按照一般的理解，在如此銳意改革的黨(dang) 中央領導下，各部門各地方應該迸發出更大的活力和動力。然而，個(ge) 別部門和地方的反應並不強烈，不僅(jin) “依法改革”的主動性不強，甚至出現“為(wei) 官不為(wei) ”“懶政怠政”的現象。從(cong) 2015年開始，《政府工作報告》專(zhuan) 列一部分談“政府自身建設”。在多個(ge) 場合，李克強總理嚴(yan) 厲批評“門好進了，臉好看了，事難辦了”“隻要不出事、寧願不做事”“不求過得硬、隻求過得去”等懶政怠政現象。為(wei) 什麽(me) 會(hui) 出現這種情況呢?

　　個(ge) 別地方的利益格局在一定程度上的固化限製了其改革創新衝(chong) 動。就一些地方的政府治理而言，穩定和秩序是其首選目標，探索創新多是對危機和挑戰的應對。在改革開放的過程中，之所以在各地經常湧現出不同內(nei) 容和形式的改革創新，主要是因為(wei) 當地黨(dang) 委政府有著強烈的發展理念和擔當精神。而經過了三十多年的發展變化，個(ge) 別地方的利益格局基本形成，一些利益關(guan) 係固化下來，製約和束縛了這些地方幹部的思想行動，思想懈怠了，行動疲遝了。

　　國家治理內(nei) 容的調整造成了地方領導幹部的不適應。盡管經濟發展依然是整個(ge) 國家治理的中心任務，但是社會(hui) 治理、環境治理、文化治理等上層建築的調整也變得越來越重要。對於(yu) 長期習(xi) 慣於(yu) 搞經濟建設的不少領導幹部來說，很難馬上適應這些新的治理需要。這些新的治理任務，需要更細致的規劃、精細化的治理以及長期的投入，不能簡單地套用提高GDP的原有做法，甚至這些治理任務與(yu) 發展經濟的任務之間還存在著緊張乃至矛盾的關(guan) 係。

　　頂層設計方案執行中的“時滯效應”。加強頂層設計，意在整體(ti) 謀劃，克服決(jue) 策的碎片化和行為(wei) 的短期性，發揮我國的製度優(you) 勢。但是，頂層設計方案在具體(ti) 執行的過程中還存在著一定的“時滯效應”，設計方案不能及時地落實執行。

　　“條塊”格局是造成這種現象的主要原因。一方麵，頂層設計方案是由作為(wei) “條條”的各職能部門執行的，需要與(yu) 這些部門的係統要求對接起來;另一方麵，頂層設計方案往往通過行政層級(塊塊)來貫徹執行，由於(yu) 各層級之間“職責同構”的限製，雖然各級落實方案的形式越來越完整，語言越來越規範，但是特色越來越弱，即使是最低層級製定的落實方案也仍然與(yu) 頂層設計方案差別不大，限製了具體(ti) 方案在各地方層級的操作性。

　　部分領導幹部對從(cong) 嚴(yan) 管理的理解出現偏差，產(chan) 生畏縮甚至推諉傾(qing) 向。全麵依法治國、全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) ，是提高國家治理製度化水平的戰略性舉(ju) 措。從(cong) 嚴(yan) 管理是這些戰略措施在各地方、各部門具體(ti) 落實中的必然要求。然而，由於(yu) 對這些戰略舉(ju) 措認識的不到位，導致具體(ti) 落實措施的簡單化、武斷化，扭曲了製度設計的初衷，走向了另一個(ge) 極端。

　　比如，把從(cong) 嚴(yan) 管理等同於(yu) 凡事都要找依據，沒有依據就不辦事、不執行;把從(cong) 嚴(yan) 管理等同於(yu) 凡事都要走程序，事事請示匯報，等領導批準;把從(cong) 嚴(yan) 管理等同於(yu) 增加監督，混淆了決(jue) 策和監督之間的邊界，降低了決(jue) 策的效率，等等。最重要的是，由於(yu) 在從(cong) 嚴(yan) 管理過程中，部分領導幹部沒有厘清自主行為(wei) 的空間邊界，尤其是法律和政策的邊界，因而行事小心翼翼，滋生了“多一事不如少一事”的心理。

　　對創新的激勵機製不完善，效力不足。說到底，探索創新是由人來執行的，沒有富有創新精神的各級領導幹部，就不可能有遍布各地的創新探索。中國的幹部隊伍集聚著大量的社會(hui) 精英，其中絕大部分是有理想、有抱負、有追求之人，這是中國製度能持續高效運行的重要原因。創新不能隻依靠創新者的主觀動力、個(ge) 人情懷，還必須構建起可持續的激勵機製。現有的薪酬機製、晉升機製並沒有將鼓勵創新考慮在內(nei) ，平均主義(yi) 、“出頭椽子先爛”的心理依然存在於(yu) 某些地區的政治生態中。

　　社會(hui) 輿論對地方領導幹部塑造誘發的消極情緒。盡管地方領導幹部為(wei) 了落實上級要求，采取了各種方法來克服困難、解決(jue) 問題，但由於(yu) 掌握的資源有限、監督製約乏力，加之部分人員能力和素質不足，容易出現行為(wei) 的失範。輿論對地方領導幹部的批評和消極刻畫，增加了地方領導幹部工作的難度，也誘發了消極情緒，比如“既然不能得到理解和承認，就不需要努力和擔當”的心理。筆者參與(yu) 了多屆中國地方政府創新獎的評選，接觸的許多領導幹部都曾表示，他們(men) 之所以看重這個(ge) 獎項，就是因為(wei) 這是來自社會(hui) 的評價(jia) 。

　　改革創新動力不足、消極行為(wei) 增多引起了各方麵的重視，其解決(jue) 亦需要多方協同努力。

　　應清醒地認識、辨析和承認地方發生的重要變化。今天的地方，與(yu) 改革開放之初的地方已經迥然不同，彼此之間的差異更加多樣，甚至有些方麵的差距在不斷拉大。承認這些變化，自覺地在決(jue) 策中堅持多樣性的意識，做出有針對性的回應，會(hui) 有利於(yu) 提升決(jue) 策執行的效果。在許多治理問題上，地方不僅(jin) 是上級要求的執行者，也是上級的合作者，更是問題的預警者。發揮地方的主動性和創造性，有助於(yu) 控製問題的擴大、風險的傳(chuan) 播，也能為(wei) 決(jue) 策製定和改進提供依據。

　　積極構建鼓勵差別化探索的體(ti) 製機製。長期以來，我國的決(jue) 策執行中一定程度上存在著“一收就死，一放就亂(luan) ”的惡性循環，造成了治理資源的巨大浪費。鼓勵差別化探索必須以承認地方的多樣性為(wei) 前提，深化中央與(yu) 地方，以及各層級政府之間的權責劃分，在總的框架下確定具體(ti) 目標時要尊重地方的自主性，確定政策效果衡量標準時切忌單一化。

　　從(cong) 全麵深化改革的目標確定以來，習(xi) 近平總書(shu) 記就多次提到要把頂層設計與(yu) 鼓勵基層創新結合起來，明確提出“中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索”“要把鼓勵基層改革創新、大膽探索作為(wei) 抓改革落地的重要方法”。需進一步提高決(jue) 策製定和執行的科學化水平，在決(jue) 策過程中多關(guan) 注地方的需求和具體(ti) 情況，多吸收地方的經驗做法。在執行的過程中給地方適度的變通空間，合理地配套資源，並允許試錯、寬容失敗。

　　在合理劃分治理職責的前提下積極推動各類治理資源的合理配置。習(xi) 近平總書(shu) 記提出，要針對基層工作的特點和難點，推動職能下沉、人員力量下沉，建立與(yu) 基層改革實際需要相匹配的權責體(ti) 係。近年來，通過多方麵的努力，基層治理所需的資金、人力、辦公場所、技術支撐等各類治理資源普遍增加，基層治理的能力也不斷提高。

　　但是，這些調整變化還不足以應對複雜、多樣、瑣碎的治理問題，因為(wei) 許多治理問題需要更高層級的政府機構來協調，需要跨行政邊界來合作解決(jue) 。因此，既要合理劃分治理職責，探索治理資源的跨邊界配置，又要防止一些部門以資源下沉為(wei) 借口下放責任，加重基層政府權責不對等的困難。

　　營造鼓勵政府創新探索的社會(hui) 輿論。充滿活力的社會(hui) 急切地呼喚著創新，社會(hui) 創新反過來又會(hui) 促進政府創新。這是三十多年改革開放帶來的巨大變化。鼓勵各級政府探索創新，不是簡單地獎勵幾個(ge) 優(you) 秀的領導幹部，樹立若幹模範榜樣，而是應努力營造鼓勵探索、寬容失敗的社會(hui) 氛圍，尤其是對領導幹部的評價(jia) 不能過度使用“一票否決(jue) ”的方法。在輿論引導上，上級部門尤其不能頻繁地使用批評問責，而應努力營造國家與(yu) 社會(hui) 、上下級之間相互信任的良好局麵。