[在政府間事權的劃分中，共同事權的劃分既是難點也是重點。目前《指導意見》隻是對中央和地方政府間事權做出一個(ge) 簡單的基礎劃分，但對於(yu) 共同事權的劃分仍然不夠清晰，因為(wei) 義(yi) 務教育、高等教育、基本養(yang) 老保險等事權，中央和地方各自承擔的責任範圍，以及相應的支出責任大小，在現有的方案中依然不清楚。實踐中很容易出現支出責任下移的問題]

　　緊隨中央步伐，遼寧、山東(dong) 、廣東(dong) 等六個(ge) 省份相繼出台了財政事權和支出責任劃分改革(下稱“權責劃分改革”)文件，更多的省份年內(nei) 也計劃出台這項改革文件，一度相對滯後的中央與(yu) 地方權責劃分改革，正在加速推進，也被列為(wei) 今年財稅改革的頭號任務。

　　這項改革旨在解決(jue) 當前中央與(yu) 地方普遍存在的權責劃分不清晰、不合理、不規範等問題，進而激發中央和地方積極性，將推動著國家治理邁向現代化。

　　隨著省級改革文件出台，改革路徑更加清晰：財政事權和支出責任正向中央和省兩(liang) 級政府適度集中，中央與(yu) 省執行能力和調控能力在強化，地方支出負擔被降低。與(yu) 此同時，市縣的財政事權正逐步清晰並得到保障，更多地將決(jue) 策權下放給地方。

　　接受第一財經采訪的專(zhuan) 家認為(wei) ，這項改革仍麵臨(lin) 重重挑戰。比如，相對模糊的中央、省、市縣共同事權及相應的支出責任如何進一步明晰，开云kaiyun官方動力和積極性能否真正被激發?

　　省市縣權責改革啟動

　　隨著經濟社會(hui) 的發展，政府職能的逐步擴展，財政事權劃分缺乏法律規範，增加了各級政府間的博弈機會(hui) 與(yu) 談判成本，製度可預期性、穩定性不足。諸多事權劃分的不清晰，容易導致多級政府權責不明，效率低下。部分事權劃分不合理，尤其是地方承擔了本應由中央負責的事務，造成了權責脫節，地方動力不足。

　　為(wei) 了解決(jue) 這一問題，一場涉及中央、31個(ge) 省份、千餘(yu) 個(ge) 市縣的權責劃分改革啟動。

　　2016年8月，國務院印發《關(guan) 於(yu) 推進中央與(yu) 地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(下稱《指導意見》)，宣布這項改革啟動，省市縣財政權責劃分迫在眉睫。

　　截至第一財經記者發稿，遼寧、山東(dong) 、雲(yun) 南、吉林、河北、廣東(dong) 六個(ge) 省份已公布了當地省市縣權責劃分改革文件。

　　其他省份相應的改革文件預計年內(nei) 出台，包括上海等地的今年預算報告都明確提出適時出台這項改革文件。一位東(dong) 部沿海省份財政廳人士告訴第一財經，該省權責劃分改革文件已初步定稿，可能在下半年公布。

　　關(guan) 注這一改革的上海財經大學公共經濟與(yu) 管理學院副院長付文林告訴第一財經，各省相繼出台這一文件正是在落實《指導意見》。這對理清省級以下財政關(guan) 係有重要意義(yi) ，有助於(yu) 化解各級政府財政事權的越位、缺位問題，改善公共服務供給。

　　《指導意見》明確適度加強中央的財政事權，強化中央的財政事權履行責任。與(yu) 此同時，保障和督促地方履行財政事權。多個(ge) 省份的權責劃分改革方案稱，在中央授權範圍內(nei) ，適度加強省政府承擔基本公共服務的職責能力，加強省級的財政事權執行能力。同時減少省級政府對微觀事務的直接管理，保障市縣履行財政事權。

　　中國社科院財經戰略研究院研究員汪德華告訴第一財經記者，目前財政事權向地方過度傾(qing) 斜，因此適度增加中央財政事權很有必要，省級政府根據實際情況，上劃適宜承擔的財政事權。

　　相比於(yu) 其他單一製大國，中國中央政府直接管理的事務偏少，本級財政支出占比偏少，對地方轉移支付比重過高。

　　2016年，中國中央財政收入占全國財政收入的比重為(wei) 45.35%，但中央本級支出占全國支出的比重僅(jin) 為(wei) 14.94%，而中央對地方轉移支付占全國支出的比重則達31.54%。

　　汪德華認為(wei) ，就中國現實而言，當前地方政府承擔支出比重高，但在具體(ti) 事項上大多要接受中央部門專(zhuan) 項轉移支付的支持，自主權相對不足。在中央進一步集中部分事權和支出責任，而財力分配大格局基本不變的情況下，這意味著中央政府部門應當進一步集中其財力的使用方向，減少專(zhuan) 項轉移支付也要相應降低對地方政府負責事項的幹預;地方政府也能夠集中其財力使用到自身承擔的事權上，從(cong) 而增強地方政府在相應領域的自主權。一定程度上，讓中央集中部分事權，意味著在地方事務領域要向地方政府放權，這對中央部委的改革也提出了很高的要求。

　　地方財政權責逐步清晰

　　財稅專(zhuan) 家普遍認為(wei) ，目前《指導意見》中列出的中央財政事權、地方財政事權、中央與(yu) 地方共同事權相對抽象籠統，而部分省份及市縣的改革方案則在部分領域給予了細化。

　　《指導意見》中列出的地方財政事權比較籠統，主要包括社會(hui) 治安、市政交通、農(nong) 村公路、城鄉(xiang) 社區事務等受益範圍地域性強、信息較為(wei) 複雜且主要與(yu) 當地居民密切相關(guan) 的基本公共服務。

　　山東(dong) 省公布的《關(guan) 於(yu) 推進省以下財政事權和支出責任劃分改革的意見》對此作了進一步明確。

　　山東(dong) 省一級財政事權將包括全省發展戰略規劃、省域經濟管理、重大基礎科學研究、普通本科以上高等教育、跨區域重大疫病防治和重大突發公共衛生事件處置、跨區域食品藥品安全保障、環境監測等，體(ti) 現省級調控職能、維護市場統一、促進區域協調發展、保障全省重大戰略實施的基本公共服務。

　　而山東(dong) 省市縣財政事權則有社會(hui) 治安、道路交通安全管理、市政基礎設施和公用事業(ye) 、農(nong) 村公益事業(ye) 、學前教育、高中教育、轄區內(nei) 公共衛生服務、適用技術推廣應用、地方文化遺產(chan) 保護、農(nong) 村公路建設維護、轄區內(nei) 環境保護和汙染治理等受益範圍地域性強、信息較為(wei) 複雜且主要與(yu) 當地居民密切相關(guan) 的基本公共服務。

　　付文林告訴第一財經，山東(dong) 等幾個(ge) 省的方案基本上是按照公共服務的外溢性質、公共服務履行中的信息複雜性等來劃分省市縣之間的財政事權，但各省的製度安排還是有一些不同的特點，比如相比於(yu) 一個(ge) 簡單的事權和支出責任劃分清單，更重要的是事權劃分的依據。如對於(yu) 高等教育等事權，我們(men) 看到不同的省份有不同的劃分方式，山東(dong) 省將普通本科以上高等教育列為(wei) 省級財政事權，而廣東(dong) 是將其列為(wei) 省級和市縣共同財政事權。不同的省份會(hui) 根據自身社會(hui) 經濟特點，做出有針對性的事權劃分製度安排，這無可厚非，但如何科學劃分財政事權、支出責任，還是要有一個(ge) 清晰的原則體(ti) 係，實現財政管理體(ti) 係的現代化。

　　汪德華認為(wei) ，在中央授權範圍內(nei) ，省級以下事權劃分決(jue) 定權在省級黨(dang) 委政府，具體(ti) 事權劃分有所差異屬於(yu) 正常現象，有利於(yu) 探索獲取更好的經驗。

　　部分省份在配合中央推動權責劃分改革基礎上，製訂了更為(wei) 詳細的地方推進計劃。

　　山東(dong) 提出，2017年，加快推進省以下權責劃分改革，力爭(zheng) 在所有民生領域取得突破性進展。其中，2017年5月底前，省直有關(guan) 部門要研究提出分管民生領域權責劃分改革具體(ti) 實施方案，10月底前由省財政廳會(hui) 同省編辦等部門匯總後按程序提報省委、省政府批準後實施。

　　廣東(dong) 選擇今年在民政領域開展權責劃分改革試點。將對部隊供應、軍(jun) 供站和軍(jun) 人接待站設施維修改造和設備更新等財政事權上劃省級，明確義(yi) 務兵優(you) 待為(wei) 市縣財政事權，明確死亡撫恤、傷(shang) 亡撫恤、醫療保障等為(wei) 省市縣共同財政事權，並細化不同情況下省市縣支出責任的分擔比例。

　　在財政權責劃分過渡期，一些地方著重強調防範風險。

　　《遼寧省關(guan) 於(yu) 推進省與(yu) 市財政事權和支出責任劃分改革的實施意見》強調，市級政府要切實承擔防範和化解政府債(zhai) 務風險工作的主體(ti) 責任，維護經濟安全和社會(hui) 穩定。現階段，市級政府要切實承擔確保當地養(yang) 老金足額發放的主體(ti) 責任，堅決(jue) 守住不發生係統性和區域性支付風險的底線。

　　在部分省級財政權責文件公布之後，少數市縣也出台了相應的改革配套文件。

　　比如，河北省石家莊市出台了《市以下財政事權與(yu) 支出責任劃分改革方案》，對市以下政府財政權責進行科學合理劃分。

　　付文林告訴第一財經記者，財政事權的劃分一大前提是界定政府職能範圍，對各省來說，即省以下政府與(yu) 市場的邊界，目前各地方案對此並未有一個(ge) 較為(wei) 清晰的界定，而這是財政事權劃分的重要基礎條件。

　　各地在明晰財政事權的基礎上，承擔相應財政事權則要承擔相應的支出責任。

　　《指導意見》明確，屬於(yu) 中央的財政事權，應當由中央財政安排經費，中央各職能部門和直屬機構不得要求地方安排配套資金。上述地方財政權責文件明確，屬於(yu) 省級的財政事權，應當由省級財政安排經費，省級各職能部門和直屬機構不得要求市縣安排資金。下屬市縣也是如此。

　　對於(yu) 中央與(yu) 地方共同財政事權，則按具體(ti) 情況來劃分支出責任。

　　比如，根據基本公共服務的屬性，體(ti) 現國民待遇和公民權利、涉及全國統一市場和要素自由流動的財政事權，如基本養(yang) 老保險、基本公共衛生服務、義(yi) 務教育等，可以研究製定全國統一標準，並由中央與(yu) 地方按比例或以中央為(wei) 主承擔支出責任。

　　而對受益範圍較廣、信息相對複雜的財政事權，如省內(nei) 跨地區重大基礎設施項目建設、食品藥品安全監管、環境保護與(yu) 治理、公共文化等，根據財政事權外溢程度，由省與(yu) 市縣按比例或省級給予適當補助方式承擔支出責任。

　　調動地方積極性難題待解

　　財政權責劃分成為(wei) 今年財稅改革的頭號任務。

　　在國務院批轉國家發改委《關(guan) 於(yu) 2017年深化經濟體(ti) 製改革重點工作意見的通知》中，加快推進財政事權和支出責任劃分改革被列為(wei) 深化財稅改革三大任務之首，落實上述《指導意見》，爭(zheng) 取在部分基本公共服務領域取得突破性進展。推進省以下相關(guan) 領域財政事權和支出責任劃分改革。

　　另外，製定中央和地方收入劃分總體(ti) 方案，研究提出健全地方稅體(ti) 係方案，進一步理順中央與(yu) 地方財政分配關(guan) 係，發揮中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性。

　　中國社科院財經戰略研究院研究員楊誌勇告訴第一財經，財政權責劃分改革最大的挑戰就在這兩(liang) 年，而中央層麵的財政權責劃分改革推動是關(guan) 鍵。

　　按照《指導意見》給出的時間表，2017~2018年爭(zheng) 取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。參照中央改革進程，加快推進省以下相關(guan) 領域財政事權和支出責任劃分改革。

　　教育、醫療等領域財政權責屬於(yu) 中央與(yu) 地方共同事權，如何劃分清晰並界定相應支出責任是一大難題。

　　付文林表示，在政府間事權的劃分中，共同事權的劃分既是難點也是重點。目前《指導意見》隻是對中央和地方政府間事權做出一個(ge) 簡單的基礎劃分，但對於(yu) 共同事權的劃分仍然不夠清晰，因為(wei) 義(yi) 務教育、高等教育、基本養(yang) 老保險等事權，中央和地方各自承擔的責任範圍，以及相應的支出責任大小，在現有的方案中依然不清楚。實踐中很容易出現支出責任下移的問題。

　　“需要注意的是，即使政府間事權劃分清晰，支出責任劃分仍然可能存在不合理的情況，例如，政府間事權下移，市縣級政府對其事權沒有足夠的財政資金支持，無法有效履行支出責任，這種情況不僅(jin) 是低效率的，還會(hui) 造成一些財力較為(wei) 緊張的地方基本公共服務供給不足。”付文林稱。

　　此次權責劃分改革一大目的是激勵地方政府主動作為(wei) ，這在各級政府權責劃分改革文件中都一再被強調。如何讓這項改革真正調動地方積極性也是一大難題。

　　一位西部基層財政部門人士告訴第一財經記者，由於(yu) 目前省級財政權責劃分比較模糊，如何量化相應財政支出責任很難，且基層人員對這項改革的重要性理解不到位，其他部門改革動力不足，持觀望態度的多，下麵推行起來比較艱難。“隻有地方真正得到實惠才會(hui) 重視這項改革。”

　　汪德華認為(wei) ，各個(ge) 領域管轄的部門負責本部門的財政權責劃分改革方案提出，這種分工模式難以提供事權和支出責任調整的動力機製，也難以避免部門利益的幹擾。從(cong) 中央部委和各級地方政府的角度來看，實際上都缺乏動力改變當前事權劃分現狀。部委更願意保留以專(zhuan) 項轉移支付或審批製度幹預地方的權力，地方政府也不願意放棄具體(ti) 執行的權力。雙方都缺乏激勵進行事權關(guan) 係和支出責任的調整。

　　他表示，落實調整事權和支出責任的改革，必須要借助外部權威並建立專(zhuan) 門的機構來推動。當前，可考慮由中央或人大常委會(hui) 牽頭組成一個(ge) 專(zhuan) 門委員會(hui) ，充分聽取並綜合各方意見，形成中央地方事權和支出責任調整的具體(ti) 方案，並擔負方案實施的檢查、落實等具體(ti) 工作，解決(jue) 爭(zheng) 議問題並確定轉移支付資金安排的基本框架。

　　中國社科院經濟所所長高培勇在《本輪財稅體(ti) 製改革進展評估》一文中稱，適應、引領經濟發展新常態，關(guan) 鍵看地方政府。地方政府的積極性和活力是過去中國經濟取得成功的關(guan) 鍵，也是未來中國跨越“中等收入陷阱”的關(guan) 鍵。在事權劃分改革方麵，要注意在較易發生“亂(luan) 作為(wei) ”、外部影響較大的事項上增加中央控製力，其他事項則應充分尊重地方自主權。在收入劃分方麵，要避免將一些征管難度大、較為(wei) 零碎的小稅種給地方，中央則享有相對穩定的、與(yu) 經濟發展相關(guan) 程度高的大稅種。這樣做，極易損害地方積極性。

　　高培勇認為(wei) ，當前亟待明確2~3年過渡期之後，增值稅“五五開”的收入劃分模式如何調整。應當注意到，對未來的預期不穩定，當前就會(hui) 幹擾地方政府的行為(wei) 選擇，加大經濟扭曲程度。