實現土地征收模式由相對低標準的“保障式”向相對高標準的“保護式”轉型升級，以更好地保護被征地農(nong) 民的合法權益和長遠發展能力，讓農(nong) 民共享城鎮化發展成果，也能有效減少和化解城鎮化土地征收引發的社會(hui) 衝(chong) 突，更利於(yu) 樹立黨(dang) 和政府“為(wei) 人民服務”的政治形象。或許，升級版的“保護式”土地征收模式也不能“包治百病”地解決(jue) 城鎮化土地征收中的所有問題，但其在價(jia) 值立場上更好地保護了相對弱勢的被征地農(nong) 民群體(ti) 的權益，在獲取農(nong) 民的認同和支持下，應該能書(shu) 寫(xie) 一幅中國城鎮化土地征收相對和諧的美好圖景。

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