摘 要

　　戶籍製度是中國最重要的人口管理製度，過去三十幾年在不斷改革。在本世紀初以來，各地戶籍製度差異開始變大，從(cong) 而允許我們(men) 通過觀察這些地區間差異理解背後驅動因素和阻力。本文首先總結了當前各地戶改進程，定量評估了各地戶籍開放度。我們(men) 發現在大城市間的一些戶籍政策仍然存在顯著差異，各地戶籍開放度明顯不同，並且大城市間的戶籍人口城鎮化率也存在顯著差異。這些現象意味著戶籍改革全麵推動仍然任重道遠。各地執行差異化的戶籍開放製度有很多原因，比如政府財政支出壓力、人口資源環境壓力、土地製度不健全等。我們(men) 通過對當前各地不同戶籍開放度影響因素的整理，分析發現在財政支出較高、收入較高的城市較難實行戶籍開放，不同地區官員特征差異也能解釋為(wei) 何各地執行不同的戶籍開放政策。基於(yu) 這些發現，我們(men) 認為(wei) 要進一步全麵推動戶改，應該考慮實行平衡地區發展差異的經濟政策、擴大中央轉移支付支持，且適當考慮任用有能力有資源的官員主持戶改，並將戶改作為(wei) 官員政績考核的指標之一。

　　一、引言

　　為(wei) 何戶籍製度改革進度在各地程度不同?理解這個(ge) 問題將能夠更有針對性地推進戶籍改革。

　　新中國成立後的戶籍製度在上世紀五十年代後期逐步形成，之後一直是中國最重要的人口管理製度，其影響涉及到經濟生活的方方麵麵。當前，在宏觀上，戶籍製度塑造了中國城市化和人口流動格局;微觀上，戶籍製度對個(ge) 體(ti) 升學、就業(ye) 、收入、婚姻、消費、社會(hui) 融入等各方麵都有影響。整體(ti) 上看，目前戶籍製度導致的負麵影響超過了正麵影響，因此，戶籍改革是上世紀八十年代後貫穿至今的政治和經濟話題。

　　從(cong) 政策發展曆史看，戶籍製度的變化主要是在中央政府的推動下逐步形成和發展的。過去三十幾年的戶籍變革基本可以劃分為(wei) 1958年前的寬鬆期、1958-1984年的嚴(yan) 格控製期、1984-2001年的半開放期、2001-2012 年的各地分頭推進時期以及 2012 年以來的中央大力推進期。特別值得關(guan) 注的是，在進入本世紀之前，各地基本執行中央的戶籍製度文件，而本世紀初之後，在中央文件指導下，各地政府開始不同程度因地製宜地自主製定本地戶籍政策，使得當前各地戶籍開放程度有很大不同。近年，新一輪戶籍製度改革在中央統籌推動下進一步啟動加速。總之，過去的戶籍製度改革基本是在中央統一——放權——再統一推動的過程。中央文件在戶籍製度發展過程中仍然起到了基礎性作用，但是本世紀初十幾年各地不同程度的戶改為(wei) 我們(men) 檢驗戶改驅動因素提供了經驗。

　　對於(yu) 各地戶籍製度開放程度到底差異多大，其影響因素有哪些，目前還較少有係統分析，特別是科學的量化分析少見。本文將總結各地戶改條文、量化戶籍開放政策，並依據理論和現實依據明確提出戶籍進一步改革的政策建議。

　　二、各地差異化戶改進程

　　(一)基本製度

　　在2001-2012年這段期間，中央層麵並沒有出台重要的戶籍製度改革文件。但是，隨著市場經濟推進和流動人口更大規模形成，地區間人口流動頻繁，在這段時間各個(ge) 地區因地製宜地進行了差異化戶改。本世紀初期不同地區對戶籍製度改革的自主性非常大。不同城市由於(yu) 經濟、社會(hui) 、人口環境不同，執行的戶籍開放程度顯著不同。並且，一個(ge) 城市同樣隨著這些環境因素變化而不斷變化其戶口政策。大多數時候戶籍開放度在向前推進，但有的時候甚至會(hui) 出現倒退，比如對直係親(qin) 屬投靠落戶要求現在正在大城市變得日益苛刻。有時戶改政策又以另外的形式體(ti) 現，如用積分製替代準入製。

　　戶改具有豐(feng) 富的內(nei) 容，因為(wei) 戶籍本身獲取及戶籍伴隨福利具有豐(feng) 富的內(nei) 容。不同地區的戶改或者其中某一維度變化，或者整個(ge) 結構發生變化。給定這樣的事實以及中國有眾(zhong) 多的大中城市，我們(men) 原則上能夠看到一個(ge) 非常複雜的各地區戶改總合成的大圖像。但是，在眾(zhong) 多的調查報告和實證研究中，我們(men) 還沒有發現有文獻對中國戶籍製度改革的進程、特別是在地方政府層麵上進行係統的整理和量化分析。

　　在地方層麵，根據城市規模，一般落戶製度可以分為(wei) 準入製和近年興(xing) 起的積分製。準入製度一般根據不同種類人群予以特殊規定，比如一般從(cong) 業(ye) 人員、人才引進、留學回國、親(qin) 屬投靠、投資與(yu) 購房等維度劃分人群，並製定相應落戶標準。有的地區部分時間還執行藍印戶口，介於(yu) 暫住證和正式戶口之間，可以享受部分權利。

　　按照準入製落戶條件分類可見於(yu) 表1。這些不同的維度中，有些政策是隨著經濟環境而不斷調整的，比如投資和購房落戶往往在經濟不景氣時放開，而經濟過熱時甚至限製外地人購房，對於(yu) 親(qin) 友投靠則整體(ti) 在大城市有從(cong) 緊趨勢，對於(yu) 高學曆等人才項目則相對穩定。

　　另一種落戶製度涉及到近幾年實行的積分落戶製度。2014 年國務院發布《關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見》提出“城區人口500萬(wan) 以上的特大城市和超大城市應當根據城市綜合承載能力和經濟社會(hui) 發展需要，以具有合法穩定就業(ye) 和合法穩定住所、參加城鎮社會(hui) 保險年限、連續居住年限等為(wei) 主要指標，建立完善積分落戶製度。”“城區人口100萬(wan) 至500萬(wan) 的大城市的落戶條件為(wei) 在城市有合法穩定就業(ye) 達到一定年限並有合法穩定住所，同時按照國家規定參加城鎮社會(hui) 保險達到一定年限，但對參加城鎮社會(hui) 保險年限的要求不得超過5年。其中，城區人口300萬(wan) 至500萬(wan) 的大城市可以對合法穩定就業(ye) 的範圍、年限和合法穩定住所的範圍、條件等做出規定，也可結合本地實際，建立積分落戶製度。表2總結了各地積分製的計算積分法則，可以看到各地在積分規則上有較大不同。

　　積分製和準入製並不是替代關(guan) 係。在大城市，二者是並行的。由於(yu) 積分製的門檻分值標準很多地方並不確定，很多大城市本質上仍然采用的準入製的限額管理。因此，目前準入製仍然是大城市戶籍管理的主要辦法。

　　目前，在國家大力推動下，不同省份跟進執行了戶籍改革推進。基本上，各省均提出要建立城鄉(xiang) 統一的戶口登記製度;都提出建立居

　　住證製度，並以居住證為(wei) 載體(ti) 建立健全與(yu) 居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機製;對建製鎮和小城市、中等城市、大城市、特大城市，分類提出了全麵放開落戶限製、有序放開落戶限製、合理確定落戶條件、嚴(yan) 格控製人口規模等漸進放開的改革要求。當然，由於(yu) 不同的發展曆程，當前各地區戶籍開放度在具體(ti) 要求上仍有很大差異。

　　(二)量化評估戶改進度及戶籍人口變動

　　我們(men) 對各地不同的準入製度反映的戶籍開放度(或落戶門檻難度)對2013-2015年典型大城市進行了戶籍開放度測算。根據類似於(yu) 表1中所有因素進行量化。獲得各個(ge) 維度量化數據後，按照層次分析和簡單加權兩(liang) 種方法分別計算了主要城市的戶籍開放度指標，測算方法見附錄。我們(men) 最終得到如表3的結果(隻列最新一年結果)，數值越大代表落戶越困難。可以看到，各大城市戶籍開放度存在顯著差異，北上廣深四個(ge) 主要城市獲得戶口難度最大。這意味著戶籍製度徹底改革在大城市仍然存在較大困難。對於(yu) 戶籍開放度決(jue) 定因素，下文會(hui) 進行專(zhuan) 門分析。

　　根據調查數據我們(men) 也可以計算各大城市戶籍人口城鎮化率，即具有本地城鎮戶籍人口占總人口比。我們(men) 計算了50個(ge) 城市戶籍人口城市化率，得到如表4的結果。可以發現戶籍人口城鎮化率較高的城市具有如下特點：一是本地城鎮化推進速度比較快，農(nong) 村地區範圍的不斷縮小，本地大量農(nong) 業(ye) 人口整體(ti) 轉為(wei) 非農(nong) 業(ye) 人口。二是流動人口的規模相對較小，除了成都市和珠海市外，其他城市流動人口占常住人口的比例都相對較低。三是戶籍製度改革比較早，城鄉(xiang) 一體(ti) 化進程推進快。戶籍人口城鎮化率較低的城市則具有相反的特點：一是外來人口規模大、占比高。比如東(dong) 莞市、深圳市、寧波市、中山市、嘉興(xing) 市、金華市外來人口占常住人口的比重均超過了50%，深圳市外來人口規模超過了800萬(wan) ，寧波市和東(dong) 莞市超過了400萬(wan) 。二是部分城市城鎮化推進速度慢、本地農(nong) 村人口占比較高。比如溫州市、台州市、榆林市和長沙市本地的農(nong) 業(ye) 人口比例比較高，再加上大量外來人口流入，麵臨(lin) 本地農(nong) 業(ye) 人口和流動人口的雙重壓力。

　　戶籍人口城鎮化率越低的地區往往落戶門檻越高。各地戶籍人口城鎮化率存在較大差異，意味著實現完全的戶籍開放仍然任重道遠。

　　三、戶籍開放的理論邏輯和現實證據

　　(一)理論邏輯

　　戶籍製度改革和現有戶籍製度帶來的負麵影響是相伴而生的話題，正是戶籍製度在當今社會(hui) 經濟條件下產(chan) 生了越來越多的負麵影響，才使得對戶籍製度的改革變得愈發緊迫。

　　從(cong) 改革曆程看，戶籍製度改革反映了經濟結構轉變、市場經濟發展和社會(hui) 公平和諧的要求。個(ge) 體(ti) 、市場和社會(hui) 的需求構成了製度變遷的原始動力，並且政府最終順勢為(wei) 之進行改革。從(cong) 最開始計劃管理人口限製人口流動的目的引發嚴(yan) 格的戶口製度，到勞動力無限供給結束、劉易斯轉折點的到來，經濟狀況的變化是激勵戶籍製度發生變革的根本原因。上世紀80年代後沿海開放地區迅速發展，吸引著大量的農(nong) 村勞動力向沿海和城市地區轉移，而城市福利製度對農(nong) 民工群體(ti) 的隔離帶來了社會(hui) 不公，並且也影響生產(chan) 要素進一步自由流動，阻礙城鎮化進程，並帶來效率損失。因此無論從(cong) 公平還是效率出發，戶籍製度都有理由進一步改革直到徹底與(yu) 地區性公共福利解綁。

　　在中央統一推進戶籍改革的上個(ge) 世紀末期，從(cong) 底層向上逐步推進的戶籍改革過程中，中小城市戶改為(wei) 大城市戶改提供了經驗。到了本世紀初期之後，各地分散的戶改互相也有一定的競爭(zheng) 效應。但由於(yu) 戶籍製度承載著大量公共服務和公共財政的附加值，戶籍改革意味著利益格局的再調整，因而戶籍改革於(yu) 政府層麵麵臨(lin) 著利益博弈，個(ge) 體(ti) 層麵也由於(yu) 地區差異、戶口相對的福利價(jia) 值變化等因素而難以統籌推進。

　　在政府層麵，地方政府為(wei) 本地居民提供社會(hui) 服務等公共品，原則上外來人口也可以享受，但地方政府往往缺少動力提供足夠的這些具有正外部性的公共品。戶籍製度給差異化對待人口並減少政府公共品支出提供了防火牆。這是地方政府較難徹底推進戶籍改革的根本原因。

　　在個(ge) 體(ti) 層麵上，農(nong) 村戶籍背後的價(jia) 值也使得改革難以有實質性的突破。當前農(nong) 村戶籍上附著耕地承包權、宅基地、自有自建的住房等重要的福利，這些福利更突出表現在城中村和城郊農(nong) 民征地時的巨大利益，在沿海發達地區和大中城市郊區，農(nong) 村戶籍含金量超過了城市戶籍，因此農(nong) 村戶口背後的利益也成為(wei) 了阻礙戶籍改革進程推進原因。一些調查顯示絕大多數農(nong) 民工並不願意為(wei) 戶籍放棄現有農(nong) 村的土地承包權、宅基地和房產(chan) 。可以說，不完善的農(nong) 村土地製度是阻礙農(nong) 民城鎮化的一大阻力。

　　另外，一直以來中央缺乏對各地戶籍改革的協調與(yu) 統籌。戶籍改革讓部分人口流入地區財政支出增加而流出地區相反，二者利益不同，必須中央層麵財政轉移支付來協調利益衝(chong) 突，而中央統籌的欠缺使得戶改難以有效全麵推進。此外，各地區間存在經濟發展水平差異、財政能力差異和人口結構現狀差異，都會(hui) 導致各地采取不同的戶籍開放程度。

　　(二)現實依據

　　如上文所說，我們(men) 構造了若幹大城市三年的戶籍開放度指數，形成了21個(ge) 城市戶籍開放度的3年麵板數據(表3列示了部分結果)。我們(men) 進一步定量分析了戶籍開放度的影響因素。根據上文的邏輯討論，我們(men) 選取了四個(ge) 大的維度解釋變量，包括政府公共服務能力、反映城市本身吸引力的生活水平、城市人口情況以及城市主要領導特征。這些大指標又被劃分為(wei) 多個(ge) 小指標，如表5所示。

　　具體(ti) 的統計分析過程我們(men) 不列在文中，讀者可以索取。我們(men) 以戶籍開放度為(wei) 被解釋變量，各項經濟、社會(hui) 、人口指標為(wei) 解釋變量進行了統計分析。我們(men) 發現：政府現有財政支出越多，戶籍越難開放;城市生活水平越高，即工資和收入越高，則越難開放;人口密度越高，則越難開放;主管領導官員的年齡越大越傾(qing) 向於(yu) 開放;領導出生於(yu) 本地，則越傾(qing) 向於(yu) 開放;領導屬於(yu) 中央下派官員，則由於(yu) 有一定資源而更容易開放。這些發現給我們(men) 提出進一步戶改建議提供了直接證據。

　　四、進一步戶改推進的政策建議

　　十三五規劃建議中明確提出了到2020年戶改目標，即“加快提高戶籍人口城鎮化率”。但地方政府推進戶籍改革過程中仍存在不少問題：比如涉及到核心利益時改革主動性不夠;戶籍製度仍然捆綁著太多公共福利;建立統一登記的居民戶口並沒有解決(jue) 戶籍所在地的待遇差異;積分落戶作用仍然非常有限;戶改有時未能完全遵循農(nong) 民意願。為(wei) 實現十三五加快提高戶籍人口城鎮化率的目標，結合上文理論和經驗證據，我們(men) 提出以下進一步改革建議：

　　首先，中央統籌、轉移支付是戶籍改革過程中必須的支撐。如前文所說，人口流入地區和流出地區戶籍改革動力顯著不同，因為(wei) 麵臨(lin) 的公共支出壓力不同。在地區獨立決(jue) 定戶籍製度的背景下，中央統籌協調、平衡地區間戶改過程中的支出不平衡問題，才能充分調動地方政府改革積極性。中央政府要對支出壓力較大、外部性較強、跨省農(nong) 民工在城市定居作用重要的領域進行補助，從(cong) 財政上保障戶改和新城市建設的順利進行。

　　第二，戶籍改革需要和其他製度配套實行。當前戶籍改革在部分農(nong) 村地區難以推進，農(nong) 民城市化意願低的一個(ge) 重要原因是土地產(chan) 權不明確。如果必須交出承包土地權力才能獲得城市戶口，這必將大大抑製農(nong) 民入城的意願，因為(wei) 長期以來農(nong) 村土地是農(nong) 民的生活保障。要推進順利的戶籍改革，還必須在社會(hui) 保障、土地製度改革等方麵協同並進，遵循尊重現狀、明確權利、完全自願原則，才能做到雙贏且順利執行的戶改。

　　第三，應該以盡快縮短地區間差距為(wei) 基礎考慮戶改。深圳、北京等特大城市流動人口占比極高、人口密度大、經濟發展水平相較於(yu) 其他地區有吸引力，短期內(nei) 完成徹底的戶籍改革很難實現，但在其他中小城市則比較容易實現。因此，戶籍製度改革短期內(nei) 仍然必須遵循分類原則。即在一定時間內(nei) 采用大城市對高素質人群積分落戶、對低技能人群采用居住證製度，逐步分享公共福利，對於(yu) 其他地區則盡量統一步調地推動全麵放開，最大程度促進人口自由流動，減少製度障礙帶來的福利損失。但在長期，要盡快采取措施促進各地經濟差距縮小，減弱大城市戶籍吸引力從(cong) 而降低戶改推進難度。

　　第四，要對官員在戶改維度進行考核，聘用有擔當、有能力的官員主管戶改。我們(men) 的數據分析發現，本地出生的官員對於(yu) 本地戶改推進有更大動力，有一定資源的官員也有更大可能推動戶改。應該考慮在中央層麵設置戶改維度考核官員指標，而不隻是關(guan) 注GDP等指標，激勵地方政府推進戶籍製度進一步改革。

　　最後，政府應該和學術界結合，科學定量分析戶改的全麵可能影響和對策。應該盡快公開統計收集各地戶籍製度改革進展的信息，並通過與(yu) 經濟社會(hui) 人口指標結合科學分析戶籍改革影響。政府和學術界在戶改這一政策推進過程中各有責任和比較優(you) 勢：學界有理論和方法但缺乏基礎資料，政府掌握一手信息但缺乏科學的評估手段。二者結合將能夠製定更科學的戶籍製度改革政策。當前，一些對戶改的政策分析過於(yu) 粗糙，比如很多對農(nong) 民工城鎮化成本的估計方法很不科學，往往隻考慮平均成本而不考慮邊際成本，不能科學判斷下一步改革的成本收益，這需要學術界進一步參與(yu) 。學術界目前獲取完整的戶籍改革曆史資料並進行量化分析還存在一定困難，這很大程度來自於(yu) 收集原始資料的困難。我們(men) 曾嚐試到公安部門戶籍科搜集核實相關(guan) 信息，但受到阻力較大。缺少相應指標，對分析戶改經濟社會(hui) 效應以及製定科學戶改政策都將帶來難度。

　　致謝

　　感謝2017年3月25日國發院勞動力市場研究中心學術會(hui) 議“戶籍改革現狀、未來政策去向及影響”的參會(hui) 者。他們(men) 是：宋揚，劉金偉(wei) ，張吉鵬，梁文泉，金樟峰。本報告部分吸收了他們(men) 的觀點。另外，感謝莫祖宜、李曉迪和鄭新煌在組織材料上的協助。本文作者為(wei) 中國人民大學國家發展與(yu) 戰略研究院勞動力市場研究中心研究員，經濟學院副教授。本文為(wei) 中國人民大學科學研究基金(中央高校基本科研業(ye) 務費專(zhuan) 項資金資助)項目成果(17XNL008)。

　　附錄：戶改量化評價(jia) 方法簡介

　　1.通過查閱相關(guan) 文獻和書(shu) 籍等資料，本研究將“戶籍開放評價(jia) 指標體(ti) 係”分為(wei) “夫妻投靠”、“購房”、“投資”、“納稅”、“就業(ye) ”這5個(ge) 一級指標，以及“最低學曆”、“最低職稱”等10個(ge) 二級指標。

　　2.指標權重的計算方法——模糊層次分析法。

　　(1)建立優(you) 先關(guan) 係矩陣F，用軟件計算各指標權重。

　　(2)二級指標分為(wei) 四個(ge) 層次，同一層次之間的指標優(you) 先關(guan) 係互等。

　　3.指標計算方法及說明

　　(1)使用標準化方法處理每一個(ge) 指標數據，具體(ti) 計算方法如下所示：

　　(2)評價(jia) 指標中的“有無……要求”均定義(yi) 為(wei) ：“有”=1，“無”=0。

　　(3)對購房不能落戶的城市，定義(yi) “購房總麵積”=所有列入評價(jia) 對象(城市)範圍內(nei) 的購房總麵積的最大值。該方法同樣適用於(yu) “投資金額”、“年納稅額”等指標。

　　(4)在“購房總麵積”指標中，定義(yi) “租賃”=0;若購房金額、購房總麵積數據均無法查到，則定義(yi) “購房總麵積”=所有列入評價(jia) 對象範圍內(nei) 購房總麵積非零最小值。

　　(5)在“投資金額”指標中，取個(ge) 人投資興(xing) 辦企業(ye) 的金額的數值做計算;部分城市有地區投資差異時(市區、縣級市區等)，一般選取資料給出的投資金額的最小值計算。

　　(6)在“年納稅額”指標中，凡是資料中以“連續幾年納稅幾萬(wan) 元”描述的，均以“萬(wan) 元/年”為(wei) 單位統一數據，且該城市在“有無繳納年限要求”這一指標中的數值記為(wei) 1。

　　(7)在“最低學曆”指標中，定義(yi) ：“本科以下”=1，“本科”=2，“本科以上”=3;在“最低職稱”指標中，定義(yi) ：“低級職稱”=1，“中級職稱”=2，“高級職稱”=3。

　　(8)一級指標“購房”中的“有無其他要求”，包括：“年齡”、“居住年限”等;

　　一級指標“投資”中的“有無其他要求”，包括：“居住年限”、“地區限製”等;

　　一級指標“納稅”中的“有無其他要求”，包括：“居住年限”、“地區限製”等;

　　一級指標“就業(ye) ”中的“有無其他要求”，包括：“用人單位戶口指標限製”、“居住年限”等。

　　對以上四項“有無其他要求”指標，定義(yi) ：“有”=1，“無”=0;在每項“有無其他要求”指標中，不隨“要求”數量的增多而疊加(即每項指標的最大值為(wei) 1)。

　　(9)間接數據不作為(wei) 所有城市該指標的最大值或最小值取值;數據凡取單項指標最大值(或最小值)的，不在該城市其他指標中作直接數據使用、計算。

　　(10)采用加權求和的方法對各項指標數據進行處理，得到最終排名。數值越大、排名越靠前，表明該城市的入戶條件越高、落戶越難。