[關(guan) 鍵詞] 流動人口;IC居住證;互聯網+流動人口管理;外疏—嚴(yan) 管—服務

　　[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

　　一、研究背景

　　改革開放以來，伴隨著城鎮化進程與(yu) 社會(hui) 結構變遷，人逐步由“單位人”轉為(wei) “流動人”。流動人口在《人口科學大辭典》中的定義(yi) 為(wei) ：不改變常住戶口(定居點)，但由於(yu) 種種原因，跨越一定地界範圍的各種形式移動人口。《中國百科大辭典》將流動人口定義(yi) 為(wei) 城市中短暫遷入的非常住人口。本文中流動人口是指基於(yu) 經濟生活需求，進城務工的流動群體(ti) 。中國流動人口不斷增長，“2015年，全國流動人口數量達到2.47億(yi) 人，其中，外出農(nong) 民工1.69億(yi) 人，占全部流動人口的68.4% ”。[1]北京市是黃河以北功能複合型的超級大都市。從(cong) “推—拉”理論視角來看，北京市的首都地位、各種就業(ye) 機會(hui) 、相對較高的薪資收入、優(you) 質的醫療教育資源，對北方區域流動人口形成巨大拉力，吸引了大量北方流動人口向北京聚集。“當社會(hui) 人由單位人變成流動人，當原有社會(hui) 監督管理力量失效後，沒有一套建立在權利、義(yi) 務對等基礎上的基礎信息登記收集機製，沒有一套超越熟人社會(hui) 、能抽離時空的製度係統設計(包括信息登記獲取以及建立在此基礎上的管理監督)，城市社會(hui) 管理效率便無從(cong) 談起”。[2]

　　麵對著不斷增長的流動人口，北京市生態資源、城市管理、公共服務、社會(hui) 保障逐漸達到承受的臨(lin) 界點。黨(dang) 的十八大以來，北京市重新定位，調整北京首都功能，通過功能疏解以調控流動人口，這構成了研究背景與(yu) 研究緣起。基於(yu) 北京市的政策考察，對北京流動人口管理政策進行評估，並順應流動人口變化規律，對現行政策進行“揚棄”、完善與(yu) 創新。

　　二、北京流動人口管理政策評估：“外疏—嚴(yan) 管”理念與(yu) 四元政策工具

　　伴隨著北京城市化進程與(yu) 流動人口增長，北京市流動人口政策(參見表1)不斷動態調整，以提升流動人口管理能力。北京市現行流動人口管理可從(cong) 價(jia) 值與(yu) 政策兩(liang) 個(ge) 方麵加以解析。從(cong) 政策價(jia) 值來看，“外疏—嚴(yan) 管”構成現行流動人口管理的價(jia) 值內(nei) 核。所謂“外疏”是指通過市場、行政與(yu) 法律手段，將不適應首都需求的流動人口向周邊區域疏解。所謂“嚴(yan) 管”是指通過封閉化管理等方式，對流動人口進行規範化管理。“外疏”的政策工具主要體(ti) 現為(wei) 兩(liang) 種類型：以產(chan) 疏人、以學控人。“嚴(yan) 管”的政策工具主要體(ti) 現為(wei) 兩(liang) 種類型：以房管人、以證管人。

　　(一)外疏：以產(chan) 疏人

　　從(cong) “推—拉”理論模型來看，產(chan) 業(ye) 吸引構成流動人口聚集的基本拉力。“推—拉”理論是解釋農(nong) 村人口向城鎮遷徙的重要理論，英國學者W.A.劉易斯基於(yu) 二元經濟結構，運用“推動—吸引”理論來解釋發展中國家的農(nong) 村—城市人口遷移。雷文斯坦(E.Ravenstien)、李斯特?赫勃拉(R. Herberle) 與(yu) 李( E.S.Lee)進一步完善了“推—拉”理論。“推—拉”理論認為(wei) ：人口遷移是遷出地的推力與(yu) 遷入地的拉力合力作用的結果。“推力”是迫使居民遷出的社會(hui) 、經濟和自然壓力;而“拉力”是吸引居民遷入的經濟和自然引力。北京城鄉(xiang) 接合部的低端製造業(ye) 與(yu) 低端服務業(ye) 吸引著大量流動人口，非正規就業(ye) 與(yu) 非正規租房的結合為(wei) 城市治理帶來一係列難題。基於(yu) “推—拉”模型的邏輯，隻要改變拉力的區域空間方向，就能改變流動人口的聚集方向。基於(yu) 這一思維，北京市通過產(chan) 業(ye) 結構的優(you) 化升級，淘汰一般性製造業(ye) 和汙染企業(ye) ，疏解非首都的產(chan) 業(ye) 功能，進而疏解依附於(yu) 低端產(chan) 業(ye) 的流動人口。這一政策工具產(chan) 生了一定績效，首都功能疏解降低了北京外來人口增速。2015年，北京市常住人口為(wei) 2170.5萬(wan) 人，同比僅(jin) 增長0.9%。其中，常住外來人口為(wei) 822.6萬(wan) 人，比上年增加3.9萬(wan) 人，僅(jin) 增長0.5%。[3]

　　(二)外疏：以學控人

　　以學控人指北京流動人口隨遷子女與(yu) 北京市戶籍人口子女的教育管理進行雙軌管理，以控製流動人口增長。在學前教育階段，北京公立幼兒(er) 園優(you) 先滿足戶籍人口，流動人口子女一般進民辦幼兒(er) 園。在義(yi) 務教育階段，學籍名額受到基於(yu) 戶籍人口所製定的計劃控製。以朝陽區黑莊戶鄉(xiang) 為(wei) 例來看，流動人口受經濟條件和戶籍製約，幼童多選擇民辦幼兒(er) 園入托管理，學齡兒(er) 童多選擇民辦學校或打工子弟學校入學。這些民辦幼兒(er) 園和打工子弟學校沒有正規辦學資質，租賃農(nong) 村庫房作為(wei) 教室，衛生條件差，麵積有限，教師沒有教師資格證，製約了流動人口子女的受教育水平。

　　(三)嚴(yan) 管：以房管人

　　以房管人的政策工具存在著一個(ge) 理論依據：無論流動人口如何流動，總需在城市以住房作為(wei) 基本支點。掌握這一支點，就能掌握流動人口的綜合信息，進而對其有效管理。以房管人通過出租房定期普查、違法群租房與(yu) 地下空間的綜合整治，規範出租房屋管理。同時，通過城鄉(xiang) 接合部的違建拆除，擠壓違規居住空間，以達到以房疏人的目標。

　　(四)嚴(yan) 管：以證管人

　　以證管人的“證”包括：暫住證、工作居住證、居住證。由於(yu) 暫住證內(nei) 含著不平等價(jia) 值取向，北京市於(yu) 2016年將暫住證升級為(wei) 居住證。在京居住6個(ge) 月以上而且符合在京有合法穩定就業(ye) 、合法穩定住所、連續就讀條件之一的非京籍市民可申請領取居住證。暫住證到居住證的升級意味著流動人口管理由管製轉向管理+服務。

　　總體(ti) 來看，在“外疏—嚴(yan) 管”思維下，北京現行政策工具取得一定治理績效，但是，北京流動人口管理的壓力仍然嚴(yan) 峻。第一，專(zhuan) 項“運動式”管理整頓隻能發揮短期效應，治標卻難以治本。第二，基層財政預算和配套服務主要針對戶籍常住人口，基層政府既缺乏服務流動人口的公共意識，也缺乏足夠財政支持，進而導致城市管理呈現一種政策兩(liang) 種用法、一個(ge) 標準兩(liang) 種執行方式的現象。這在一定程度上損害了流動人口的合法利益。第三，“流動人口服務管理是一個(ge) 跨部門合作的係統工程”，[4]當前，北京流動人口管理存在著職責不清、職能交叉、多頭管理現象，條與(yu) 塊之間的割裂致使管理效率低下。這就需要持續推進製度供給側(ce) 結構性改革，不斷優(you) 化現行管理政策。

　　三、政策工具優(you) 化

　　現行北京流動人口管理政策可從(cong) 三個(ge) 方麵進行優(you) 化：政策理念應由“外疏—嚴(yan) 管”轉向 “外疏—嚴(yan) 管—服務”;流動人口管理技術引入大數據與(yu) 互聯網，形成“互聯網+流動人口管理”，推行IC卡居住證;治理結構由條塊分割轉向基於(yu) 網格的網絡化治理。

　　(一)政策理念優(you) 化：“外疏—嚴(yan) 管”轉向 “外疏—嚴(yan) 管—服務”

　　基於(yu) 政策實踐的評估，流動人口政策管理價(jia) 值應由“外疏—嚴(yan) 管”轉向“外疏—嚴(yan) 管-服務”。理論依據在於(yu) 北京與(yu) 流動人口的辯證關(guan) 係：一方麵，過多的流動人口不符合北京人口調控目標，但另一方麵，北京生活服務業(ye) 與(yu) 現代製造業(ye) 需要一定的流動人口。對於(yu) 這部分必需的流動人口，政府應基於(yu) 居住證的規範管理，向其提供基本的“亞(ya) 均等服務”。所謂“亞(ya) 均等公共服務”是指無法享受與(yu) 戶籍人口同等待遇，但能保障其基本公共需求的公共服務，主要包括：基本公共教育、基本醫療衛生服務、公共文化服務、證照辦理服務、社會(hui) 救助。在政策實施上，推行憑證服務，憑《北京市居住證》申請並獲取基本公共服務，最終強化社會(hui) 融合。

　　北京現行以房管人政策不能局限於(yu) 堵，而應堵疏結合，將管理和服務有機結合。浙江經驗值得借鑒，寧波、溫州、台州諸城市在流動人口較為(wei) 集中的工業(ye) 區，建立流動人口的“新民之家”“安心公寓”，將居住、管理、服務、教育培訓、文化娛樂(le) 融為(wei) 一體(ti) ，“公寓化居住、社區化服務、個(ge) 性化管理，使本地文化與(yu) 不同地域文化在社區交互融合”。[5]

　　這一經驗值得北京借鑒，建議將北京流動人口納入公租房體(ti) 係。從(cong) 北京現行公租房政策來看，當前北京市公租房配租對象主要為(wei) 廉租房、經適房、限價(jia) 房的“三房輪候家庭”。申請家庭需按最寬鬆的公租房標準進行審核、進入輪候。申請家庭在等候過程中可選擇公租房解決(jue) 住房困難。政策設計旨在引導輪候家庭進入公租房，保障重點轉向以租為(wei) 主。但是，三房輪候家庭的需求意願主要為(wei) 購房而非租房，這與(yu) 公租房供給產(chan) 生錯位，進而導致公租房出租率偏低，資金收入難以為(wei) 繼，製約了公租房的可持續運營。從(cong) 政策實踐來看，相對於(yu) 三房輪候家庭，非京籍人群對公租房的需求更為(wei) 強烈。因此，可針對需求結構，科學調整公租房供應對象，適當拓寬公租房配租人群，將具有居住證的非京籍人口納入配租體(ti) 係，這一舉(ju) 可以實現三得：一能解決(jue) 非京籍低收入家庭住房困難，實現一體(ti) 化管理;二能提高公租房出租率，促進公租房可持續運營;三能最終促進社會(hui) 融合。

　　(二)信息化：“互聯網+流動人口管理”

　　互聯網與(yu) 大數據信息浪潮正在變革生活方式、思維方式、社會(hui) 管理方式，“大數據正改變我們(men) 的生活以及理解世界的方式，成為(wei) 新發明和新服務的源泉，而更多改變正蓄勢待發……”。[6]在大數據信息時代，“互聯網+”正迅速融入城市管理各個(ge) 領域，“互聯網+流動人口管理”驅動著流動人口管理由粗放管理向精準管理演進，手工信息采集處理逐漸轉向自動化大數據管理。

　　基於(yu) 互聯網的流動人口信息管理體(ti) 係涵蓋五個(ge) 層麵：基礎設施層、數據層、應用層、表現層、服務對象。“互聯網+流動人口管理”的基礎在於(yu) 流動人口的動態數據庫，通過動態的信息采集，將流動人口的人、地、物、事、情、房多維數據信息納入數據庫。按照社區和樓房分布，采用分布地圖逐層進入方式展示各層信息，精準定位，實現一戶一檔，實現精細化管理。流動人口大數據庫不僅(jin) 能體(ti) 現北京市流動人口的總體(ti) 結構，而且能體(ti) 現出流動人口不同群體(ti) 的個(ge) 性化特征與(yu) 需求，進而有針對性地提供管理與(yu) 服務。流動人口存在高度流動性，借助於(yu) 互聯網與(yu) 大數據庫，可以形成數據的異地共享，形成流出地—流入城市之間的信息銜接。這不僅(jin) 有利於(yu) 城市秩序保障，而且有利於(yu) 醫療、生育、社保信息的異地同步更新，從(cong) “大人口”角度做好管理與(yu) 公共服務。

　　“互聯網+流動人口管理”的運用載體(ti) ：IC卡居住證。伴隨城市化與(yu) 社會(hui) 發展，當前北京流動人口呈現出相對固化的傾(qing) 向，“外來人口的城市化進程發生了‘脫域機製’影響下的一種轉向，由候鳥式流動轉向蒲公英式的落地生根，來到城市不再是隻關(guan) 注產(chan) 出的‘異域嫁接’，而是生命曆程的深度嵌入”。[7]與(yu) 之相適應，北京居住證製度應基於(yu) 信息化管理，推行IC卡居住證，賦予居住證更多功能。IC卡居住證全國聯網，涵蓋居住、就業(ye) 、社保、醫療諸方麵信息，信息異地同步更新，既便於(yu) 動態管理，又能夠實現異地結算，保障流動人口的社會(hui) 權益。

　　(三)網絡化：基於(yu) 網格的協同治理

　　隨著城市化發展，城市網格管理已經成為(wei) 一種成熟的城市管理體(ti) 係。城市網格管理將城市劃分為(wei) 區、街道、社區、網格諸層級，基於(yu) 網格單元的即時監控與(yu) 信息即時速遞，形成精準化的動態城市管理。流動人口管理可利用成熟的城市網格管理係統，形成多元參與(yu) 的綜合治理。政府為(wei) 掌舵者，在政府掌舵下，形成三級平台，三級平台由高至低體(ti) 現為(wei) ：政府平台、社區(村)平台、社區網格平台。政府資源、市場資源、社會(hui) 組織資源在三級平台上對流互動，形成協同合力。

　　在三級平台中，網格是基礎，網格管理員是信息收集、管理的執行者。網格管理員應配備信息化管理工具。廣州市出租屋“二維碼”管理辦法值得北京借鑒，每間出租屋會(hui) 對應生成一個(ge) “二維碼”，網格管理員通過智能手機讀取電子標識牌的“二維碼”，獲得該出租房綜合信息。移動巡查管理係統不僅(jin) 具有信息管理功能，還具有居住證業(ye) 務辦理、安全隱患告知、工作考核、數據分析等功能。網格管理員作為(wei) 網格管理的支點，理應基於(yu) 網格管理績效評估每月獲得相應經濟激勵。

　　現代公共治理打破了傳(chuan) 統管製思維，治理由單一自上而下的管製轉向網絡化多元治理。流動人口管理涵蓋政府諸部門與(yu) 社會(hui) 多元主體(ti) ，是一項係統治理工程。當前，北京流動人口管理存在著職責不清、職能交叉、多頭管理現象，條與(yu) 塊之間的割裂致使管理效率低下。從(cong) 職能部門的“條”來看，衛生、安全、消防、工商、城管、規劃各職能部門皆能對流動人口進行管理，管理和執法過程存在交叉，有時各部門皆來管理，有時各部門相互推諉扯皮。從(cong) “塊”來看，基層政府缺乏有效行政執法權，導致“有權無責、有責無權”的管理尷尬。針對這一現象，協同治理應基於(yu) 信息網絡共享，由黨(dang) 委政府領導、綜治部門牽頭，形成衛生、安全、消防、工商、城管、規劃諸部門的協作聯動機製。完善聯席會(hui) 議、綜合執法、信息通報製度，建立協調聯動、議事協商、現場辦公等工作機製，形成運行通暢、管理規範的高效管理機製。

　　參考文獻

　　[1]國家統計局.中華人民共和國2015年國民經濟和社會(hui) 發展統計公報[EB/OL].https://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991,html.2016-02-29.

　　[2]張梅珠.後暫住證時代北京流動人口管理政策特點及評價(jia) [J].北京社會(hui) 科學,2013(4).

　　[3]北京統計局.2015年國民經濟和社會(hui) 發展統計公報[EB/OL].https://www.bjstats.gov.cn/tjsj/sjjd/201511.html,2016-02-12.

　　[4]嘎日達.流動人口服務管理創新及困境研究 [J].行政管理改革,2011(2).

　　[5]習(xi) 近平.幹在實處走在前列——推進浙江新發展的思考與(yu) 實踐[M].北京：中共中央黨(dang) 校出版社,2013.

　　[6][英]維克托?邁爾一舍恩伯格，肯尼思?庫克耶.大數據時代[M].盛楊燕譯.杭州:浙江人民出版社,2013.

　　[7]張霽雪.城鄉(xiang) 接合部外來人口的空間實踐與(yu) 城市融入[J].山東(dong) 社會(hui) 科學,2014(6).

　　[基金項目] 2014年教育部後期資助項目“區域公共管理的理論基礎研究”(14JHQ012)。

　　[作者簡介] 汪波，北京師範大學政府管理學院教授、行政管理係主任。