作為(wei) 這一輪養(yang) 老保險頂層設計的“重頭戲”——養(yang) 老保險綜合改革方案正在漸行漸近，預計會(hui) 在今年內(nei) 正式公布並實施。這份醞釀了四年多的方案，將對關(guan) 係到每位參保人切身利益的養(yang) 老保險統籌層次、完善個(ge) 人賬戶以及延遲退休等重要改革作出製度安排。

　　中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文近日在接受第一財經專(zhuan) 訪時表示，中國基本養(yang) 老保險體(ti) 製改革采取的是全方位改革，實施的是一攬子解決(jue) 方案。在目前的頂層設計中，養(yang) 老保險金投資運營、提高退休年齡和降低社會(hui) 保險費，共同構成了供給側(ce) 結構性改革的戰略部署。

　　鄭秉文也提醒，養(yang) 老保險頂層設計方案不應該被政府的道德風險所“綁架”，政府不能再指望通過擴大覆蓋麵增加製度收入，而需考慮盡快對現行製度進行結構性改革來增加可持續性。

　　頂層設計不應被政府道德風險“綁架”

　　第一財經：2013年我國啟動了新一輪的養(yang) 老保險頂層設計，到如今已經過去四年多了，方案還沒有正式出台。從(cong) 最近的消息來看，全國統籌將從(cong) 中央調劑金起步。您認為(wei) 中央調劑金製度能在多大程度上改善當前養(yang) 老保險基金的財務狀況?

　　鄭秉文：包括中央調劑金、延遲退休等一攬子方案在內(nei) 的養(yang) 老保險頂層設計方案已經基本確定，據我所知，隻是還沒有對外公布。基礎養(yang) 老金全國統籌沒有實現，這輪改革隻是建立中央調劑金。

　　第一財經：本來業(ye) 內(nei) 預期這一輪頂層設計方案會(hui) 在全國統籌上有突破，沒想到卻再一次“爽約”。這麽(me) 多年來全國統籌舉(ju) 步維艱的根本原因是什麽(me) ?

　　鄭秉文：統籌層次難以提高的根本原因是政府的道德風險。在現行製度之下，統籌層次主要以縣市級為(wei) 主，提高到哪一層，哪一層的壓力就越大，所以，哪一級政府也不願在“我”這個(ge) 層次上實現統籌。

　　統籌層次低聽上去不好聽，但很“實惠”。比如，統籌層次低可以激勵基層多收費，這是統籌層次的一個(ge) “製度紅利”。在縣市統籌為(wei) 主的情況下，基層有動力多收費。

　　基層多收費的做法有很多種，多年來，主要體(ti) 現在“補繳、預繳”等這些非正常繳費上。從(cong) 曆年養(yang) 老保險基金的收入狀況來看，非正常繳費收入平均占到了養(yang) 老保險基金收入的12%左右。

　　然而，通過非正常繳費來增加製度收入是一個(ge) 飲鴆止渴的辦法。短期來看增加了12%的收入，但長期來看擴大了製度的風險。

　　第一財經：您認為(wei) 中央政府和地方政府的道德風險是全國統籌難以實現的根本原因?

　　鄭秉文：養(yang) 老保險頂層設計實際上也被政府的道德風險綁架了，無論是中央政府還是地方政府均看重短期利益而不去防範未來的風險，這對於(yu) 養(yang) 老保險製度來說是不利的。

　　過度擴麵增加製度不公

　　第一財經：去年末出版的《中國養(yang) 老金發展報告2016》中提到基本養(yang) 老保險製度2015年出現參保人數增速下滑，浙江已經出現了參保人數的負增長，是什麽(me) 原因造成這種狀況?

　　鄭秉文：養(yang) 老保險製度的覆蓋麵是有規律的，不可能達到勞動人口百分之百都繳費。這些年我國養(yang) 老保險是一個(ge) 成長性的製度，擴大覆蓋麵的成就很大，覆蓋比率與(yu) 目前的就業(ye) 結構大致還是相匹配的。當製度的覆蓋麵逐漸走向成熟之後，參保人數的增長率是一定會(hui) 下降的。

　　當前的形勢是，覆蓋麵存在著兩(liang) 個(ge) 極端情況，一個(ge) 是從(cong) 全國範圍來看，還有1億(yi) 多人沒覆蓋進來;另一個(ge) 是從(cong) 個(ge) 別地區的局部來看，存在著“過度擴麵”的現象，這就是統籌層次低下導致的，他們(men) 在打政策“擦邊球”，目的是為(wei) 了擴大當前收入。

　　第一財經：近年來養(yang) 老保險製度出現的一個(ge) 情況是越來越多的參保職工沒有繳費，目前每5個(ge) 職工就有大約1個(ge) 是沒有繳費的，這對於(yu) 養(yang) 老保險製度來說意味著什麽(me) ?

　　鄭秉文：我更為(wei) 看重的是製度設計存在問題，政策執行也存在問題，這些問題導致斷保人口比例不斷提高，也就是說，是製度存在問題導致的。

　　參保人增速的下降是對現行製度的一個(ge) 警告。雖然政府部門正在推行“全民參保計劃”，但不應該再指望通過“過度擴麵”來成為(wei) 增加製度收入的機製，而是需考慮盡快對現行製度進行改革來增加可持續性。

　　養(yang) 老保險需引入精算平衡

　　第一財經：2015年養(yang) 老保險基金的當期結餘(yu) 和累計結餘(yu) 都出現不同程度的下降。這些年雖然累計結餘(yu) 總額在增加，但個(ge) 人賬戶的記賬額增幅更快，養(yang) 老保險製度資產(chan) 和負債(zhai) 的缺口正在擴大。按照現在的發放速度，如果製度不改，累計結餘(yu) 是否真的有耗盡的風險?

　　鄭秉文：基本養(yang) 老保險基金累計結餘(yu) 的增長是因為(wei) 不同省份混起來一起算的。現實的情況是由於(yu) 統籌層次過低，有些省份的累計結餘(yu) 一直在增加，而一多半省份則是收不抵支。

　　我們(men) 在計算養(yang) 老保險基金的收支狀況時與(yu) 政府部門地方的分歧在於(yu) 財政補助是否可以算作製度的收入來源。我們(men) 所言的“收不抵支”是指征繳收入小於(yu) 支出，財政補助是製度外的收入，不能通過財政補助來判定一個(ge) 製度的收支狀況。

　　現在的情況是由於(yu) 養(yang) 老保險缺乏應有的精算平衡，也缺乏預決(jue) 算的程序。

　　第一財經：十八屆三中全會(hui) 首次提出養(yang) 老保險製度要堅持精算平衡，您認為(wei) 應該用“精算平衡”來代替“再分配平衡”原因是什麽(me) ?

　　鄭秉文：當前關(guan) 於(yu) 社保的公平理念有必要用“精算公平”代替“再分配公平”。精算本來是一個(ge) 很專(zhuan) 業(ye) 的術語，寫(xie) 入三中全會(hui) 文件，是從(cong) 來沒有過的。我個(ge) 人認為(wei) 這是一個(ge) 曆史進步，說明政府認識到保險製度要用精算平衡去約束。

　　精算平衡的含義(yi) 是代際之間，當代和未來、收入和支出、退休和交費人之間的大平衡，各個(ge) 參數之間要有基本的平衡關(guan) 係。其中，實現和堅持多繳多得原則很重要。

　　強調多繳多得，參保人滿意，沒有道德風險;製度收入也令人滿意，因為(wei) 在道德風險受到抑製的情況下，大家的繳費都是實實在在的，沒有藏奸耍滑，這樣，製度的收入就真實起來了，各個(ge) 參數就匹配了，可持續性就提高了。

　　製度改革比單純找錢更長遠

　　第一財經：個(ge) 人賬戶的空賬問題一直都備受關(guan) 注，2015年，個(ge) 人賬戶的累計記賬額已經高達4.7萬(wan) 億(yi) 元，下一步個(ge) 人賬戶的改革應該何去何從(cong) ?

　　鄭秉文：2015年個(ge) 人賬戶的累計記賬額已經高達4.7萬(wan) 億(yi) 元，其中，實實在在積累的資金還不到3300億(yi) 元，空賬高達4.4萬(wan) 億(yi) 元。

　　需要引起注意的一個(ge) 現象是，截至2015年底，全國所有做實個(ge) 人賬戶的省份累計結餘(yu) 為(wei) 3274億(yi) 元，比2014年底減少了1727億(yi) 元，降幅為(wei) 34.53%。這是2001年做實個(ge) 人賬戶試點以來的首次下降。

　　我認為(wei) ，向名義(yi) 賬戶轉型和擴大個(ge) 人賬戶比例是一個(ge) 事情的兩(liang) 個(ge) 側(ce) 麵，是缺一不可的：隻有轉型，才能擴大賬戶;隻有擴大賬戶，製度才能增加激勵性，費基才能做實。

　　所以，僅(jin) 僅(jin) 向名義(yi) 賬戶製轉型，而沒有擴大賬戶比例，那就浪費了製度紅利。改革要接地氣!改革方案要聽取民意。我這裏再次強調，所謂擴大個(ge) 人賬戶比例，是指從(cong) 企業(ye) 單位的繳費20%那裏劃出一大部分給個(ge) 人賬戶，個(ge) 人繳費比例並不提高，反而可以下降，個(ge) 人的負擔降低了，但獲得實惠多了。

　　第一財經：您最近表示製度改革比單純找錢的作用更長遠。您認為(wei) 當前還應該盡快推進哪些製度改革?

　　鄭秉文：我認為(wei) ，我國這麽(me) 高的費率都很難降下來，肯定不是因為(wei) 缺錢，所以不用四處找錢，缺的是製度的結構性改革，是製度的管理出了問題，問題在內(nei) 部，不在外部，所以在外部找錢就必然忽略了內(nei) 部的製度改革，這才是供給側(ce) 結構性改革中真正應該做的事情。