【關(guan) 鍵詞】戶籍改革 國家治理 平等權 【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A

　　戶籍登記產(chan) 生的最初原因是為(wei) 了便於(yu) 人口和治安管理，但國家對城鄉(xiang) 居民在勞動就業(ye) 、社會(hui) 福利等方麵的區別對待，卻與(yu) 戶籍登記製度捆綁在一起，長期地被固定下來，從(cong) 而成為(wei) 戶口所帶來的最大“附加價(jia) 值”。因為(wei) 附著在戶籍製度上的種種差別對待，戶籍製度最終在城鄉(xiang) 之間劃出一道巨大的“身份鴻溝”。事實上，戶籍登記管理本身並無問題，有問題的是以戶籍為(wei) 載體(ti) 的城鄉(xiang) 不平等。這些不平等主要體(ti) 現於(yu) 在諸多本應屬於(yu) 公共資源方麵的差異處理和對農(nong) 民這一群體(ti) 的差別對待。而伴隨這些差異處理和歧視對待逐漸受到挑戰並最終被擯棄，原有的戶籍製度這塊堅冰也開始慢慢消融。

　　同票同權的選舉(ju) 法改革：傳(chuan) 統戶籍製度的破冰

　　人們(men) 在論及戶籍製度改革的發端時，大多會(hui) 選擇溯及1984年國務院發布的《關(guan) 於(yu) 農(nong) 民進入集鎮落戶問題的通知》以及1985年公安部頒布的《關(guan) 於(yu) 城鎮暫住人口管理的暫行規定》。在上述文件中，不僅(jin) 農(nong) 業(ye) 人口被允許在城鎮居留，而且在城鎮務工、經商的農(nong) 民，也有了落戶成為(wei) “城市居民”的可能。盡管上述文件為(wei) 農(nong) 民進行身份更迭開放門戶，但卻根本沒有觸動因戶籍不同而予以差異性處理的傳(chuan) 統戶籍製度的本質。在上述文件發布後，國家將“農(nong) 轉非”的門檻一再降低，“農(nong) 轉非”的範圍也漸次擴大，直至2001年國務院批轉公安部《關(guan) 於(yu) 推進小城鎮戶籍管理製度改革的意見》，使小城鎮戶籍製度改革全麵鋪開，但改革的思路一直停留於(yu) 更多地開放農(nong) 業(ye) 戶口轉為(wei) 城鎮戶口的可能，因戶籍所導致的區別對待卻始終未被涉及。

　　真正針對與(yu) 戶籍相捆綁的區別對待的革除是2010年《選舉(ju) 法》的改革。在此之前，農(nong) 民因戶籍區分不僅(jin) 在經濟資料分配方麵遭遇不公，同樣在政治參與(yu) 方麵受限。眾(zhong) 所周知，選舉(ju) 平等是現代國家選舉(ju) 製度的核心法則。而選舉(ju) 平等一方麵是指選舉(ju) 權覆蓋麵的普遍，即公民隻要不具備法律所禁止的情形，就都享有選舉(ju) 權;另一方麵也在於(yu) ，每個(ge) 公民選票的價(jia) 值都是相等的，所謂同票同值，即選民的選票在計數上是等值的，或是對於(yu) 選舉(ju) 結果擁有同樣的影響。但舊《選舉(ju) 法》第二章第24條規定，農(nong) 村每位代表所代表的人口數四倍於(yu) 城市每位代表所代表的人口數。換言之，在選舉(ju) 權方麵，四個(ge) 農(nong) 村選民才頂一個(ge) 城市選民，又或者說，每一個(ge) 農(nong) 村選民選票的價(jia) 值僅(jin) 相當於(yu) 四分之一個(ge) 城市選民選票的價(jia) 值。在這一條款的作用下，在曆屆全國人大代表名額中，農(nong) 民以其占比80%的人口基數卻僅(jin) 得到與(yu) 此極不相稱的席位。

　　選舉(ju) 法中這一條款曾被學者戲謔地稱為(wei) “四分之一條款”，《選舉(ju) 法》的立法說明對此所做的解釋是，“1953年製定第一部選舉(ju) 法時，我國的城鎮人口比重較低，根據當年人口普查統計，隻有13.26%。考慮到我國當時工人階級主要集中在城市的具體(ti) 情況，為(wei) 了體(ti) 現工人階級在國家政治生活中的領導地位和工業(ye) 化發展方向，選舉(ju) 法對農(nong) 村和城市選舉(ju) 每一代表所需的人口數作了不同的規定”。而到了1995年《選舉(ju) 法》修改時，城鎮人口比重為(wei) 29.4%，因此，4：1的城鄉(xiang) 人口選舉(ju) 比例就此定格下來。由於(yu) 選舉(ju) 權的弱化，農(nong) 民無法獲得與(yu) 其利益相當的代表，在政治生活中逐漸被邊緣，其訴求亦往往難以實現。

　　倍受詬病的“四分之一條款”在2010年3月被廢止。自《選舉(ju) 法》修改後，城鄉(xiang) 開始按相同人口比例選舉(ju) 代表，新聞媒體(ti) 將這一修改讚譽為(wei) “中國終於(yu) 實現同票同權”。很多學者把它看作是中國在向民主政治的邁進中還權於(yu) 民以及國家傳(chuan) 統治理邏輯開始發生轉向的表現。

　　戶籍改革的方向：徹底取消區別處理、真正實現平等對待

　　選舉(ju) 法的改革使戶籍製度這塊堅冰終在製度實踐中被撬動，而選舉(ju) 法進行的積極嚐試也為(wei) 我們(men) 描畫出了未來戶籍改革的正確方向：淡化其分配功能，盡量剝離其附加價(jia) 值，還原戶籍登記的本來麵貌。

　　事實上，戶籍製度要變革的並非戶籍登記管理本身，而是附著在戶籍之上的對於(yu) 公民的差異對待。這一思路與(yu) 許多甚囂塵上的戶籍製改革理由並不相同。戶籍改革的方向並不能功利地定位於(yu) 實現國家經濟更快速的發展和政治環境的穩定，而應致力於(yu) 建立一個(ge) 公平公正、真正以人為(wei) 導向的國家。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上說，戶籍改革的目標必須由傳(chuan) 統的工具性目標向權利價(jia) 值目標轉變。

　　這樣的轉向無疑會(hui) 對國家治理提供巨大挑戰，國家也須因此麵對和解決(jue) 公共資源供給上的困難。戶籍改革的難度盡管提示我們(men) 應注重改革的策略步驟，不能期許目標一蹴而就，卻不能夠成為(wei) 阻卻改革的理由。在2014年國務院公布的《關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見》中，上述觀點得到充分體(ti) 現。在這份《意見》中，國家不僅(jin) 宣告了徹底揮別“二元戶籍管理模式”的決(jue) 心，同樣基本部署了戶籍改革應“分類推進”、漸次展開的策略步驟。盡管徹底摒棄傳(chuan) 統的二元戶籍管理體(ti) 製，將對國家財政、地方管理都帶來巨大挑戰，但改革的趨勢卻不可逆轉，而且改革的終極目標並非簡單地取消通過二元戶籍管理人群的方式，而是徹底革除因戶籍差異而形成的區別對待，以及促成公民享受公共服務和公共資源的平等。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上說，2014年國務院《關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見》是藉由對傳(chuan) 統二元戶籍製的摒棄，藉由對因戶籍而造成的身份差異的摒棄，從(cong) 而真正實現對公民的平等對待。

　　戶籍改革的背後：以人為(wei) 導向的國家治理觀的重塑

　　正是因為(wei) 徹底跳出傳(chuan) 統的“工具性目標”窠臼，轉向公民權利的平等實現，2014年的推進意見在發布後受到相當多的讚譽。而在這份《意見》以及由《意見》所主導的戶籍改革策略部署的背後，是一種“以人為(wei) 導向”的國家治理觀的重塑。這種治理觀不將個(ge) 體(ti) 作為(wei) 實現國家發展和社會(hui) 穩定的工具，也不將個(ge) 人權利的平等享有視為(wei) 為(wei) 獲得經濟發展就能被輕易犧牲和放棄的價(jia) 值;這種治理觀強調公民在憲法秩序下的主體(ti) 性和主體(ti) 人格，強調其基本權利不由國家隨意支配和控製的“先國家性”。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上說，正在進行的戶籍改革，並不能被簡單地視為(wei) 公共治理手段的提升，而是我國法治進程中的重要舉(ju) 措。盡管我們(men) 距離徹底躍出“身份社會(hui) ”的樊籬還尚需時日，公民要實現在憲法秩序下的平權也會(hui) 在未來遭遇一些困難，但戶籍製改革的持續推進已經再次提示我們(men) ：在現代法治觀下，正確的國家與(yu) 人民關(guan) 係不是個(ge) 人為(wei) 了國家而存在，而是國家為(wei) 了個(ge) 人而存在。

　　(作者為(wei) 中國政法大學比較法學研究院教授)

　　【參考文獻】

　　①《國務院印發<關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見>》，新華網，2014年7月30日。