研究財稅體(ti) 製改革問題的國家行政學院經濟學教研部教授馮(feng) 俏彬，授課對象多是地市級以上政府官員，由此渠道，她得以更深入了解基層政府所感受的體(ti) 製之弊、體(ti) 製之痛。近年來，治學嚴(yan) 謹的馮(feng) 教授多次提出中肯的改革建言，並被有關(guan) 部門采納。“一帶一路”北京國際峰會(hui) 之後，中國自去年5月全麵推行營改增試點，尤其銀行、保險、證券等金融業(ye) 務全麵納入征收增值稅範圍，被認為(wei) 在國際上具開創性意義(yi) 。與(yu) 此同時，中國官方表態稱，財稅改革正加快推進，並成效顯著。但社會(hui) 各界對相關(guan) 說法為(wei) 何卻有多種疑慮?接受本報專(zhuan) 訪的馮(feng) 教授對此表示，關(guan) 於(yu) 財稅體(ti) 製改革的種種爭(zheng) 議，深刻、生動的反映了中國在走向國家治理體(ti) 係和治理能力現代化過程中的陣痛。

　　輕重之爭(zheng) ：企業(ye) 真正承擔稅負不到40%

　　《華夏時報》：雖然官方稱財稅改革正加快推進，並成效顯著雲(yun) 雲(yun) ，但社會(hui) 各界為(wei) 何對此仍存爭(zheng) 議，甚至感覺稅負不減反增?

　　馮(feng) 俏彬：如果以2013年《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》為(wei) 起點看，對於(yu) 此輪財稅體(ti) 製改革，一般是這麽(me) 認為(wei) 的：預算改革基本完成，稅收製度方麵改革走了一半，而中央地方財政體(ti) 製改革才剛起步。若就稅製改革本身而言，現在也很難說它走完80%。相對於(yu) 2013年所提出的稅改主要任務和目標，現在應是走了一半左右。當下社會(hui) 和官方在稅製進步上看法不一，折射了很多深層次問題。簡單而論，整個(ge) 財政稅收體(ti) 製改革，目前正處於(yu) 從(cong) “管理”到“治理”轉變的門檻上，一腳邁出，另一腳還在後麵。此時大家的感受可能比較分裂，有人往後看，有人往前看，方向不同，觀感自然不同。

　　至於(yu) 稅負問題，自去年到今年討論已有很多，我們(men) 對此也有多方麵研究。到底稅重不重，為(wei) 何百姓和企業(ye) 感覺稅重，而依一些官方對外解釋好像又覺稅不重?情況其實已比較清楚，關(guan) 鍵在稅製結構問題。現在稅製結構主要以間接稅為(wei) 主，這會(hui) 讓企業(ye) 感覺承擔了很多樣稅負，感覺自己是主要負稅人，加上現在經濟下行，形勢不好，企業(ye) “稅痛”感比較強烈。

　　對於(yu) 稅收，我一向堅持說三句話：

　　第一，稅收是必要之惡。在當前社會(hui) 各方呼籲減稅、抱怨稅重之時，特別需要指出，不能把稅收“妖魔化”。隻要人類結成社會(hui) 、結成組織，在運作，在發展，就一定需要稅收。當然不同時期，稅收的形態不盡相同。《聖經》上說，“人生有兩(liang) 件事不可避免，一是死亡，一是稅收”。所有人大約都不喜歡稅收，但隻要有國家，稅收就必須存在。稅收存在之正當性與(yu) 合理性，毋庸置疑。

　　第二，稅收總量減無可減。中國稅負總量並無社會(hui) 所想象之重。現有數據表明，從(cong) 上世紀90年代至今，中國以稅收計算之宏觀稅負，大約是18-19%。無論和發達或發展中國家相比，這個(ge) 水平都不高。所以，稅收的問題不在總量上。社會(hui) 質疑的，其實主要是在稅收之外的非稅、政府性基金，還有國有資本經營利潤、社保繳費，包括現在備受關(guan) 注之住房公積金，以及一些尚未付諸公眾(zhong) 討論如鑄幣稅等等，所有這些加總起來，社會(hui) 的負擔就比較重。這是因為(wei) 中國政府收入的形式比較多樣，但這些不全是稅收，很多是稅外負擔。另外，稅外負擔在運作過程當中，確實有不夠規範、不夠透明，受約束力不夠強等問題，加劇了社會(hui) “痛感”。

　　第三，稅收的要害在稅製結構。現今，中國稅製主要以間接稅為(wei) 主、直接稅為(wei) 輔。這一稅製結構的基本特點是，主要對產(chan) 品或服務在生產(chan) 和流通環節征稅。說直接點，企業(ye) 隻要開門做生意，不管有無賺錢，隻要賣出商品或服務，其稅收責任立即產(chan) 生。這一稅製導致企業(ye) 感覺自己稅負特別重。而企業(ye) 在納稅過程中，按照什麽(me) 比例交稅、計算基數是什麽(me) ，哪些可扣，哪些不可扣，相關(guan) 稅收規定是什麽(me) ，又涉及到一大套稅收運作過程中稅收實務、稅收政策方麵的問題，這些問題增大了納稅人的心理壓力、經營壓力，以及相應的人力物力財力。

　　企業(ye) 真正承擔的稅負其實主要是企業(ye) 所得稅，這是由企業(ye) 實實在在負擔，名義(yi) 稅率是25%。但圍繞企業(ye) 所得稅有大量的優(you) 惠減免，有中小企業(ye) 減免、創新型企業(ye) 減免，以及所謂園區內(nei) 減免，等等。七減八減下來以後，企業(ye) 承擔的所得稅實際稅負遠遠低於(yu) 25%這個(ge) 水平。至於(yu) 占大頭的流轉稅，包括企業(ye) 經營過程中涉及到的費、基金、社保等流轉性質的費，企業(ye) 都加入到價(jia) 格當中轉嫁出去了。當然企業(ye) 有的轉出去，有的沒轉出去，有的時候多轉一點，有的時候少轉一點，確實根據經營環境情況有變化。但如果稍微抽象一點來看，間接稅必定要加入價(jia) 格中，通過產(chan) 品銷售再收回來，這就是複雜的稅收轉嫁過程。因此，真正承擔這些稅收的是購買(mai) 商品和服務的消費者，就是你、我、他這類普通消費者。隻要我們(men) 去購買(mai) 商品和服務，價(jia) 格當中有一部分就是稅收，百姓才是稅收的承擔者，是真正的負稅人。就流轉稅而言，企業(ye) 是納稅人，但不是負稅人。

　　這些道理其實企業(ye) 也很明白。但目前稅製結構下，90%稅收由企業(ye) 到稅務機關(guan) 去繳納，不是由消費者個(ge) 體(ti) 到稅務局去繳納。我曾經做過測算，企業(ye) 真正承擔的稅負不到40%。

　　攻堅難題：各級政府事權恐須清晰劃分

　　《華夏時報》：這麽(me) 多年財稅改革，如果做一簡單回顧和分析，到底改了什麽(me) ?所謂財稅改革的硬骨頭，到底硬在哪裏?

　　馮(feng) 俏彬：財稅改革這兩(liang) 年取得進步最大的，是預算管理方麵的改革。最重要的一個(ge) 進步，是實施了全口徑預算。現在政府預算由一本變為(wei) 四本，從(cong) 原來隻有一般公共預算，到現在有政府型基金預算、社會(hui) 保障預算、國有資本經營預算等。是2014年通過新《預算法》之後預算改革中進步最大的一塊。

　　其次，進步最大的方麵是預算公開。這是社會(hui) 各方麵都看到的進步。特別是今年，預算公開的時間統一，內(nei) 容非常詳細。圍繞著預算公開，現在已經形成了一套比較合理的體(ti) 製機製。今年預算公開後，社會(hui) 上風平浪靜，就是對此最好的說明。

　　第三，在預算管理方麵的改革也有很大進步，從(cong) “預算一年，一年預算”到現在實行中期預算製度，是個(ge) 大的飛躍。中期預算就是3年或5年的中期預算製，這意味著政府各部門的工作計劃和資金安排，不再隻考慮1年的眼界，還要考慮3到5年的的總體(ti) 安排。這是一個(ge) 重大變化。

　　第四，政府會(hui) 計製度方麵改革進步很大。從(cong) 收付實現製改為(wei) 了權責發生製，這是政府預算當中一個(ge) 基礎性製度改變，雖不動聲色，卻影響極大，隻不過社會(hui) 上少有人去關(guan) 注如此技術性的變化。

　　第五，財政資金整體(ti) 管理明顯收緊。現有龐大的財政存量資金，趴在帳上用不出去。一方麵看起來是壞事，另一方麵卻說明財政管理加強了，也是好事，不像原來想怎麽(me) 用就怎麽(me) 用。

　　當然，預算管理體(ti) 製改革當中還有一些問題。比如是否把所有資金都當做財政資金，都使用跟政府部門一樣的辦法管理?這在教育口和科技口特別突出。這是今後要繼續努力改革的一個(ge) 方麵。但總體(ti) 而言，我們(men) 對預算管理體(ti) 製改革方麵的進展評價(jia) 比較高。

　　稅製改革方麵，走了一半。中共十八屆三中會(hui) 會(hui) 提出的“六稅一法”改革，現在六稅當中，有三個(ge) 稅改到位了;“一法”即《稅收征管法》雖然沒正式施行，但早就出征求意見稿了。“六稅一法”當中完成了的三稅是指營改增、資源稅、環保稅，再加上《稅收征管法》征求意見稿早就出台，這算是進步了一半。現在延宕下來的另一半改革，一個(ge) 是個(ge) 稅，一個(ge) 是房地產(chan) 稅，還有一個(ge) 是消費稅，這三個(ge) 稅目前改革進展比較慢。

　　中央地方財政體(ti) 製改革方麵，目標是建立事權與(yu) 支出責任相適應的中央地方財政體(ti) 製，這方麵才剛剛起步。以2016年8月24日出台的國發49號文《國務院關(guan) 於(yu) 推進中央與(yu) 地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》為(wei) 標誌，到今年3月份，一些省份相繼出台了省一級的事權與(yu) 支出責任改革方案等，這項改革算是啟動了。但茲(zi) 事體(ti) 大，難度很大，從(cong) 目前進展看，隻能叫做剛剛起步。所謂財稅改革“硬骨頭”指的就是這項改革，其中核心是中央地方事權劃分的問題。

　　現在的中央地方財政體(ti) 製叫分稅製，分稅製有“三架馬車”：事權、財權和轉移支付，其中核心是事權。劃分事權就是在中央和地方各級政府之間，清楚地劃分各自的權責範圍，在千頭萬(wan) 緒的經濟社會(hui) 事務中，明確哪些是中央之權責，哪些是地方之權責。進一步講，“地方”也是總體(ti) 概念，理論上還要理清省、市、縣、鄉(xiang) 各級政府之間權責配置關(guan) 係。

　　這個(ge) 問題解決(jue) 之難，首先因其超出了財政部門可以工作的範圍。對於(yu) 劃分各級政府事權職責，財政部門隻能起到搖旗呐喊作用。但現實中，這個(ge) 問題相互混淆的話，現象層麵又會(hui) 首先在財政領域爆發出來，所以從(cong) 財政角度必須要把這個(ge) 問題說清楚，否則政府理財係統會(hui) 出現很多問題。但真正要把權責範圍劃分清楚，需要最頂層設計。從(cong) 很多國家經驗看，是在《憲法》層次對此進行明確的。由此來看，財政部肯定做不了這個(ge) 事。在中國，此事還涉及到負責各級政府之間責權配置的中編辦，權利清單、責任清單等，很多相關(guan) 事情都需在那兒(er) 理順。從(cong) 現在透露出來的中央精神看，在劃分各級政府事權時，中編辦要起牽頭作用。但這當中，同樣涉及到非常複雜的權力結構問題，涉及到國家行政體(ti) 製和政治體(ti) 製問題。要從(cong) 總體(ti) 上搞清楚，而且要有魄力把它推動下去，難度很大。

　　在事權搞清楚的基礎上，才能知道哪一級政府該給它多少錢，怎麽(me) 給錢，這就是支出責任和轉移支付製度要解決(jue) 的問題。

　　《華夏時報》：清晰劃分中央和地方各級政府權責範圍，解決(jue) 這個(ge) 大難題更需要決(jue) 策者下定決(jue) 心?

　　馮(feng) 俏彬：從(cong) 技術層麵看，中國已有了20多年分稅製經驗，也有世界各國劃分事權之經驗可供參考、借鑒。所以，這其中確實還是決(jue) 心問題。另外也要看到，事權劃分太清楚，對各級政府特別是上一級政府的約束就會(hui) 越大，變動調整的餘(yu) 地就會(hui) 越小，這可能也是一些方麵對此事不願積極為(wei) 之的重要原因。

　　路怎麽(me) 走：小改革看大改革

　　《華夏時報》：我這樣來理解，中國財稅體(ti) 製的現代化程度跟發達國家相比還是有一定差距?

　　馮(feng) 俏彬：肯定是有差距，你這話說得很對。國家治理體(ti) 係和治理能力的現代化，這是2013年才提出來的。綜合各方麵狀況來看，中國社會(hui) 目前還沒有實現現代化，所以財稅也沒有實現現代化。財稅問題之所以會(hui) 成為(wei) 社會(hui) 方方麵麵議論的焦點問題，是因為(wei) 社會(hui) 、經濟、政治各個(ge) 方麵矛盾和焦點，首先會(hui) 在財政上體(ti) 現出來，所以說財政往往是這個(ge) 社會(hui) 的一個(ge) 聚焦或者縮影。但單靠財政部門去解決(jue) 問題，空間有限。還是需要一種改革的決(jue) 心，需要從(cong) 整體(ti) 的角度去設計改革。

　　現在有一些文獻回憶1994年推動分稅製改革時，實際上是財、稅、價(jia) 的聯動改革，這就是改革的整體(ti) 設計。當時就是先把分稅製的製度框架設計出來，稅收製度圍繞著分稅製去改，也就是小改革看大改革，大改革看核心改革，層次性比較清楚。要先抓“綱、抓“龍頭”。現在的財稅改革與(yu) 當年相比，雖然全社會(hui) 也很重視，但在改革的方法和具體(ti) 戰略上，確實還有需要改進的地方。

　　《華夏時報》：以房地產(chan) 稅為(wei) 例，盡管學界、市場認為(wei) 加快房地產(chan) 稅立法可能是一個(ge) 無法避免的趨勢，現代國家應該有房地產(chan) 稅，但為(wei) 什麽(me) 就是爭(zheng) 議不斷，推進很慢?

　　馮(feng) 俏彬：房地產(chan) 稅討論了10年，最大的進步就是理性一點的人士、或能稍微站得遠一點看經濟社會(hui) 運行的人士，基本上能形成一個(ge) 共識：房地產(chan) 稅立法是大勢所趨，其必要性毋庸置疑。還有一個(ge) 進步：圍繞房地產(chan) 稅，相關(guan) 技術準備已很充分，如一些地方稅務部門進行過模擬運轉，還有一些地方進行過房地產(chan) 稅的試點，都積累了經驗。另外，最近兩(liang) 年不動產(chan) 登記製度進展也很快。

　　但房地產(chan) 稅是一種典型的直接稅，要麵向家庭和個(ge) 人征收，涉及到千萬(wan) 普通百姓，因之就會(hui) 產(chan) 生尖銳的“稅痛”。百姓要就此表達意見，不同的人可能有完全不同的意見，這很正常。但不同意見充分表達後，還要有一個(ge) 意見整合機製，可是誰來整合，怎麽(me) 整合?

　　以前，不同意見或利益的整合，可能較多由領導說了算、政府說了算。但現在不行，因為(wei) 涉及到太多方麵，就需要一個(ge) 和過去不同的意見整合機製。問題也就在這裏，這個(ge) 整合機製究竟是什麽(me) ?因為(wei) 這一點不清楚，所以後麵就很難推動。比如房地產(chan) 稅立法，大家都認為(wei) 很應當，但即使如此，進到立法程序以後，還是有各方意見，一審、二審、三審都公開征求意見。這些意見如何整合，如何回應?——房地產(chan) 稅立法問題，深刻、生動地反映了走向現代化的中國所麵臨(lin) 的陣痛。

　　國際矚目：增值稅製度在全世界分享經驗

　　《華夏時報》：“一帶一路”北京國際峰會(hui) 開過不久，官方有一句話提到，去年5月實現營改增試點改革全麵推開之後，中國被認為(wei) 基本建成了在世界範圍內(nei) 具有先導意義(yi) 的現代增值稅製度，尤其是銀行、保險、證券等金融業(ye) 務全麵納入了征收增值稅範圍，在國際上具有開創性意義(yi) 。如何解讀，是否自吹?

　　馮(feng) 俏彬：這話是對的，並非自吹。增值稅製度曆史並不長，大概就幾十年時間。中國在“營改增”之後，增值稅所產(chan) 生的稅收總量，在整個(ge) 稅製結構當中已占到40%，體(ti) 量極其龐大。另外，增值稅的征收範圍現在已覆蓋了一、二、三產(chan) 業(ye) ，全鏈條拉通，確實在世界具有開創性意義(yi) 。更特別之處在於(yu) ，中國目前是世界上第一個(ge) 對金融業(ye) 征收增值稅的國家。即使在增值稅的起源地歐洲，也沒有做到這一點。

　　《華夏時報》：一些發達國家為(wei) 什麽(me) 沒有做到?

　　馮(feng) 俏彬：第一，金融業(ye) 本身極其複雜，業(ye) 務變化快、門類多，如何計算“增值”部分，本身是有難度的。第二，增值稅屬於(yu) 間接稅，很多發達國家對間接稅依賴程度很低，自然在這方麵就沒有發育出高度的征收技巧、征收方法和征收理論。很多西方國家，包括美國在內(nei) ，主要是以所得稅為(wei) 主，並沒有增值稅，而歐洲一些國家雖有增值稅，但其占比較小，不像中國高度依賴增值稅。

　　《華夏時報》：依賴增值稅是先進的表現?

　　馮(feng) 俏彬：曾經是落後的，但時移世易，好像現在變成先進的了。從(cong) 稅製演變結構上來講，都有一個(ge) 從(cong) 間接稅為(wei) 主到直接稅為(wei) 主的過渡。一個(ge) 國家經濟不怎麽(me) 發達之時，大多以收間接稅為(wei) 主;經濟發達程度較高之時，調節收入分配任務重了，就轉向了直接稅。當然這個(ge) 過程很痛苦，就像中國今天之情形，但這是稅製演變規律。以此看待中國稅製結構，就不夠先進，因為(wei) 我們(men) 是以間接稅為(wei) 主，而發達國家都以直接稅為(wei) 主。但現在出現了一些新情況，即全球化以來資本在各國間高度流動，所得稅是對資本收益收稅，在資本高度流動的情況下，主權國家收不到這個(ge) 稅或收稅的難度加大。例如美國很多跨國企業(ye) 把利潤放到海外不轉回國內(nei) ，美國政府就收不到這些企業(ye) 的所得稅。有鑒於(yu) 此，一些國際稅收組織作出判斷，未來很可能要出現新變化。相對而言，增值稅是在生產(chan) 經營地征收，稅基的流動性比資本要弱，所以主權國家為(wei) 了方便收稅，很可能會(hui) 轉向更加重視包括增值稅在內(nei) 的間接稅。所以，未來也有可能征收增值稅比征收所得稅好。

　　《華夏時報》：中國財稅體(ti) 製改革會(hui) 在未來幾年當中有什麽(me) 好的變化和不好的問題出現，你有什麽(me) 好的政策建議?

　　馮(feng) 俏彬：第一，希望按照2013年《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》，把新一輪財稅體(ti) 製改革推進到位。第二，要審慎把握好推進稅製改革與(yu) 百姓對此問題接受度之間的平衡關(guan) 係。第三，把握好全球減稅與(yu) 中國財稅改革之間的平衡。比如特朗普減稅對中國有什麽(me) 影響?怎樣對衝(chong) ，也需要未雨綢繆，審慎決(jue) 策。(編輯 嚴(yan) 葭淇 主編 商灝)