(1.國家行政學院，北京 100089;2.廣東(dong) 省人民檢察院，廣東(dong) 廣州 510623)

　　[摘 要]任何權力都有專(zhuan) 斷的風險，國家監察權囊括範圍廣，對其監督也應該進行更為(wei) 複雜的製度設計，要從(cong) 完善監督執紀過程中的程序監督、進一步加強監察機關(guan) 的自我監督、加快建立律師介入製度、完善社會(hui) 監督體(ti) 係、加強新聞媒體(ti) 與(yu) 社會(hui) 輿論監督、落實各級人大及其常委會(hui) 的監督職責、強化上級監察機關(guan) 監督、銜接好司法監督、不斷加強黨(dang) 內(nei) 監督這九個(ge) 方麵，完善監督製度，防止“燈下黑”，保證國家監察權持久公信力。

　　[關(guan) 鍵詞]監察委員會(hui) ;監督製度設計;持久公信力

　　[中圖分類號]D630.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-9314(2017)02-0017-03

　　[收稿日期]2017-03-10

　　[基金項目]北京政治文明建設研究基地課題“反腐敗司法調查機製的構建與(yu) 完善”(17zzwm003)研究成果

　　[作者簡介]李勇，國家行政學院法學教研部教授;餘(yu) 響鈴，廣東(dong) 省人民檢察院公訴一處幹部。

　　十八大以來，中央強力反腐，形成巨大的震懾效果，也取得了顯著成效。為(wei) 了保持反腐敗工作持久的高壓態勢，紮緊製度的籠子，實現監督的全覆蓋，優(you) 化政治生態，監察委員會(hui) 的改革勢在必行。這也是執政黨(dang) 自我完善、自我革命的重要舉(ju) 措。

　　毫無疑問，任何權力都有專(zhuan) 斷的風險。國家監察權可能擁有囊括從(cong) 調查、審計、建議到處分、偵(zhen) 查、預審等的全方位監督的權力，所以對於(yu) 這個(ge) 權力的監督也要進行更為(wei) 複雜的製度設計。防止“燈下黑”既是這項新的國家權力正常行使的需要，也是國家監察權持久公信力的保證。對於(yu) 監察委員會(hui) 的監督，筆者認為(wei) 至少應當包括以下九個(ge) 方麵的內(nei) 容。

　　第一，完善監督執紀過程中的程序監督。近日，《中國共產(chan) 黨(dang) 紀律檢查機關(guan) 監督執紀工作規則(試行)》開始施行，這一規則強調工作流程的規範化、科學化，強化自我約束機製，是黨(dang) 的紀律檢察機關(guan) 自我監督的重要文件。它明確細化了多個(ge) 工作環節、流程的處理時限。如線索處置不得拖延和積壓，處置意見應當在收到問題線索之日起30日內(nei) 提出，並製定處置方案，履行審批手續;立案審查中，對嚴(yan) 重違紀涉嫌犯罪人員采取審查措施，應當在24小時內(nei) 通知被審查人親(qin) 屬;同時，注重工作過程中檔案、記錄的留存，不但有文字記錄，還有影像記錄。立案審查中，審查談話、執行審查措施、調查取證等審查事項，必須由2名以上執紀人員共同進行;案件審理中，審理組成員必須在2人以上;堅持審查與(yu) 審理分離，審查人員不得參與(yu) 審理等。嚴(yan) 密的程序規範，能夠形成內(nei) 部職能、職責的製衡，能夠聚焦關(guan) 鍵點和風險點，規範程序，嚴(yan) 格監督紀律，有力回應“誰來監督紀委”的社會(hui) 關(guan) 切，強化自我監督的“防火牆”。

　　第二，進一步加強監察機關(guan) 的自我監督。建議在現有程序上完善內(nei) 部監察部門的工作流程。可以設計隨機監督與(yu) 專(zhuan) 項監督相結合的製度，建立完善內(nei) 部監督部門依程序隨時隨機對紀檢人員的監督程序;並設計專(zhuan) 項監督，比如對一些重大事項和重要人物啟動的監察程序，可以依申請對相關(guan) 責任人予以全方位審查，目的一是避免受到幹擾，防止像袁衛華與(yu) 黃興(xing) 國之間利益勾連，影響案件查處，二是更容易把案件辦成鐵案，防止未來由於(yu) 涉案人員利害關(guan) 係影響案件質量。

　　在內(nei) 部管理上，建議辦案部門和綜合部門適當分離，這種分離並不是物理上的分離，而是工作上保持一定的距離。可以適當借鑒香港廉政公署的分離製度。比如為(wei) 了防止內(nei) 部打聽、走漏案情和說情、打招呼等行為(wei) 的出現，防止貪汙處和社區關(guan) 係處的工作人員由於(yu) 不辦案，不承擔相應案件的承辦風險，不允許進入執行處辦案區。這種禁止規定，都是通過一張“門禁卡”來執行，廉署職員的工作證和“門禁卡”合為(wei) 一體(ti) ，上班時必須刷卡才能進入大樓，每一層樓，每一個(ge) 工作區都相對封閉，進出入必須刷卡。每張卡都植入了芯片，一刷卡，計算機中心就做了相應記錄。如果某個(ge) 工作小組的案情發生了泄露或者被舉(ju) 報有說情現象，那麽(me) 調取計算機中心相應出入口的“門禁卡”記錄，就可以知道哪位職員在什麽(me) 時間刷卡進入了、什麽(me) 時間離開的、停留了多長時間、一共來過幾次、同處工作區的還有誰等。不屬於(yu) 本工作區的職員，當然成為(wei) 最大嫌疑的泄密者，必須接受內(nei) 部調查。當前，完全有條件通過科技手段，達到內(nei) 部有效監督的目的，監察委機關(guan) 可以盡量通過科技手段，實現監察室和行政綜合等部門適當分離，從(cong) 完善內(nei) 部管理上，實現更好的自我監督。

　　第三，加快建立律師介入製度。毫無疑問，無論什麽(me) 人，都應該擁有人權保障。律師介入既是人權保障的需要，也是防範權力濫用的要求。首先是充分有效保障律師在調查階段的權力。確保辯護律師在監察機關(guan) 調查階段可以為(wei) 犯罪嫌疑人提供法律幫助，代為(wei) 申訴、控告，申請變更強製措施，向監察機關(guan) 了解犯罪嫌疑人的罪名和案件有關(guan) 情況，提出意見;其次是監察機關(guan) 在第一次開始訊問犯罪嫌疑人或者對其采取留置等強製措施的時候，應當告知犯罪嫌疑人有權委托辯護人，並告知其如果經濟困難或者其他原因沒有聘請辯護人的，可以申請法律援助。辯護律師持律師執業(ye) 證書(shu) 、律師事務所證明和委托書(shu) 或者法律援助公函要求會(hui) 見在押的犯罪嫌疑人，監察部門應當及時安排會(hui) 見，並設置一定的期限，如最遲不超過四十八小時。

　　值得一提的是，現有的《中華人民共和國刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》都對特別重大賄賂犯罪案件在偵(zhen) 查期間辯護律師會(hui) 見在押的犯罪嫌疑人，做出了應當經偵(zhen) 查機關(guan) 許可的規定。對於(yu) 已經成熟並實施多年的法律規則，在未來的國家監察立法中，可以繼續借鑒並適當保留有關(guan) 規定，但是考慮到在實際執行過程中，由於(yu) 對特別重大賄賂犯罪的理解爭(zheng) 議和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guan) 於(yu) 辦理貪汙賄賂刑事案件適用法律若幹問題解釋》的出台，提高了犯罪的門檻等因素的考慮，建議可以適當提高賄賂犯罪數額的門檻，比如由五十萬(wan) 提高至三百萬(wan) ，並進一步明確重大社會(hui) 影響和涉及國家重大利益的範圍，防止以此變相拒絕律師會(hui) 見的權力，堵塞製度漏洞。

　　第四，完善社會(hui) 監督體(ti) 係。建議把每年處理案件的具體(ti) 情況向社會(hui) 公告，可以通過發布監察工作年度白皮書(shu) 、專(zhuan) 項監察工作白皮書(shu) ，定期舉(ju) 行新聞發布會(hui) ，適時公布典型案例等形式，針對人民群眾(zhong) 密切關(guan) 心的案件、社會(hui) 影響力大的案件，及時傳(chuan) 遞權威信息，讓社會(hui) 更好、更便捷地了解案件處理的情況。對於(yu) 不屬於(yu) 監察範圍、被輿情炒作、屬於(yu) 誣告陷害的，因為(wei) 事實不清、證據不足不立案的，及時與(yu) 媒體(ti) 溝通，通過權威媒體(ti) 發布、預防部門釋法說理、監察委官方網站、微信公眾(zhong) 號等方式向社會(hui) 及時公布。特別是隨著辦案人員數量的大幅度增加，建議監察機關(guan) 不僅(jin) 對予以查處的案件要高度重視、跟蹤督辦，對於(yu) 不予查處的案件，也要及時回複，厘清政策、講明道理、闡釋緣由，並建立非增加新的證據“一事不再理”製度，未予處理的也要存檔並適當向社會(hui) 公開，通過“媒體(ti) 開放日”“人大代表參訪”、“監督員製度”等方式接受隨機檢查。

　　第五，加強新聞媒體(ti) 和社會(hui) 輿論的監督。輿論監督除了具有廣泛性和開放性的優(you) 勢外，還可以有較高的思辨度，這對於(yu) 國家監察機構的監督也會(hui) 發揮重要作用。習(xi) 近平總書(shu) 記在黨(dang) 的新聞輿論工作座談會(hui) 上強調，“新聞媒體(ti) 要直麵工作中存在的問題，直麵社會(hui) 醜(chou) 惡現象，激濁揚清、針砭時弊，同時發表批評性報道要事實準確、分析客觀。”新聞輿論監督的強弱，實際上是一個(ge) 社會(hui) 文明程度的重要表現。現實生活中，往往是“不怕內(nei) 部通報，就怕媒體(ti) 曝光”，這體(ti) 現的其實就是輿論監督的威力。“陽光是最好的防腐劑”，鑒於(yu) 各級紀委近年來在接受媒體(ti) 監督和主動和媒體(ti) 溝通方麵取得的突出成效，建議監察委要繼續並大膽做接受新聞媒體(ti) 和社會(hui) 輿論監督的表率，讓新聞媒體(ti) 監督和社會(hui) 輿論監督成為(wei) 實現全方位監督的一個(ge) 重要補充，從(cong) 製度設計上、具體(ti) 措施上，建立起一套保護輿論監督權落實的規章，發揮新聞媒體(ti) 和社會(hui) 輿論監督的力量。

　　第六，落實各級人大及其常委會(hui) 的監督職責。根據2016年12月25日第十二屆全國人大常委會(hui) 第二十五次會(hui) 議表決(jue) 通過的《全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 關(guan) 於(yu) 在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體(ti) 製改革試點工作的決(jue) 定》，目前在試點地區北京市、山西省、浙江省都產(chan) 生了首個(ge) 當選省級監察委員會(hui) 主任。[1]監察委員會(hui) 由本級人民代表大會(hui) 產(chan) 生，監察委員會(hui) 主任由本級人民代表大會(hui) 選舉(ju) 產(chan) 生，監察委員會(hui) 副主任、委員，由監察委員會(hui) 主任提請本級人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 任命，監察委員會(hui) 對本級人民代表大會(hui) 及其常務委員會(hui) 負責，並接受監督。為(wei) 了更好地發揮人大及其常委會(hui) 監督的職責，建議一是監察委員會(hui) 要定期向本級人大及其常委會(hui) 報告有關(guan) 工作;二是可考慮在各級人大常委會(hui) 下設計一個(ge) 專(zhuan) 門委員會(hui) 負責對監察委員會(hui) 不作為(wei) 和濫作為(wei) 的舉(ju) 報調查工作，實行不告不理;三是鑒於(yu) 各級監察機關(guan) 有權監察各級人民代表機關(guan) 的公職人員、常委會(hui) 主要負責人和人大代表，建議監察機關(guan) 對其采取涉及人身自由的，如留置等強製措施，應當經同級人大常委會(hui) 同意。

　　第七，強化上級監察機關(guan) 監督。現行《行政監察法》規定，監察對象對監察決(jue) 定不服的，向做出監察決(jue) 定的監察機關(guan) 申請複審，申請人對複審決(jue) 定仍不服的，向上一級監察機關(guan) 申請複核。但這樣一項巨大的權力僅(jin) 內(nei) 部決(jue) 定就成為(wei) 終局決(jue) 定似乎不太合理，建議仍可啟動裁判程序。根據薑明安教授建議，國家監察立法有必要適當引入司法救濟機製，即監察對象如對監察機關(guan) 采取的限製人身自由的強製措施(如留置)，對財產(chan) 部門強製措施(如查封、凍結、扣押、搜查等)不服，國家監察法應賦予相對人向法院提起訴訟的權利。[2]監察機關(guan) 雖不是行政機關(guan) ，但是監察機關(guan) 的上述行為(wei) 具有廣義(yi) 的行政行為(wei) 性質，因此，對監察對象向法院提起的這類訴訟，可將之納入行政訴訟範疇。同時，實行嚴(yan) 格的回避製度，對於(yu) 監督對象提出有關(guan) 監察人員回避並提出合理理由的，應當準許，各級監察人員是被監察人員近親(qin) 屬、利害關(guan) 係人或者與(yu) 被監察人員有其他利害關(guan) 係，可能影響公正處理等的，也應當主動回避。

　　第八，銜接好司法監督。國家監察機關(guan) 在立案、采取強製措施、查封、扣押、凍結涉案物品、財產(chan) 等過程中，接受司法監督是十分必要的，將調查的案件移送給檢察機關(guan) 起訴及審判機關(guan) 裁判時，檢察機關(guan) 、審判機關(guan) 各是一道監督程序，起到確保案件達到審查起訴、法院裁判標準的作用。在當前的監察體(ti) 製改革試點過程中，北京市檢察機關(guan) 專(zhuan) 門設立了“職務犯罪檢察部”，專(zhuan) 門與(yu) 監察委員會(hui) 進行辦案銜接，負責對監察委員會(hui) 調查案件進行立案審查，銜接完善訴訟程序。

　　第九，不斷加強黨(dang) 內(nei) 監督。古人講“外疾之害，輕於(yu) 秋毫，人知避之;內(nei) 疾之害，重於(yu) 泰山，而莫之避”。對我們(men) 黨(dang) 來說，強化外部監督是必要的，但從(cong) 根本上講，還在於(yu) 強化自身監督。習(xi) 近平總書(shu) 記在十八屆中紀委六次全會(hui) 上指出，要“確保黨(dang) 內(nei) 監督落到實處，見到實效”，進一步彰顯了“打鐵還需自身硬”的氣魄，對強化黨(dang) 內(nei) 監督也提出了更高更嚴(yan) 的要求。實現對監察委的權力監督，關(guan) 鍵在黨(dang) 內(nei) ，一是要堅持民主集中製，通過堅持、完善、落實民主集中製，把民主基礎上的集中和集中指導下的民主有機集合起來，把上級對下級、同級之間、下級對上級的監督充分有效地調動起來;[3]二是要嚴(yan) 格依照《中國共產(chan) 黨(dang) 黨(dang) 內(nei) 監督條例》，進行黨(dang) 內(nei) 監督，做到沒有禁區、沒有例外，不允許有不受製約的權力，也不允許有不受監督的特殊黨(dang) 員，把信任激勵同嚴(yan) 格監督結合起來，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的製度安排，確保黨(dang) 內(nei) 監督無死角、全覆蓋、落到實處;三是要根據《中國共產(chan) 黨(dang) 紀律檢查機關(guan) 監督執紀工作規則(試行)》規定，審查組應當設立臨(lin) 時黨(dang) 支部，加強對審查組成員的教育監督沒有“上下班”，沒有“八小時之外”，開展政策理論學習(xi) ，做好思想政治工作，及時發現問題、進行批評糾正，發揮戰鬥堡壘作用等。

　　[參考文獻]

　　[1]周根山.北京山西浙江成立省級監察委員會(hui) 三地主任名單[N].中國紀檢監察報，2017-01-22.

　　[2]薑明安.國家監察法立法應處理的主要法律關(guan) 係[J].環球法律評論，2017(2).

　　[3]人民日報評論員.把強化黨(dang) 內(nei) 監督擺在重要位置——五論學習(xi) 貫徹習(xi) 近平同誌在十八屆中央紀委六次全會(hui) 講話精神[N].人民日報，2016-01-19.