國企改革核心問題是什麽(me) ?國企改革焦點是經營權，必須把所有權與(yu) 經營權分開。改革的辦法是在所有權與(yu) 經營權之間“切兩(liang) 刀”。一刀是成立國有資產(chan) 投資運營公司，從(cong) 組織體(ti) 製上切開政府與(yu) 企業(ye) 的聯係;一刀從(cong) 運行機製上切開出資人代表與(yu) 職業(ye) 經理人的聯係，使得國有企業(ye) 成為(wei) 獨立的市場經營主體(ti) ，充滿活力才可能成為(wei) 現實。

　　最近，國企改革連續出兩(liang) 份重要文件——《關(guan) 於(yu) 進一步完善國有企業(ye) 法人治理結構的指導意見》(以下簡稱《意見》)和《國務院國資委以管資本為(wei) 主推進職能轉變方案》(以下簡稱《方案》)，這兩(liang) 份文件給出了國企改革的推進路徑。

　　兩(liang) 份重要文件圍繞一個(ge) 核心

　　4月24日，國務院辦公廳發布《關(guan) 於(yu) 進一步完善國有企業(ye) 法人治理結構的指導意見》提出，2017年年底前基本完成國有企業(ye) 公司製改革。5月10日，國務院辦公廳轉發《國務院國資委以管資本為(wei) 主推進職能轉變方案》，對國資監管方式和國資委職能轉變作出係統性安排。兩(liang) 個(ge) 文件，都是國字頭的，圍繞一個(ge) 核心，就是市場化經營。

　　前一個(ge) 文件是國有企業(ye) 公司製改革，主要是指將傳(chuan) 統國企在2017年改組為(wei) 符合現代企業(ye) 製度要求、規範的公司製企業(ye) 。這份《意見》明確時間表，意味著公司製改革進入“最後一公裏”的收尾階段。

　　後一個(ge) 文件是實現由管資產(chan) 向管資本轉變，是國企改革的重要一環。《方案》顯示，共有43項國資監管事項被調整。

　　前一個(ge) 文件，是講的國企改革;後一個(ge) 文件，是講的國資改革。目前改革進程顯示，新一輪國有企業(ye) 改革的主導方麵已經不是“國有企業(ye) ”的自身，而是在國家層麵推進國有資產(chan) 實現形式的資本化。以國資改革帶動國企改革的勢態正在明朗。

　　後一個(ge) 文件更貼近現實，更接近國企改革的核心，牽涉到國資委加快向管資本轉型，回歸出資人身份。新出台的文件明確了國資委作為(wei) 出資人的監管權力和責任清單，從(cong) 內(nei) 容上看，是國資改革引領國企改革;從(cong) 過程來看，是由頂層設計到落地，開始拉開“政策落地”的大幕。

　　從(cong) 在所有權與(yu) 經營權分開來看，《方案》重在講國資委與(yu) 國有資產(chan) 投資運營公司關(guan) 係，從(cong) 組織體(ti) 製上切開政府與(yu) 企業(ye) 的聯係;《意見》是從(cong) 運行機製上切開出資人代表與(yu) 職業(ye) 經理人的聯係。

　　國企改革究竟要解決(jue) 什麽(me)

　　本來，中國的企業(ye) 改革有兩(liang) 條路可走，一條是所有權改革，一條是經營權改革。圍繞國有化或私有化的學者基本上屬於(yu) 所有權改革論，另一條路是經營權改革，把所有權與(yu) 經營權分開。

　　從(cong) 現實情況來看，企業(ye) 不能成為(wei) 獨立的市場的主體(ti) ，政企分開這個(ge) 改革開始以來最大的難點，沒有解決(jue) 。所有權和經營權不分，政府對企業(ye) 伸手太長，使得經濟效率難以提高，難以適應世界經濟發展的要求。

　　政府“婆婆”似的微觀管理，不斷侵蝕央企的自主決(jue) 策權;國資委考核、組織部任免，導致國企高管的考核與(yu) 激勵成為(wei) 相互脫節的“兩(liang) 條線”;盡管不少國企都組建了董事會(hui) ，但權責不明，董事長往往剝奪總經理的經營權。由於(yu) 在傳(chuan) 統的計劃經濟條件下，一方麵我們(men) 隻把企業(ye) 看成一個(ge) 產(chan) 出的組織，其盈利大小由政府說了算。不規範代理和委托的責、權、利，企業(ye) 不能鬆綁，不自由，活力少了，效率下來了。所有權代理人鏈條太長，鏈條末端董事長代理權太集中，高官貪腐風險加大。以上所舉(ju) ，都是脫離市場所致。

　　《意見》與(yu) 《方案》的著眼點就是為(wei) 解決(jue) 這個(ge) 問題。

　　《方案》指出，過去國資監管存在越位、缺位、錯位等問題。國資委長期將所有權、經營權、分配權一把抓，在本應屬於(yu) 企業(ye) 的經營權領域幹預太多，影響了企業(ye) 的發展。此次公布的《方案》提出，科學界定國有資產(chan) 出資人監管的邊界，國資委作為(wei) 國務院直屬特設機構，根據授權代表國務院依法履行出資人職責，專(zhuan) 司國有資產(chan) 監管，不行使社會(hui) 公共管理職能，不幹預企業(ye) 依法行使自主經營權。

　　準確定位非常重要。

　　要理解這裏有“兩(liang) 個(ge) 不”。就是國有資產(chan) 監管機構不行使公共管理職能，將其歸位於(yu) 相關(guan) 政府部門和單位;不幹預企業(ye) 自主經營權，將由企業(ye) 自主經營決(jue) 策的事項歸位於(yu) 企業(ye) 。特別是經營權下放，交給企業(ye) 。作為(wei) 出資人是所有權的代表，管資本而不管經營或者少管經營，國資委將回歸真正的出資人身份。

　　管“資本”對應什麽(me) ?就是不管“經營”。管資本為(wei) 主，不是不管企業(ye) ，而是不管企業(ye) 的經營，原則上就不管了，實際上以此實現所有權和經營權的分開。

　　管資本的內(nei) 涵與(yu) 實質在這裏，就是放權，放經營權，當然，所有權是不能放的。有一個(ge) 變化已經悄然發生，把資本所有權變成所得權，這是一個(ge) 了不起的變化，大部分人沒有看到這個(ge) 深層次的東(dong) 西。有人認為(wei) 中國企業(ye) 進入資本時代，這是不解情況。中國在2003年成立國資委時便進入資本時代，現在是進入了市場經營時代。因為(wei) 沒有進入市場經營時代，便不可能從(cong) 本質上真正進入資本時代。

　　國企改革關(guan) 節點，“放權”與(yu) “讓權”

　　所有權和經營權怎樣分離，從(cong) 放權開始。改革成功與(yu) 否，最後將決(jue) 定於(yu) “放”、“讓”二字。圍繞著所有權和經營權分離，使國有企業(ye) 真正成為(wei) 充滿生機活力的市場主體(ti) 。

　　根據《方案》，國資委將精簡43項監管事項，其中取消事項26項、下放事項9項、授權事項8項。這43項被精簡的國有資本監管事項，就是國資委的放權清單。

　　此次《方案》取消和下放的都是屬於(yu) 企業(ye) 在經營中的權力，意味著國資委不再直接監管企業(ye) 經營行為(wei) ，但這並不是說企業(ye) 的經營行為(wei) 不再受到監管，隻是說這些監管權力轉移到了企業(ye) 的股東(dong) 會(hui) 、董事會(hui) 、監事會(hui) 等主體(ti) 。此次《方案》進一步提出，國資委要全麵梳理並優(you) 化調整具體(ti) 監管職能，相應調整內(nei) 設機構。隨著監管方式的轉變，預計國資委中涉及經營管理的機構會(hui) 縮減，體(ti) 現出資人職責的機構會(hui) 增加。

　　在26項取消事項中，基本上是經營範圍，總體(ti) 可劃分為(wei) 五種類型。一是國資委直接實施類事項，如直接規範上市公司國有股東(dong) 行為(wei) ，中央企業(ye) 境外產(chan) 權管理狀況檢查等;二是審批類事項，如審批中央企業(ye) 子企業(ye) 分紅權激勵方案，審批中央企業(ye) 重組改製中離退休和內(nei) 退人員相關(guan) 費用預提方案;三是備案類事項，如對中央企業(ye) 賬銷案存的事前備案;四是指導類事項，包括對中央企業(ye) 的指導事項，如指導中央企業(ye) 評估機構選聘、指導中央企業(ye) 內(nei) 設監事會(hui) 工作等;以及對地方國資委、地方國有企業(ye) 的指導事項，如指導地方國資委新聞宣傳(chuan) 工作，指導地方國有企業(ye) 重組改製上市管理;五是評比類事項，如聯合開展全國企業(ye) 管理現代化創新成果評審和推廣，組織中國技能大賽、中央企業(ye) 職工技能比賽。這些取消事項，與(yu) 管資本為(wei) 主的導向相關(guan) 度較小，且多屬於(yu) 企業(ye) 自主經營決(jue) 策，或屬於(yu) 延伸到子企業(ye) 、延伸到地方國資國企的事項。通過精簡取消，可以促使國資監管機構進一步集中監管資源，突出監管重點。

　　在9項下放事項中，基本上是所有權範圍，均為(wei) 審批類事項，涉及國有股權的日常管理和增持減持。其中，涉及地方國資委監管企業(ye) 和中央企業(ye) 子企業(ye) 的國有股權流動事項，直接下放給地方國資委和中央企業(ye) 。涉及規定標準和權限範圍以內(nei) 的國有出資企業(ye) 股權流轉的，下放給國有出資企業(ye) 。如審批未導致上市公司控股權轉移的國有股東(dong) 通過證券交易係統增持、協議受讓、認購上市公司發行股票等事項，審批未觸及證監會(hui) 規定的重大資產(chan) 重組標準的國有股東(dong) 與(yu) 所控股上市公司進行資產(chan) 重組事項等。

　　兩(liang) 個(ge) 文件中，力度最大的是經理層成員選聘、經理層成員業(ye) 績考核、經理層成員薪酬管理。這一條授權，規定範圍是授予落實董事會(hui) 職權試點企業(ye) ，國有資本投資、運營公司試點企業(ye) 。如果包括總經理，央企總經理便由董事會(hui) 決(jue) 定了。這是第一次這樣明確披露。將國資委和中組部對於(yu) 經營性幹部即職業(ye) 經理人的考核與(yu) 任免權利還給國企董事會(hui) ;實現國企高管的市場化，徹底取消行政級別，由董事會(hui) 向全社會(hui) “真正公開”選聘，並給予市場化的薪酬待遇。這便是我們(men) 說的“切兩(liang) 刀”的聚焦點。

　　三級管理正在形成管資本的架構

　　國資改革實質上是國資委的改革，有人說，國資委的角色發生變化。原來是國資委與(yu) 企業(ye) 兩(liang) 層的結構，那現在我們(men) 中間又加了一個(ge) 國有資本投資管理，投資運營公司，變成了三層結構。投資經營公司下麵是企業(ye) 經營，投資經營公司是管理為(wei) 主，上麵是個(ge) “監”，下麵是個(ge) “管”，再下麵是個(ge) “營”，三個(ge) 層次。實際上是把國資委的監管分成兩(liang) 塊，國資委權限下放到派出機構了。

　　這樣就可以清楚地劃分出國有經濟融入市場時的管理層級和各層級的管理界限，從(cong) 而真正實現政企分開，將政府和企業(ye) 剝離開來，以產(chan) 權管理為(wei) 紐帶，突出國有資本運作，最終實現國資委從(cong) “管資產(chan) ”向“管資本”轉變。《方案》特別提到，在組織實施過程中，要分類放權、分步實施，確保放得下、接得住、管得好。“兩(liang) 個(ge) 分”是方針，三個(ge) “得”是要求。國有資本投資、運營公司是‘接得住、管得好’的主體(ti) 。

　　現在，國有資本投資運營公司一個(ge) 也沒有成立，什麽(me) 事還是國資委管，方案實施還需要一個(ge) 過程。國有資本投資運營公司的改革進度，將決(jue) 定“管資本”的成效。

　　目前，國有資本投資運營公司改革試點正在加快。在2014年，國資委首次在國家開發投資公司、中糧集團兩(liang) 家央企試點開展國有資本投資公司建設後，2016年，又新增神華、寶武、中國五礦、招商局、中交、保利6家央企擴大試點。運營公司試點在誠通集團、中國國新開展，合計試點企業(ye) 已達10家。目前，試點央企基本都已製定了改革方案並上報待批。地方國資投資運營公司的改革也全麵提速。

　　其實，投資經營公司工作正在進行中。《方案》提出，牽頭改組組建國有資本投資、運營公司，實施資本運作，采取市場化方式推動設立國有企業(ye) 結構調整基金、國有資本風險投資基金、中央企業(ye) 創新發展投資引導基金等相關(guan) 投資基金。顯然，投資經營公司沒有成立，但是事情已經幹起來了。這件事情，說明國資委的“管資本”正在實現。

　　可以期待，不太遠的時間有望形成國資委、國有資本運營公司和國企的三級框架，國資委的經營權力交給國資運營公司。政府和企業(ye) 之間正在切一刀，形成了一個(ge) “隔離帶”，形成了政府與(yu) 企業(ye) 的分離，從(cong) 而實現政企分離。隨著董事長與(yu) 總經理這一刀的切割加快，所有權和經營權分離的目標，越來越近。

　　(作者係國資問題研究專(zhuan) 家、中國企業(ye) 研究院首席研究員)