(1.南京大學，江蘇 南京 210089;2.重慶三峽學院，重慶 404100)

　　[摘 要]社會(hui) 救助製度是貧困群體(ti) 的“最後一張安全網”，在保障弱勢群體(ti) 和抵禦社會(hui) 風險中發揮關(guan) 鍵作用。新時期，“全景式”反貧困治理麵臨(lin) 支出型貧困、階層固化、貧困代際傳(chuan) 遞、救助成本攀升矛盾等新風險，製約社會(hui) 治理的功能發揮。以“全景式”反貧困安全網編織為(wei) 切入點，統籌城鄉(xiang) 低保製度和扶貧開發政策的有效銜接，需運用積極的社會(hui) 政策組合工具，借鑒國外安全網編織技術經驗，整合低保救助製度與(yu) 專(zhuan) 項救助製度無縫銜接，推進製度整合進程，保障公民生存權促進社會(hui) 公平、正義(yi) 。

　　[關(guan) 鍵詞]全景式;反貧困;安全網;社會(hui) 救助;社會(hui) 治理;精準扶貧

　　[中圖分類號]C912.82 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-9314(2017)02-0057-05

　　[收稿日期]2017-03-10

　　[基金項目]重慶市社會(hui) 科學規劃項目“三峽庫區貧困縣低保家庭就業(ye) 救助機製研究 ”(2015QNSH16)研究成果;國家社會(hui) 科學基金項目(16XZZ016)

　　[作者簡介]匡亞(ya) 林，南京大學政府管理學院博士研究生;重慶三峽學院講師。

　　一、客觀存在的網：反貧困安全網治理機製

　　社會(hui) 保障思想、扶貧濟困理念、社會(hui) 保障行為(wei) 與(yu) 扶貧濟困行為(wei) 從(cong) 古代到現代各個(ge) 時期都貫穿始終。無論是單獨的、一方的抑或是間歇性的，還是集體(ti) 的、多元的、規模化、持續化的保障，無不彰顯國家與(yu) 社會(hui) 對弱者和貧者的扶持與(yu) 關(guan) 懷。潛在或顯在中構建了對這一群體(ti) 的安全網，而這個(ge) 安全網的應然與(yu) 實然之間是否存在差異或偏差，如何發揮安全網的作用，具體(ti) 怎樣在社會(hui) 治理過程中扮演好自身角色卻鮮有論述。對這個(ge) 客觀存在的反貧困安全網進行研究顯得尤為(wei) 必要和迫切，從(cong) 上述闡述中可以看出，我國不缺乏對弱者的保護機製。因為(wei) 顯性或隱性的保護機製都在發揮作用，而安全網隻有外化為(wei) 對社會(hui) 治理的具體(ti) 行為(wei) ，形成社會(hui) 治理的科學機製，體(ti) 現為(wei) 反貧困的治理方式，才能夠從(cong) 根本上發揮積極作用。

　　(一)國家治理體(ti) 係現代化與(yu) 反貧困

　　國家治理體(ti) 係現代化是在全麵深化改革總目標的時代背景下，基於(yu) 上層建築與(yu) 生產(chan) 力、生產(chan) 關(guan) 係的有效調適的基礎上，在黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 上提出的新思想、新目標。而談到國家治理，抑或是社會(hui) 治理，亦為(wei) 當下時髦的學術與(yu) 實踐熱點，國內(nei) 外的研究浩如煙海。其實治理並非是“舶來品”，春秋戰國末期荀子便以治理談治國理政紀要以適應時下社會(hui) 發展。《荀子·君道》：“明分職，序事業(ye) ，材技官能，莫不治理，則公道達而四門塞矣，公義(yi) 明而私事息矣。”國家治理體(ti) 係與(yu) 治理能力現代化作為(wei) 現代化建設中的第五個(ge) 現代化，是維護社會(hui) 穩定與(yu) 規範社會(hui) 秩序的體(ti) 係保障。隨著社會(hui) 分層的逐漸顯著，原有的社會(hui) 結構顯性分化，基於(yu) 價(jia) 值、經濟、文化、市場、生活方式、利益認同等不同的維度的結構重組，正在向多元化的社會(hui) 階層過渡。新的社會(hui) 階層以組織、文化、經濟等方式鑄造資源配置，推進了國家治理體(ti) 係與(yu) 治理能力現代化的進程，基於(yu) 多元化的社會(hui) 階層形成的新的利益表達機製與(yu) 訴求係統。如何為(wei) 多元化的社會(hui) 階層呈現有效的治理與(yu) 服務將成為(wei) 當下國家治理體(ti) 係現代化的主要任務，而麵對越是顯著的社會(hui) 分層，治理貧困階層的工具理性越應該發揮作用。一方麵現代化建設中應該充分重視反貧困的製度安排在國家治理體(ti) 係中的戰略定位;另外一方麵，就是反貧困社會(hui) 政策的充分吸納與(yu) 兜底保障的健全、完善。國家治理體(ti) 係與(yu) 治理能力現代化的實現，最終也是以“善治”為(wei) 標的取向的，而“善治”的實現需要構築牢固的安全網絡與(yu) 更加穩固的社會(hui) 政策保護機製兜住底線，築牢反貧困的安全網絡。

　　(二)精準扶貧與(yu) 反貧困安全網

　　黨(dang) 的十八大以來，打響了新時期脫貧攻堅戰，取得顯著成績的同時依然麵臨(lin) 巨大的壓力。一方麵壓力來自於(yu) 整體(ti) 性脫貧巨大貧困數字，特別是深度貧困和連片貧困區域;另一方麵來自於(yu) 如何構築脫貧後返貧的預防機製、規避機製、安全網絡。顯然精準扶貧與(yu) 反貧困安全網的構建是存在一定交叉的，具有公共耦合的屬性。從(cong) 根本上解決(jue) 貧困問題需把握精準扶貧的要義(yi) ，以精準來提高扶貧舉(ju) 措的有效性，阻斷貧困的“代際傳(chuan) 遞”，以“全景式”的全新視角來看待反貧困舉(ju) 措和貧困問題。從(cong) 教育、就業(ye) 、健康、法律、社會(hui) 等多方麵全麵發力，既扶貧，又扶智。各個(ge) 行業(ye) 、各個(ge) 階層協同參與(yu) 形成社會(hui) 合力，增加脫貧救助資金的投入以充實資金保障。為(wei) 此要在精準扶貧的製度框架下實現安全網絡的平台搭建，一是需要夠“精”、夠“準”。要實施精準化扶貧和救助，例如，有的城鎮低保家庭或者農(nong) 村五保家庭本身有住房，對住房救助的需求弱化。上述例子說明有針對性地提供保障和救助是精準扶貧的題中之意。二是取締附著在“低保”外衣上的社會(hui) 保險、社會(hui) 救助、社會(hui) 福利捆綁式資格認定，捆綁式既不符合“精準”的要義(yi) ，也並不科學。捆綁式的弊端會(hui) 造成疊加，而這種疊加會(hui) 造成一定的資源浪費。三是反貧困安全網中主觀能動性的積極發揮。社會(hui) 救助反貧困安全網的保障與(yu) 救助存在製度化邊際效應遞減問題，不同程度的保障對象與(yu) 貧困對象對於(yu) 保障和救助行為(wei) 本身的需求會(hui) 存在逆向上揚，即若安全網保障效應和能力越高，被安全網覆蓋的標的人群越廣泛，其自身的能動性相應被削弱。對於(yu) 救助者的真正需求或者是可行能力的增強才是最根本的，也就是與(yu) 精準扶貧相對應的“扶智”，其他的問題具有派生性的屬性，故不可忽略製度實施初衷和目標與(yu) 人的因素的契合。

　　(三)反貧困安全網治理機製

　　社會(hui) 保險的產(chan) 生來源於(yu) 對經濟、生存、安全等風險的防範和對於(yu) 不確定性的控製需求，人類出現的各種保險項目和訴求越突顯，對其風險的規避心理越強烈。吉登斯(Anthony Giddens)指出在各種現代製度的範圍中，風險不僅(jin) 作為(wei) 脫域機製的不良運作所導致的損害而存在，而且也作為(wei) “封閉性”、製度化的行動場所而存在。風險實際上是由行動的標準認可形式所引起。[1]在社會(hui) 治理場域，社會(hui) 風險管理理論的邏輯起點也是貧困，貧困群體(ti) 應對風險的工具組合選擇餘(yu) 地十分有限，抵禦風險能力也相對其他群體(ti) 薄弱，如何控製和防範風險從(cong) 而達到轉危為(wei) 安的狀態是人類社會(hui) 發跡之初始就麵臨(lin) 的難題，積極的政策幹預工具組合總是在工具理性、價(jia) 值理性指引下與(yu) 社會(hui) 變遷不斷深化發展，對於(yu) 社會(hui) 救助政策的發展在製度設計、模式選擇中大致趨勢向C模式(製度再分配型福利模式)演進。對於(yu) 安全網的研究往往使用的是社會(hui) 安全網，在20世紀90年代初，世界銀行提出了安全網策略(Safety net strategy)，目的是對缺少能力從(cong) 經濟發展中獲益的弱勢群體(ti) 采取進一步的保護措施。從(cong) 結構上看，社會(hui) 保障安全網應為(wei) 社會(hui) 安全網的一個(ge) 部分;從(cong) 功能上看，社會(hui) 保障安全網應在社會(hui) 安全網中發揮基礎性作用。安全網目的在於(yu) 整合、統籌現有的製度政策框架結構，理順、銜接體(ti) 製，掃除機製障礙。一方麵可以增加網絡合力，通過網絡獲取更多的社會(hui) 資本以期增強貧困人群的內(nei) 生性貧困建設動力發揮社會(hui) 網絡強大優(you) 勢;另一方麵可以增強抵禦風險的能力，發揮集群優(you) 勢(群體(ti) 議價(jia) 、集群發展和成本、風險共擔機製)消滅風險。各相關(guan) 部門與(yu) 各種相關(guan) 製度的銜接亟待暢通與(yu) 統籌，急需將發展體(ti) 製、運行機製和製度模式協調、優(you) 化，整合反貧困政策的運行平台，使扶貧、救助和預防等不同領域的政策工具在同一個(ge) 軌道平台上無縫銜接、運行，故而基於(yu) 社會(hui) 救助製度和國家精準扶貧政策的共同目標提出了“全景式”反貧困安全網治理。

　　二、亟待織牢的網：“新風險”演進與(yu) 固化

　　貝克(Ulrich Beck)以社會(hui) 變遷的視野把在二三十年內(nei) 完成西方二三百年所經曆的轉型過程喻為(wei) “壓縮餅幹”，[2]據世界銀行的國際貧困標準線中國在過去的30多年裏，貧困人口的總量削減了近7億(yi) ，全球貧困人口數量減少的93.3%來自中國。中國的反貧困運動影響了世界的反貧困的進程，但性質正在發生變化，社會(hui) 救助製度在反貧困中麵臨(lin) 的“新風險”，在總體(ti) 上則是社會(hui) 脆弱性(socialvulnerability)的暴露(exposure)，既與(yu) 風險社會(hui) 有關(guan) ，也與(yu) 轉型社會(hui) 有關(guan) 。[3]而轉型社會(hui) 與(yu) 風險社會(hui) 於(yu) 社會(hui) 的複雜性因素作用下發生複合作用，產(chan) 生交互風險，增加了貧困人群承擔風險和擺脫貧困的社會(hui) 成本及獲取社會(hui) 資本的難度，也為(wei) 社會(hui) 變遷平添了經驗層麵的風險內(nei) 化困囿，從(cong) 整體(ti) 上反貧困麵臨(lin) 的既有模式的固化風險和轉型演化的新風險趨勢，故而亟待在變遷急遽的風險中織牢反貧困安全網。

　　(一)支出型貧困等新型貧困風險演進

　　20世紀90年代起，低保製度最開始在上海率先展開試點，瞄準、識別貧困低保對象的標準主要以經濟指標為(wei) 準，並且實行了捆綁式的福利政策和社會(hui) 政策。在同一時期學者專(zhuan) 家也關(guan) 注到貧困群體(ti) 的權利貧困和可行能力匱乏貧困問題，受到量化指標、鑒定標準的限製，能力貧困和知識貧困、權利貧困等在操作標準上難以把控。量化困難導致人民對貧困低保對象的核定以絕對的收入為(wei) 主要參考甚至是唯一標準，在社會(hui) 政策調整方麵留有製度整合優(you) 化的空間餘(yu) 地;支出型貧困的湧現是由於(yu) 其家庭人均收入略高於(yu) 當地最低生活保障線，無法享受低保，實際處於(yu) 社會(hui) 救助的“夾心層”，一旦遇到不測，往往比低保戶更困難。與(yu) 此同時，新型的貧困也不斷湧現，“月光族”“待業(ye) 族”甚至是“工作貧窮”(Working Poor)“薪貧窮”新貧困類型的演化趨勢，究其根本支出型貧困依然未能擺脫其經濟指標的貧困標準束縛，演化趨勢將會(hui) 促使衡量指標維度從(cong) 經濟標準向能力(人力)維度、權利(政治)維度、社會(hui) 維度、經濟維度共同核定的綜合性、多元化演化趨勢發展過渡。

　　(二)貧困的代際傳(chuan) 遞與(yu) 階層固化

　　社會(hui) 學認為(wei) 上升流動是社會(hui) 穩定的“安全閥”，因此需盡可能地推進社會(hui) 中的上升流動。[4]在帕累托(Vilfredo Pareto)看來，現在社會(hui) 充滿著變革性和動態性，嚴(yan) 密封閉的階級壁壘可以被撼動，加之能力與(yu) 才幹本身具有很強的偶然性和變異性，提出打破人民終身世代固守某一社會(hui) 地位的凝固化格局成為(wei) 可能，阿馬蒂亞(ya) ·森(Amartya Sen)在《以自由看待發展》中也談到過，通過改變受助者的可行能力，來提高改變境遇的可能性。帕累托(Vilfredo Pareto)和森(Sen)的觀點表麵上看是在說社會(hui) 階層並非一定是固化的，卻從(cong) 側(ce) 麵反映出階層固化的社會(hui) 現象既成事實，底層社會(hui) 人群的社會(hui) 地位相對固化並難以突破。貧困的代際傳(chuan) 遞也受到了社會(hui) 安全網、社會(hui) 資本、文化因素、政治參與(yu) 、受教育水平、家庭結構、社會(hui) 關(guan) 係、社會(hui) 資源的獲取等主要變量因素影響，限製了階層之間流動速率，在一定程度上形成了階層的固化。高速變化發展的社會(hui) 流動性越高，其消解階層固化的能力水平也越高，使得個(ge) 體(ti) 在社會(hui) 中的位置有變動的可能性，但這並非是改變階層固化的根本性舉(ju) 措，社會(hui) 風險依然存在，底層社會(hui) 承擔社會(hui) 變遷的社會(hui) 成本仍在加劇。

　　(三)社會(hui) 救助供給側(ce) 與(yu) 需求側(ce) 演化錯位

　　重製度供給而輕能力提升易造成新風險，救助服務供給需求匹配度不高。既往的扶貧開發和社會(hui) 救助擺脫不了重視製度供給側(ce) “輸血”，輕視甚至忽略需求側(ce) “造血”需求，造成一定的供給側(ce) 與(yu) 需求側(ce) 異化與(yu) 斷裂。從(cong) 狹義(yi) 上講社會(hui) 救助的本質特征還是要圍繞社會(hui) 救助製度下的社會(hui) 救助行動，提供供需匹配型的社會(hui) 救助服務，而最終促使被救助對象脫離生存困境。精準扶貧背景下，社會(hui) 救助的製度化模式選擇，要根據其貧困生成的機理和規律作為(wei) 參考標準和救助依據。而貧困發生的原因不盡相同這一基本事實就要求社會(hui) 安全網根據救助對象的需求展開救助，究其根本是要考慮到救助對象需求差異化、救助渠道異質化的情景。一方麵是社會(hui) 救助城鄉(xiang) 之間的差異性，精準扶貧要求精準瞄準、精準幫扶，幫扶到位，社會(hui) 救助反貧困安全網資源匹配不均衡，城市的絕對貧困人群數量較少，相對貧困人群數量較大，享受的社會(hui) 救助更多;而農(nong) 村的絕對貧困人群數量較多，相對貧困人群數量較少，享受的社會(hui) 救助資源反而少，赤貧人群受到各地救助標準差異的限製也存在享受不到救助的可能性。另一方麵是救助對象需求的差異性較大，救助需求對接的救助供給卻又是差異化、異質化的。

　　(四)社會(hui) 救助需求與(yu) 財政支持間的鴻溝

　　19世紀30年代初期，英國威廉四世(Friedrich Wilhelm IV von Preu en)成立了“濟貧行政與(yu) 實施委員會(hui) ”，並對全國的救濟貧困的情況進行摸底調查，後形成《濟貧法修正案》，《新濟貧法》是為(wei) 了緩解社會(hui) 矛盾的新貧民救濟製度。與(yu) 《濟貧法》相比它廢除了“院外救濟”，在一定程度上緩解了政府對於(yu) 廣泛救濟的財政支出壓力，可以看出不斷提升的救助需求和政府財政支持之間存在一定的鴻溝。需要厘清的一個(ge) 邏輯問題是：“是社會(hui) 救助的需求決(jue) 定財政預算支持，還是財政預算支持決(jue) 定社會(hui) 救助需求?”筆者認為(wei) ，是社會(hui) 救助的需求決(jue) 定國家的財政支持水平，並非是後者決(jue) 定前者。同時精準扶貧與(yu) 社會(hui) 救助、財政支持之間三者製約、交叉、關(guan) 聯，最低生活保障製度要求精準瞄準，對於(yu) 社會(hui) 救助人群的瞄準是采用動態進入和動態退出機製進行社會(hui) 控製，但麵對越是精準地瞄準，越增加瞄準難度，提高了行政、社會(hui) 成本。精準度的保障與(yu) 財政需求增長是正相關(guan) 的關(guan) 係，有限的財政支持對於(yu) 精準扶貧的精準度支持提出一定的挑戰，且對於(yu) 需求和財政支持之間的關(guan) 係，雖假定在財政總量一定或既定前提下，並不是越多的財政支持就可以更好地滿足社會(hui) 對象的需求，最根本的還是要發展其“造血式”可行能力，而不是一味地現金“輸血式”救助。

　　三、兜準托底的網：編密織牢新型安全網

　　安全網是政府用以防止弱勢群體(ti) 遭遇使生活難以為(wei) 繼帶來的不良衝(chong) 擊而形成的一組政策機製網絡。加爾布雷斯(Galbraith)認為(wei) ：沒有積極的政策進行集體(ti) 幹預，增加的私人財富會(hui) 導致社會(hui) 問題的增加。[5]而現在時興(xing) 的積極的社會(hui) 政策預防工具——隻要社會(hui) 願意使用它們(men) 就可以實現。[6]織牢網、兜準底是社會(hui) 建設、社會(hui) 服務構築新型安全網的關(guan) 鍵，唯有如此，才能確保無漏的製度安排變成能夠兜住困難群體(ti) 底線的牢固網絡。我國社會(hui) 救助製度反貧困安全網的編織，在功能建構上發揮充當緩衝(chong) 器、減震器的作用，減小風險對弱勢群體(ti) 、底層貧困人群的衝(chong) 擊。在結構維度上構築社會(hui) 網絡牢固兜底，確保孤立個(ge) 體(ti) 陷入困境時，發揮相互關(guan) 聯、相互扶持的機製作用，獲取群體(ti) 性有效社會(hui) 資本以融入社會(hui) 安全網。

　　(一)推進《社會(hui) 救助法》頒布進程，建設法律安全網

　　我國曆史上第一次把社會(hui) 救濟的相關(guan) 舉(ju) 措寫(xie) 入法律條文是在明太祖洪武五年(1372年)《大明律》，“倘遇水旱災害，則免租蠲稅，賑濟災民”。社會(hui) 保障製度的法製化進程特別是社會(hui) 救助的法製化是衡量救助製度成熟的根本標誌，目前我國社會(hui) 救助製度的運行主要參照國務院令第649號《社會(hui) 救助暫行辦法》，辦法的推行提升了社會(hui) 救助的製度保障，而美國早在1933年就簽署了《聯邦緊急救助法》(Federal Emergency Relief Act)，並成立了“聯邦緊急救助署”(Federal Emergency Relief Administration)全國範圍的救助機構，而兩(liang) 年後國會(hui) 又通過了《社會(hui) 保障法》，涉及公共救助的具體(ti) 內(nei) 容，並把各類救助對象劃入援助體(ti) 係內(nei) ，分類援助實施具體(ti) 計劃，被視為(wei) 美國現代社會(hui) 救助製度的始端。可見各國往往把法律的頒布、通過作為(wei) 製度的開端，而我國在社會(hui) 救助法律建設方麵相對滯後，權威性和立法層級保障力度不足。《社會(hui) 救助法》的頒布不僅(jin) 將推動著社會(hui) 救助製度的完善，也為(wei) 社會(hui) 救助體(ti) 係的成型提供法律保障，落實依法治國的治國方略對社會(hui) 救助製度的順利推行至關(guan) 重要。而對於(yu) 構築法律安全網需要將發展激勵性、可行性與(yu) 可及性綜合考量，一方麵《社會(hui) 救助法》的頒布需將騙保、錯保等行為(wei) 予以規製和懲戒，增加社會(hui) 救助製度運行的安全性和提高社會(hui) 救助製度的整合能力，構築法律的安全網絡保障製度有效運行。另一方麵，精準化與(yu) 製度化的雙重網絡保障，法律需考量精準化和製度化維度，推動其進程將暢通救濟的法律渠道，通過法律途徑進行救助，是依法治國的關(guan) 鍵和出發點、落腳點。

　　(二)積極優(you) 化社會(hui) 救助技術，織密反貧困安全網

　　社會(hui) 救助對象覆蓋範圍的不斷擴大是從(cong) 生存型社會(hui) 救助、生存型社會(hui) 政策向發展型社會(hui) 救助、發展型社會(hui) 政策過度的必然取向，反貧困安全網在救助發展過程需要進行救助技術優(you) 化、明確權責、降低成本和借鑒國外經驗等不斷完善。

　　一是建立社會(hui) 救助安全網的彈性機製。首先是社會(hui) 救助安全網的製度設計要與(yu) 支付能力和經濟發展水平相協調適應;其次是社會(hui) 救助要平衡好社會(hui) 政策與(yu) 其他經濟政策的關(guan) 係;再次是社會(hui) 救助製度要注意給被救助者留有自力更生的餘(yu) 地，同時避免救助過度與(yu) 救助不足，提倡適當救助。

　　二是探索邊緣人群、“夾心人群”進入機製。邊緣人群、“夾心人群”極易發生懸崖效應，明確權責，明細標準，劃清中央和地方的責任，適當地推廣第三方經辦、職業(ye) 經辦人製度、第三方評估等技術手段和機製，形成一定的社會(hui) 政策緩衝(chong) 和彈性機製，實現從(cong) 懸崖效應到斜坡效應的衝(chong) 突緩衝(chong) 。在美國醫療安全網(Health Care Safety Net)為(wei) 了保障人們(men) 享受平等醫療的權力，每一個(ge) 患者在生病以後都可以到任意一家公立醫院、急診機構及社區衛生服務中心接受診治。受美國聯邦法律的約束，這些醫療機構將為(wei) 所有就診患者提供必要的醫療服務，無論其是否有能力償(chang) 付相應的醫療費用。對於(yu) 無法償(chang) 付的費用，這些機構將通過政府的稅收補償(chang) 、醫院之間自發建立的“無須補償(chang) 醫療池”( uncompensated care pool) 以及其他方式進行抵扣。[7]

　　三是升級社會(hui) 救助的對象的甄別技術。對於(yu) 貧困標準的界定，貧困類型的甄別，邊緣人員的劃分，借鑒國外的經驗。如德國(Germany)在社會(hui) 救助反貧困領域運用“哈慈IV號”(Hartz IV )，接受失業(ye) 救助的人需要接受嚴(yan) 格的資格審查，措施也比較嚴(yan) 苛，包含培訓再就業(ye) 轉訓，還需要其配合個(ge) 人服務的各種項目。專(zhuan) 業(ye) 人員為(wei) 救助者製定個(ge) 人就業(ye) 和職業(ye) 規劃，無特別聲明不能拒絕推薦，違反規則即凍結救助基金，凍結期分為(wei) 三個(ge) 階段，每個(ge) 階段會(hui) 適當降低救助金額，直至整體(ti) 性取消。

　　(三)全力拓寬社會(hui) 救助參與(yu) 渠道，構築社會(hui) 資本網

　　拓寬社會(hui) 救助參與(yu) 渠道，鞏固社會(hui) 支持網絡，增強貧困人群的社會(hui) 資本。作為(wei) 孤立的個(ge) 體(ti) ，社會(hui) 救助對象需要通過拓寬參與(yu) 渠道和增強自身能力建設參與(yu) 社會(hui) 生產(chan) ，而任何人都離不開社會(hui) 關(guan) 係網，獲取社會(hui) 資本的能力強弱直接關(guan) 係到救助對象的發展，故而需要從(cong) 三個(ge) 方麵著手：

　　一是構建社會(hui) 支持網絡平台，建立以民政部門為(wei) 主的信息網絡平台，垂直管理部門、村委會(hui) 、居委會(hui) 信息共享，利用“互聯網+”方式、方法共享救助信息，接受國家係統、法團主義(yi) 單位、社會(hui) 網絡、社會(hui) 組織(NGO、NPO等)、市場組織等組織的社會(hui) 救助和服務，拓寬社會(hui) 救助幫扶渠道，暢通互助機製。

　　二是築牢賦權增能網絡基石，一方麵是強化受救助者生存能力的技術培訓，改變內(nei) 生型貧困的現狀主要依靠製度性供給扶貧救助機製，提高獲取社會(hui) 資本的能力;另一方麵加強社會(hui) 救助工作者專(zhuan) 業(ye) 化綜合能力，在麵對具體(ti) 政策和醫療救助知識等相關(guan) 專(zhuan) 業(ye) 問題時，困囿於(yu) 專(zhuan) 業(ye) 知識的欠缺難以完成專(zhuan) 業(ye) 救助的工作。

　　三是探索社會(hui) 工作介入社會(hui) 救助服務模式，嵌入式發展模式與(yu) 整體(ti) 性發展模式。在經濟發展一般地區開展嵌入式發展模式，在經濟較發達地區試用整體(ti) 性發展模式，針對救助對象的需求和重點領域提供社會(hui) 工作介入方案，政府購買(mai) 合同、契約並嚴(yan) 格執行，目前此類服務在北京、上海等地已經有了初步的嚐試並初具規模成效，在結構上的協同演化模式具備了一定的推廣條件。

　　(四)均衡發展各項社會(hui) 救助製度，精兜細織安全網

　　社會(hui) 救助反貧困安全網中的各個(ge) 分項，如就業(ye) 、住房、醫療、教育、救急難、特困人群供養(yang) 等需要形成製度合力、網絡張力，需要統籌各項社會(hui) 救助和反貧困措施均衡發展。不宜最低生活保障製度“單兵突擊”，“救助”≠“低保”。

　　一是均衡社會(hui) 救助政策體(ti) 量。社會(hui) 救助維持與(yu) 成本持續增加的博弈抉擇，是對維持現有的財政轉移支出水平還是持續增加支出比例，是增量改革還是存量優(you) 化的抉擇，前者是對供給規模和供給總量而言，後者是對供給效率和供給質量而言的，需要盡量達到各項政策的均衡發展。

　　二是避免“疊加效應”。為(wei) 社會(hui) 救助反貧困安全網“瘦身”，把製度附著的內(nei) 容淨化、優(you) 化。分層、分類整合各項社會(hui) 救助製度，掃除重複部分，避免疊加效應，祛除附著在低保製度上的老年人福利、殘疾人福利等內(nei) 容，讓社會(hui) 救助回歸本有的功能和屬性。

　　三是統籌推進城鄉(xiang) 均衡發展。城鄉(xiang) 發展的統籌推進，更加關(guan) 注農(nong) 村的發展，西部偏遠貧困地區的發展，把社會(hui) 救助的反貧困安全網織到偏遠的地區，讓政策觸及最需要推進精準扶貧的區域，實現城鄉(xiang) 的均衡、協調。統籌輸血式救濟扶貧與(yu) 造血式扶貧相結合的兩(liang) 種模式。各自發揮其自身的優(you) 點，要統籌推進、整合資源、優(you) 化配置，注重並堅持再分配過程的公平性原則。

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