有責政府並不排斥真正的有為(wei) 政府，因為(wei) 能夠承擔責任的政府既會(hui) 勇於(yu) 做事，也能承擔自己失誤的責任;而且，有責政府的要求同時也滿足應對政府不作為(wei) 和亂(luan) 作為(wei) 的問題。因此，有責政府的主張更符合理論和實踐統一的要求，更有利於(yu) 提升社會(hui) 治理體(ti) 係與(yu) 能力的現代化。

　　有為(wei) 政府理論論證政府應該而且有能力製定並實施正確的選擇性產(chan) 業(ye) 政策，但我們(men) 認為(wei) 一個(ge) 有實踐意義(yi) 的理論不應該建立在完全理性的極端條件基礎之上。而經濟時空分析框架提出的趨利避害假設，則可以在政策研究領域為(wei) “有責政府”的主張提供可靠依據。

　　理性經濟人假設下的有為(wei) 政府

　　有為(wei) 政府理論在使用“有為(wei) ”概念時是嚴(yan) 格限定在不屬於(yu) “該為(wei) 不為(wei) ”或“任意亂(luan) 為(wei) ”的行為(wei) ，這樣“有為(wei) 政府”就變成一個(ge) 非常窄即政府不犯錯誤意義(yi) 上的概念，隻要有錯誤就不屬於(yu) 該理論主張的“有為(wei) ”。采取這種辦法確實可以避免自己的理論被輕易證偽(wei) ，但卻因排除了絕大多數可能的政府行為(wei) 而失去了現實意義(yi) 。因此，有為(wei) 政府理論的根本問題在於(yu) 假設前提錯誤。

　　有為(wei) 政府理論強調自己是基於(yu) 新古典經濟學的研究範式。新古典經濟學研究在給定資源、偏好和技術等條件下如何使得資源得到最佳配置，並特別強調理性經濟人假設。在該範式中的行為(wei) 人完全理性意味著：不存在不確定性，或即使存在不確定性也可以預知不確定性的概率分布;行為(wei) 人具有可以確定的效用函數和利潤函數，同時行為(wei) 人具有同質性以及一致性的偏好體(ti) 係;選擇結果具有描述不變性、程序不變性和前後關(guan) 係獨立性;行為(wei) 人具備完備的計算和推理能力，可以在瞬間從(cong) 事無窮盡的計算步驟，同時也不存在感性因素對選擇的幹擾;行為(wei) 人可以設計出所有的被選方案，可以確定地賦予每項行動結果——一個(ge) 具體(ti) 的量化價(jia) 值或效用……在上述確定性和全知全能條件下，行為(wei) 人可實現在資源約束下的效用或利潤最大化。

　　理性經濟人假設強調各種嚴(yan) 格限定的最大化完全理性，並使其作為(wei) 瓦爾拉斯一般均衡模型和其他各種模型能夠成立的必須條件。也就是說，在新古典範式裏，市場的有效性是在理性經濟人完全信息且無不確定性等假設下被證明的。有為(wei) 政府的主張實際上是建立在完全理性假設的基礎之上，即假設政府也像那種具有完全信息、能夠正確判斷和決(jue) 策的理性人，於(yu) 是可以製定出“最優(you) 政策”並將其成功實施。

　　因此，有為(wei) 政府主張的最大問題是拘泥於(yu) 新古典範式理性經濟人假設，導致其背離了真實世界中政府作為(wei) 現實經濟主體(ti) 的真正角色。也許是意識到自己的邏輯起點存在這一重大缺陷，該理論後來也希望通過承認政府的 “有限理性”來做一些補救，但可惜有限理性概念卻並不能為(wei) 政府不當幹預提供理論支撐。實際上，任何主體(ti) 包括人和政府都會(hui) 由於(yu) 認知局限和信息局限而犯錯誤，分析的基礎必須牢靠。

　　時空經濟分析框架下的經濟人假設

　　古典經濟學家並沒有使用過像現在這麽(me) 嚴(yan) 格限定和強調的理性概念，他們(men) 所使用的自利假設隻不過意味著以較小成本和較大收益追求自身利益時並不刻意考慮他人。後人將亞(ya) 當·斯密在《國富論》中論述人是以追求個(ge) 人利益為(wei) 目的並積極從(cong) 事經濟活動的主體(ti) 歸納為(wei) “經濟人”，這對經濟學有極其重要的意義(yi) 。但經濟人假設被新古典範式推演成理性經濟人，過度強調各種嚴(yan) 格限定的理性甚至“完全理性”，以適應各類均衡模型分析的需要，結果卻使得經濟學越來越偏離現實世界。

　　新古典範式在經濟學發展中功不可沒，它的一係列模型分析使得經濟學看上去更像一門科學，但另一方麵，它也使得經濟學在很大程度上是沿著數學阻力最小的方向發展。經濟學對理性經濟人假設的依賴越來越大，而這實際上反過來限製了經濟學的解釋能力。經濟學家們(men) 也做出過努力，以放鬆過於(yu) 嚴(yan) 苛的完全理性假設，包括提出有限理性和可接受的滿意原則、增加不確定條件下的預期效用概念、根據未來的價(jia) 格概率分布放鬆完全信息要求等。但有研究認為(wei) 最近幾十年關(guan) 於(yu) 理性人假設的主要進展，隻是將概率分析應用於(yu) 穩定偏好和低成本信息條件下的估計。在無法否認現實中“非理性”決(jue) 策存在時，主流學界也隻好容忍個(ge) 案分析中偏離性的偏好不穩定或信息不完全，但仍必須堅守經濟人總體(ti) 理性的底線。正像波普爾形容的，這是因為(wei) 理性經濟人假設已經成為(wei) 新古典經濟學範式的理論內(nei) 核，無論如何不能放棄，以便想象“依賴這把金鑰匙去打開所有的房門”。

　　其實，經濟學理論的革命性進展並不是表現在能夠進行更多形式化的模型分析，而更應該通過基本假設的探索和完善推進研究範式的改變或升級，其中特別重要的就包括找到能夠真正替代 (當然並非徹底推翻)理性經濟人的假設前提。我們(men) 認為(wei) ，從(cong) 人類在自然界和社會(hui) 經濟中處理時空關(guan) 係的需要來看，趨利避害的動機與(yu) 行為(wei) 其實是經濟人假設更加合理的解釋。通過時空轉換實現趨利避害，是所有主客體(ti) 包括人類和相應組織的基本能力，甚至包括在自然界中普遍服從(cong) 節約或阻力最小原則。從(cong) 時空分析視角看，經濟學可用於(yu) 解釋或描述各類主客體(ti) 在相應經濟係統特別是人類社會(hui) ，如何通過不同尺度上的趨利避害實現生存與(yu) 演進的時空平衡或轉換。

　　理性經濟人假設過分偏離了古典經濟學所要求的自利概念與(yu) 假設條件，並非完全不對，但要求條件過嚴(yan) ，造成經濟研究能夠真正適用的範圍變得過於(yu) 狹窄。而時空經濟分析所主張的趨利避害假設回歸了古典經濟學的自利要求，同時又兼顧了包括新古典經濟分析的需要。經濟人趨利避害假設可以明顯改善新古典理性經濟人假設的缺陷，它認可在必要條件下進行邊際分析甚至達成“帕累托最優(you) ”的可能性，但可消除新古典範式往往必須強調動機與(yu) 行為(wei) 不同的尷尬，對於(yu) 無處不在的不確定性可以采用概率以外的分析方法，不必隻能用“異常情況”去回避個(ge) 體(ti) 行動與(yu) 集計平均的差別，更不用把完全信息和完全競爭(zheng) 等作為(wei) 實現均衡的條件。

　　趨利避害假設要求建設有責政府

　　阿爾欽總結過為(wei) 什麽(me) 可以用研究生物進化的方法來研究經濟係統，並指出這對改變經濟學研究的重要意義(yi) 。他認為(wei) 由於(yu) 不確定性無所不在，因此，現實經濟中的成功者不可能按照所謂完全理性的最大化原則行事，隻有那些能夠通過試錯和模仿實現正收益的主體(ti) 才能適應環境的選擇，而未實現者則隻能退出或消失。按照經濟時空分析框架的解釋就是，包括個(ge) 人、企業(ye) 和政府都是在不同時空尺度上趨利避害的，各種決(jue) 策各有自己的道理但也都存在各自的局限性，因此，成功和失敗的可能性都有。政府製定選擇性產(chan) 業(ye) 政策當然也不例外，並不存在政府一定可以優(you) 於(yu) 市場製定出最優(you) 政策並確保成功貫徹的必然性。

　　既然任何人類行為(wei) 都會(hui) 有局限性，成敗往往並非取決(jue) 於(yu) 行為(wei) 的理性程度，而是取決(jue) 於(yu) 趨利避害的時空尺度是否得當，那麽(me) 政策研究的核心問題就不應該是論證一定有最優(you) 政策且政府就一定能實施，而應該是幫助設計如何減少政府政策失誤的機製。從(cong) 這個(ge) 角度看，“有責政府”的概念提供了更加合理的框架。有責政府必須承擔起自己的職能，不但應該有為(wei) ，而且不能任意不為(wei) 或亂(luan) 為(wei) ，特別是它必須為(wei) 自己的作為(wei) 承擔責任。建立讓政府為(wei) 失誤擔責的機製，才能有效激勵政府把事情做對。市場中一般個(ge) 人和企業(ye) 的決(jue) 策失誤都是要承擔責任的，目前的問題是常常找不到應為(wei) 政策失誤負責的政府主體(ti) ，而缺少責任機製的政策製定與(yu) 實施一定隱含著巨大的風險。

　　有責政府的理論主張顯然比有為(wei) 政府的主張具有更完整的適用性。有責政府並不排斥真正的有為(wei) 政府，因為(wei) 能夠承擔責任的政府既會(hui) 勇於(yu) 做事，也能承擔自己失誤的責任。而且，有責政府的要求同時也滿足應對政府不作為(wei) 和亂(luan) 作為(wei) 的問題。這糾正了有為(wei) 政府主張的一個(ge) 重大缺陷。因此，有責政府的主張更符合理論和實踐統一的要求，更有利於(yu) 提升社會(hui) 治理體(ti) 係與(yu) 能力的現代化。

　　政府提供公共物品的責任

　　有為(wei) 政府理論對產(chan) 業(ye) 政策采取了較寬的定義(yi) ，意指中央或地方政府為(wei) 了促進某種產(chan) 業(ye) 在該國或該地區的發展而有意識地采取的一些政策措施，這些政策措施包含貿易保護、稅收優(you) 惠、土地、信貸補貼、工業(ye) 園、加工出口區以及對研發的補助……隻要其中有一項措施是針對產(chan) 業(ye) 的都叫產(chan) 業(ye) 政策。這種產(chan) 業(ye) 政策的定義(yi) 確實太過寬泛，幾乎使政府做的所有事情都屬於(yu) 產(chan) 業(ye) 政策，造成批評產(chan) 業(ye) 政策就等於(yu) 全部否定政府的作用，也不利於(yu) 對政府責任和政府幹預的認識與(yu) 劃分。

　　社會(hui) 經濟活動中的產(chan) 品大體(ti) 可以分為(wei) 公共物品和私人物品兩(liang) 個(ge) 領域，為(wei) 社會(hui) 提供所需公共物品，如秩序、公平、安全、教育、衛生、救災等是政府必須履行的職責，而政府對市場進行選擇性幹預的產(chan) 業(ye) 政策一般發生在私人物品領域。由於(yu) 存在不確定性和信息不完全等原因，政府不一定能做對和做好產(chan) 業(ye) 政策，至少其中已經存在很大爭(zheng) 議。於(yu) 是有人把產(chan) 業(ye) 政策分為(wei) 選擇性產(chan) 業(ye) 政策，指挑選特定產(chan) 業(ye) 進行扶持的政府幹預性政策，和增進與(yu) 擴展市場機能的功能性產(chan) 業(ye) 政策。各國基本上均已放棄以政府幹預為(wei) 特征的選擇性產(chan) 業(ye) 政策。

　　而功能性產(chan) 業(ye) 政策由於(yu) 是在鼓勵競爭(zheng) 和保護產(chan) 權等方麵擴展市場作用範圍，並在公共領域補充市場的不足，因此大體(ti) 上已可歸於(yu) 政府原本職責所在的公共政策。公共政策包括的內(nei) 容很多，其中有些也會(hui) 涉及到具體(ti) 的產(chan) 業(ye) ，但公共政策與(yu) 選擇性產(chan) 業(ye) 政策存在根本區別。例如，運輸政策涉及到不同的運輸行業(ye) ，但其與(yu) 人口、教育、醫療、環境、土地等政策領域一樣基本上屬於(yu) 一般性的公共政策。

　　有為(wei) 政府理論主張的產(chan) 業(ye) 政策混淆了選擇性產(chan) 業(ye) 政策和功能性產(chan) 業(ye) 政策，特別是混淆了在公共物品領域履行政府職責的公共政策和在私人物品領域實施政府幹預的政策。從(cong) 有責政府的角度看，不能向社會(hui) 提供必要公共物品的政府顯然是不合格的政府。一些戰亂(luan) 和低收入國家的經濟長期得不到必要發展，主要並不是由於(yu) 那裏的政府未能成功實行選擇性產(chan) 業(ye) 政策，而更多應該是未能在公共物品的提供上履行必要的職責。

　　公共政策程序對政府的約束

　　有責政府的主張要求社會(hui) 治理體(ti) 係與(yu) 能力現代化，要求讓市場充分發揮資源配置的基礎性和決(jue) 定性作用，同時讓政府在必要約束的前提下更好地發揮應有作用，也包括更廣泛的社會(hui) 參與(yu) 和監督以便把政府權力關(guan) 進籠子。改革開放以來我國經濟在市場化方向上已經取得巨大發展，政府作用也已經發生許多可喜的轉變，但距離現代市場經濟所要求的有責政府還有差距並需要繼續改革。目前在政策領域還存在著兩(liang) 個(ge) 突出問題：一是占主導地位的項目規劃-審批行政模式助長公共部門擴展，二是公共政策製定進入指導意見泛濫的誤區。

　　規劃本應是公共政策工具，但我們(men) 一直重規劃輕政策，甚至是以規劃取代政策。目前我國公共規劃體(ti) 製中存在的問題包括：多數規劃的內(nei) 容與(yu) 規劃編製主體(ti) 及決(jue) 策執行監督主體(ti) 的責任關(guan) 係、規劃與(yu) 財政預算的關(guan) 係等都缺少法律依據;長中短期規劃的相承關(guan) 係與(yu) 程序缺少嚴(yan) 肅性，部門與(yu) 地方首長任期與(yu) 換屆對規劃影響過大;國家規劃與(yu) 地方規劃分工不清，地方項目爭(zheng) 相擠進國家規劃;以少量財政資金撬動大量債(zhai) 務資金搞建設已成為(wei) 常態，債(zhai) 務風險累積已十分嚴(yan) 重;重建設輕維護，大量設施缺少維護導致失修嚴(yan) 重甚至提前報廢……以項目導向的規劃-審批行政模式正在資源配置的博弈中走向極致和盡頭。

　　近年來，政府各主管部門也開始注重政策文件的製定和公布，但由於(yu) 缺少必要的公共政策程序，導致各類政策 “指導意見”過於(yu) 頻繁甚至過於(yu) 隨性地出台和下發，造成基層機構難以招架和無所適從(cong) 。從(cong) 有責政府的層麵看，我們(men) 缺的並不是選擇性幹預的產(chan) 業(ye) 政策，而是缺乏有效的公共政策程序和公共治理體(ti) 係與(yu) 能力。

　　公共政策程序主要包括政策製定、政策執行、政策評估、政策終結、政策監督諸方麵的內(nei) 容。政策製定則包括政策問題界定、構建政策議程、政策方案設計與(yu) 政策合法化等流程，而公共政策的製定應符合民主化、規範化、公開化和合法化幾個(ge) 原則。公共政策程序可使得公共政策的製定能更好地體(ti) 現公共利益，體(ti) 現規範性和可操作性，改變過去政策製定不規範、隨性多變、偏於(yu) 籠統號召、不注重多種政策手段的配合使用、缺少合法性、不重視政策的有效執行與(yu) 科學評估等狀況，是落實有責政府的重要途徑。

　　總之，我們(men) 需要通過公共政策程序，包括發布各類政策白皮書(shu) ，以程序公義(yi) 實現實質公益和有效追責。從(cong) 經濟時空分析視角看，由於(yu) 權力主客體(ti) 的時空結構在很大程度上決(jue) 定著公共資源的配置效率，因此有必要通過權力的時空尺度重組以實現事權、財權、行政任免權和監督權的有效匹配。應進一步完善基層人大製度，在更大程度上實現地方政府與(yu) 當地公眾(zhong) 的激勵相容，並進一步加強中央政府對地方政府的合法性監督。還必須解決(jue) 好行政領導任期與(yu) 政策製定實施以及相關(guan) 債(zhai) 務責任的時間匹配關(guan) 係，最大程度減少行政換屆對政策穩定性和政策實施責任的幹擾。而且即便在公共物品領域也有必要推動真正的公私合作製度，以解決(jue) 政府責任與(yu) 供給效率的治理問題。

　　(作者係北京交通大學經管學院教授)