(中國政法大學，北京 100088)

　　[摘 要]國家監察體(ti) 製改革方案的公布，落實了習(xi) 近平總書(shu) 記提出的“完善監督製度，做好監督體(ti) 係頂層設計，健全國家監察組織機構，形成全麵覆蓋國家機關(guan) 及其公務員的國家監察體(ti) 係”要求。設立監察委員會(hui) ，賦予其憲製上的國家監察權應符合堅持改革、精簡高效、人民主權和法治等憲法精神和原則。本文通過分析監察委員會(hui) 的性質及地位、組成架構和主要職權從(cong) 而論證監察委員會(hui) 的憲法定位。

　　[關(guan) 鍵詞]監察體(ti) 製;改革試點;憲法精神;憲法原則

　　[中圖分類號]D630.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-9314(2017)02-0007-03

　　[收稿日期]2017-03-10

　　[作者簡介]焦洪昌，中國政法大學法學院教授，博士研究生導師;葉遠濤，中國政法大學法學院博士研究生。

　　國家監察體(ti) 製改革與(yu) 監察委員會(hui) 的設立，乃關(guan) 乎全局的重大政治改革，屬於(yu) 國家監察製度的頂層設計。這涉及國家憲製結構的變動，憲法與(yu) 法律必須給予回應以便令改革的進行做到於(yu) 法有據。

　　一、設立監察委員會(hui) 應符合憲法精神和原則

　　憲法規範與(yu) 一般法律規範最大的區別之一就在於(yu) 憲法具備原則性。憲法乃一國法治之重器，它不是法律大全，憲法規範不可能涉及國家生活的各個(ge) 細節，所以憲法精神和原則尤為(wei) 重要。憲法精神和原則，是立法之根本，對整個(ge) 國家的治國理政具有最高的指導意義(yi) 。深化國家監察體(ti) 製改革，設立監察委員會(hui) 應當符合憲法精神和原則。

　　(一)設立監察委員會(hui) 需要改革精神做保障。《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)序言中的“堅持改革開放，不斷完善社會(hui) 主義(yi) 的各項製度，發展社會(hui) 主義(yi) 民主，健全社會(hui) 主義(yi) 法製”蘊含了改革的憲法精神。設立監察委員會(hui) 從(cong) 試點開始，從(cong) 體(ti) 製機製、製度建設上先行先試，探索實踐，為(wei) 在全國推開積累經驗。改革開放以來，我國大部分重大改革走的都是探索型改革之路：改革者以“摸著石頭過河”為(wei) 方法論，以“試錯”的方式來推進改革，當某項改革取得一定的成果之後，便對法律進行相應的“立改廢”，以法律的形式對此成果予以確認，進而推及更廣的範圍。[1]最後，通過修憲的方式將改革成果用憲法予以固化。從(cong) 這個(ge) 角度來說，憲法是曆史經驗的總結，是對改革成果的確認。憲法精神為(wei) 重大改革提供憲製支持有眾(zhong) 多先例可循，此次國家監察體(ti) 製改革同樣符合憲法精神與(yu) 憲法原則。雖然，憲法學學界對於(yu) “憲法規範與(yu) 現實的衝(chong) 突”[2]是否構成“違憲”早有爭(zheng) 論，但是對“規範和現實的衝(chong) 突與(yu) 違憲狀態的區別”[3]卻已有定論，規範與(yu) 實踐的暫時衝(chong) 突並不必然導致違憲，這是兩(liang) 個(ge) 不同的概念，不能混淆視聽。憲法總是為(wei) 未來的改革提供依據，憲法彰顯了改革精神、確認了改革成果。

　　(二)設立監察委員會(hui) 要精簡高效。精簡高效是設立監察委員會(hui) 的組織保證。改革監察體(ti) 製，建立集中統一、權威高效的監察體(ti) 係，必須精簡力量，將政府監察、預防腐敗和檢察反貪、反瀆、預防等力量整合，從(cong) 而推進預防和懲治腐敗的一體(ti) 化、程序化和法治化，為(wei) 深入推進反腐敗鬥爭(zheng) 提供有力的體(ti) 製機製和組織保障。監察委員會(hui) 不是簡單的合署辦公、協調案件、統籌關(guan) 係，其整合反腐資源涉及組織架構、人員安排諸多方麵，力度前所未有。設立監察委員會(hui) 要達到高效反腐的效果，充分利用監督、調查、處置三大職權進行合理的分工合作，從(cong) 而做到能及時查辦腐敗案件，豐(feng) 富監察手段，實現辦案質量高，執法效果好，追求法律效果與(yu) 政治效果和社會(hui) 效果的有機統一。

　　(三)設立監察委員會(hui) 應堅持人民主權原則。中華人民共和國的一切權力屬於(yu) 人民。人民行使國家權力的機關(guan) 是人民代表大會(hui) 。人民代表大會(hui) 製度是保證人民當家做主的根本政治製度。這要求監察委員會(hui) 的設立和國家監察權的配置也必須服膺於(yu) 人民代表大會(hui) 製度之下。首先，國家監察體(ti) 製改革，設立監察委員會(hui) 要取得最高權力機關(guan) 的憲法授權。憲法第五十七條規定，全國人民代表大會(hui) 是最高國家權力機關(guan) ，它的常設機關(guan) 是全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 。設立監察委員會(hui) ，乃涉及國家機構之變動與(yu) 國家權力之分配，必須取得國家最高權力機關(guan) 的授權才合法合憲;其次，監察委員會(hui) 必須要由相對應的人民代表大會(hui) 產(chan) 生，對它負責，受它監督並向它匯報工作。全國人大常委會(hui) 於(yu) 2016年12月19日第二十五次會(hui) 議審議了《全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 關(guan) 於(yu) 在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體(ti) 製改革試點工作的決(jue) 定(草案)》(以下簡稱《草案》)，說明監察委員會(hui) 的設立有了憲法授權。《草案》中指出作為(wei) 行使國家監察職能的專(zhuan) 責機關(guan) ，監察委員會(hui) 由當地省(市)人民代表大會(hui) 產(chan) 生，是堅持了人民代表大會(hui) 製度的體(ti) 現;此外，監察委員會(hui) 必須完成自身監督機製建設，把國家監察權關(guan) 在法律的籠子裏。自身監督機製包括內(nei) 部監督和外部監督，最根本的是要接受人民的監督，體(ti) 現人民主權原則。

　　(四)設立監察委員會(hui) 須體(ti) 現法治原則。凡屬重大改革都要於(yu) 法有據。監察委員會(hui) 要依法設立。全國人大常委會(hui) 要對《草案》進行審議通過，對監察體(ti) 製試點改革做出決(jue) 定，讓改革試點的啟動合憲合法。當監察體(ti) 製改革步入成熟之際，通過修憲的方式將改革成果予以固化，取得合憲性之後，再完成全國監察體(ti) 製改革;監察委員會(hui) 要依法建立組織架構，依法成立相關(guan) 部門。製定監察委員會(hui) 組織法作為(wei) 其組織保證，堅持民主集中製作為(wei) 其製度保障，依法建立黨(dang) 統一領導下的國家反腐敗工作機構，實行反腐職能;監察委員會(hui) 要依法行使職權。監察委員會(hui) 內(nei) 部的監督、調查、處置權要在法律範圍內(nei) 行使，不能用權過度，需要把監察權關(guan) 在法律牢籠裏進行約束。

　　二、監察委員會(hui) 的性質及地位

　　監察委員會(hui) 由人大產(chan) 生並對它負責，受它監督並向它匯報工作。一方麵，強調與(yu) “一府兩(liang) 院”法律地位的平行並立，使國家監察權獨立於(yu) 立法權、行政權、司法權。另一方麵，賦予監察委員會(hui) 更超然的政治地位，以便發揮更好的反腐監察功效，轉變“一府兩(liang) 院”體(ti) 製為(wei) “一府一委兩(liang) 院”體(ti) 製。

　　(一)監察委員會(hui) 是國家監察機構，行使國家監察權。監察權與(yu) 人大的立法權、政府的行政權、法院檢察院的司法權不同，三權獨立且平行。從(cong) 縱向權力關(guan) 係來說，人民代表大會(hui) 同監察委員會(hui) 是產(chan) 生與(yu) 被產(chan) 生的關(guan) 係。人民代表大會(hui) 產(chan) 生監察委員會(hui) ，監察委員會(hui) 對人民代表大會(hui) 負責並接受其監督。從(cong) 橫向權力關(guan) 係來說，監察委員會(hui) 作為(wei) 監察機關(guan) 與(yu) 行政機關(guan) 、審判機關(guan) 、法律監督機關(guan) ，彼此獨立，是監察與(yu) 被監察的關(guan) 係。孫中山提出的“五權憲法”理論中，闡述了監察權。孫中山也主張監察權的獨立，是因為(wei) 他認為(wei) 即使經過嚴(yan) 厲的考試，也避免不了不稱職的人擔任政府官吏，監察權的獨立可以保證政府官員不稱職時隨時受到罷免。監察委員會(hui) 的設立，被賦予國家監察權，使原來的“立法、行政、司法權”體(ti) 製變為(wei) “立法、行政、監察、司法權”體(ti) 製。從(cong) 權力的分配角度來說，的確發生了憲製性變動。我國立憲理論並非“三權分立”而是建立在權力的統一及民主集中製原則之上。它確認了國家最高權力的不可分割性，而人民代表大會(hui) 作為(wei) 統一行使國家權力的機關(guan) ，“一府一委兩(liang) 院”由人大產(chan) 生，對人大負責，並受它監督。

　　(二)監察委員會(hui) 稱為(wei) “國家監察委員會(hui) ”比“人民監察委員會(hui) ”妥當。深化國家監察體(ti) 製改革的目標就在於(yu) 建立一套集中統一、權威高效的監察體(ti) 係，從(cong) 以往的“同體(ti) 監察”到即將形成的“異體(ti) 監察”有質的變化，改革者更願意賦予監察委員會(hui) 更加超然於(yu) “一府兩(liang) 院”的地位。因此，命名為(wei) “國家監察委員會(hui) ”區別於(yu) “人民政府、人民檢察院、人民法院”，更能突出國家監察權的獨立性。

　　三、監察委員會(hui) 的組成架構

　　監察委員會(hui) 內(nei) 部機構可以設置為(wei) 三大部門。一為(wei) 綜合監察部，主要承擔國家機關(guan) 及其公務人員的監察職責;二為(wei) 預防腐敗部，主要承擔國家機關(guan) 及其公務人員的預防腐敗職責;三為(wei) 審計部，主要承擔國家機關(guan) 及其公務人員的財務監督職責。設立監察委員會(hui) ，必須把審計署囊括在內(nei) 。這是出於(yu) 對整合政府內(nei) 部的審計部門、監察部門及檢察院內(nei) 部的反貪腐部門相關(guan) 職能的考慮。

　　四、監察委員會(hui) 的主要職權

　　監察委員會(hui) 實質上是一個(ge) 反腐敗機構。其三項主要職權包括監督權、調查權和處置權。

　　(一)監督權。監督權是指特定的主體(ti) 根據憲法和法律的授權規定，依照法律規定的手段和程序，對法律實施中的守護法律、製衡國家權力、保障公民合法權利等具體(ti) 情況進行的一種督促權。我國《憲法》序言規定全國各族人民、一切國家機關(guan) 和武裝力量、各政黨(dang) 和各社會(hui) 團體(ti) 、各企業(ye) 事業(ye) 組織，都必須以憲法為(wei) 根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴(yan) 、保證憲法實施的職責。在我國，根據主體(ti) 的不同，監督權可以分為(wei) 公民監督權、人大監督權、紀檢監督權、行政監察權、檢查監督權、政協監督權、社會(hui) 監督權等。監察委員會(hui) 的監督權特指國家監察體(ti) 製的獨立監督權。

　　(二)調查權。在我國，調查權也因主體(ti) 的不同分為(wei) 人大調查權、行政調查權和司法調查權等。監察委員會(hui) 的調查權並不能完全取代或者等同檢察院的偵(zhen) 查權。“調查權”非“偵(zhen) 查權”，足以預見在改革設計中，未來監察委員會(hui) 調查貪腐案件時的手段和措施，是有別於(yu) 現在檢察機關(guan) 的“偵(zhen) 查”的。偵(zhen) 查權是指國家偵(zhen) 查機關(guan) 以及偵(zhen) 查人員為(wei) 實現偵(zhen) 查目的，依法定程序，運用特定偵(zhen) 查手段開展偵(zhen) 查活動的權力。偵(zhen) 查權有行政權和司法權的雙重屬性，主體(ti) 對應分別是公安機關(guan) 和檢察機關(guan) 。檢察機關(guan) 的偵(zhen) 查權是法律賦予它對犯罪行為(wei) 依法進行直接偵(zhen) 查的權力，其結構體(ti) 係包括權力範圍和保障權力行使措施兩(liang) 部分，前者具體(ti) 表現為(wei) 檢察機關(guan) 偵(zhen) 查案件的管轄，後者具體(ti) 表現為(wei) 強製程序的有序性和階段性。公安機關(guan) 雖然也能夠獨立決(jue) 定開始偵(zhen) 查並承擔絕大部分偵(zhen) 查工作，但是檢察官出於(yu) 履行公訴職能的需要，有權對警察的偵(zhen) 查施加一定的影響，甚至給予具體(ti) 的指示或指揮。賦予監察委員會(hui) 調查權是因為(wei) 調查權可以調取資料、甚至進入、扣押、查封場所駐地等，如果沒有這些權力，監察委員會(hui) 可能無法行使反腐職能。

　　(三)處置權。處置權是指依法對物在事實上或法律上最終處置的權力。監察委員會(hui) 處置權可以包括對違紀違法人員進行處分，還包括初步查清違法犯罪事實之後將涉嫌犯罪的人員移送司法機關(guan) 等行為(wei) 。

　　國家監察體(ti) 製改革體(ti) 現了我國憲法精神和憲法原則。憲法確認改革成果，為(wei) 改革推波助力。在試點工作穩步推進之時，監察委員會(hui) 的憲法定位會(hui) 越來越明晰，與(yu) 此同時，需要在憲法法律層麵理清更多的細節問題，讓我國政治體(ti) 製改革於(yu) 法可依。

　　[參考文獻]

　　[1] 秦前紅.監察體(ti) 製改革需修憲保障[J].財經，2016(12).13.

　　[2] 童之偉(wei) .“良性違憲”不宜肯定——對郝鐵川同誌有關(guan) 主張的不同看法[J].法學研究，1996(6).

　　[3] 韓大元.社會(hui) 變革與(yu) 憲法的社會(hui) 適應性——評郝、童兩(liang) 先生關(guan) 於(yu) “良性違憲”的爭(zheng) 論[J].法學，1999(5).