摘要: 從(cong) 結構—功能主義(yi) 的視角出發，構建“體(ti) 係—過程—政策”的解釋框架，嚐試剖析《中國共產(chan) 黨(dang) 黨(dang) 內(nei) 監督條例》所發揮的政治功能。《條例》在體(ti) 係上強化中國共產(chan) 黨(dang) 在治國理政中的領導核心地位，包括鞏固政治體(ti) 係內(nei) 中國共產(chan) 黨(dang) 的領導核心地位;提升社會(hui) 公眾(zhong) 對中國共產(chan) 黨(dang) 的認同度和信任水平;保障執政體(ti) 係在選人用人上堅持以德才兼備為(wei) 導向。在過程上構建利益表達、利益綜合的吸納機製，加強整合社會(hui) 的能力。在政策上形成了黨(dang) 內(nei) 外監督問責合力，有效推動政策落實。

　　作者: 宋雄偉(wei) ，國家行政學院政治學教研部副教授。

　　辦好中國的事情，關(guan) 鍵在黨(dang) ，關(guan) 鍵在黨(dang) 要管黨(dang) ，從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) 。為(wei) 適應全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) 的需要，解決(jue) 黨(dang) 內(nei) 存在的突出矛盾和問題，黨(dang) 的十八屆六中全會(hui) 重新修訂通過了《中國共產(chan) 黨(dang) 黨(dang) 內(nei) 監督條例》(以下簡稱《條例》)，繼續加強和完善黨(dang) 內(nei) 監督，維護黨(dang) 的團結統一，保證立黨(dang) 為(wei) 公、執政為(wei) 民。《條例》充分體(ti) 現了繼承與(yu) 創新的統一，又全麵總結了黨(dang) 的十八大以來黨(dang) 中央推進全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) 的生動實踐，深入分析了黨(dang) 的建設麵臨(lin) 的新問題新情況。在實現兩(liang) 個(ge) “百年目標”的關(guan) 鍵節點，在實現中華民族偉(wei) 大複興(xing) 的關(guan) 鍵時期，《條例》的出台對加強和規範黨(dang) 內(nei) 政治生活、加強黨(dang) 的領導、淨化政治生態發揮著重要的政治功能，具有重要的時代意義(yi) 。

　　一、“體(ti) 係—過程—政策”的解釋框架

　　結構—功能主義(yi) 是中西方學者研究社會(hui) 科學問題的一種有用視角，也是一個(ge) 重要的理論流派。結構—功能主義(yi) 將社會(hui) 看成一個(ge) 有機聯係的係統，由不同的部分按照一定的規律共同構成，相互影響，相互製約，相互促進，並對整體(ti) 發揮重要的影響。政治學研究者們(men) 也將結構—功能主義(yi) 引入了政治學的研究中，深入探討了政治體(ti) 係中的政黨(dang) 、國家、政府或民族等不同類型的結構及產(chan) 生的相應功能，同時指出，結構是角色的組合，描述一個(ge) 政治結構也就說明了各種角色之間的聯係。阿爾蒙德將政治結構分為(wei) 體(ti) 係、過程和政策三個(ge) 層麵。“體(ti) 係結構是維持或改變政治結構的組織和機構，特別是執行政治社會(hui) 化和政治錄用的組織和機構;過程結構包括執行利益表達、利益綜合、政策製定等功能的組織和機構;政策結構是承擔外交、國防、稅收、教育或福利等政策製定和政策執行功能的結構”。

　　體(ti) 係中的政治社會(hui) 化與(yu) 政治文化緊密聯係，是指一個(ge) 政治體(ti) 係中執行政治社會(hui) 功能的結構，強調在政治文化的形成過程中，保持政治係統的穩定性和統一性。其中包括政治態度、政治價(jia) 值觀等。在眾(zhong) 多的政治取向中，更加關(guan) 注社會(hui) 對於(yu) 政黨(dang) 、國家、政府等機構的支持度。政治錄用是指一個(ge) 政治體(ti) 係中的結構如何挑選作為(wei) 重要政治活動主體(ti) 的人員，包括政黨(dang) 成員、政府成員、司法機構成員等。過程中的利益表達和利益綜合是指社會(hui) 成員或組織向政治體(ti) 係內(nei) 部表達訴求和聲音，並被體(ti) 係通過一定的方式所吸納而產(chan) 生的一係列政策選擇。多元開放的利益表達渠道有助於(yu) 政治體(ti) 係將複雜的社會(hui) 利益進行消化吸收和梳理解決(jue) ，能夠使政策製定在源頭更加具有科學性、民主性和合法性，同時也有助於(yu) 政策實施的順利進行。政策中的政策輸出、政策結果與(yu) 政策反饋是指輸出過程中如何進行資源分配和提取，產(chan) 生什麽(me) 類型的結果，以及又如何反作用於(yu) 政治體(ti) 係等相關(guan) 方麵。將對服務分配、行為(wei) 管製、資源提取、信息傳(chuan) 遞以及參與(yu) 政治等要求或支持，通過相應的政治主體(ti) 反饋到政治體(ti) 係，從(cong) 而開啟新的政策過程。

　　二、基於(yu) “體(ti) 係—過程—政策”框架的政治功能分析

　　(一)體(ti) 係：強化中國共產(chan) 黨(dang) 在治國理政中的領導核心地位

　　第一，鞏固政治體(ti) 係內(nei) 中國共產(chan) 黨(dang) 的領導核心地位。新中國成立之時，中國共產(chan) 黨(dang) 不僅(jin) 使國家的現代化建設有了獨立的政權，更是自然地形成了領導核心的事實。其作為(wei) 一個(ge) 政黨(dang) 所扮演的領導核心作用是在現代化國家構建完成之前就已經確立的。美國政治學者亨廷頓指出：“一個(ge) 現代化中政治體(ti) 係的安定，取決(jue) 於(yu) 其政黨(dang) 的力量。一個(ge) 強大的政黨(dang) 能夠使群眾(zhong) 的支持製度化。政黨(dang) 的力量反映了大眾(zhong) 支持的製度化的水平。”對於(yu) 以國家為(wei) 主導的現代化進程，一個(ge) 強大的現代化政黨(dang) 是取得成功的關(guan) 鍵力量，其可以創造現代化發展所需要的穩定政治環境和集聚建設的資源。中國共產(chan) 黨(dang) 在國家建設中實現了國家獨立與(yu) 民族解放，確立了穩固政權和有效領導，創建了現代製度和現代社會(hui) ，找到了發展道路和發展戰略。然而，曆史進入新的發展階段，中國共產(chan) 黨(dang) 在如何領導現代化發展以及如何應對由發展所帶來的新形勢，進一步全麵推進中國特色社會(hui) 主義(yi) 新事業(ye) 的發展上麵臨(lin) 重大挑戰。隻有全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) ，確保中國共產(chan) 黨(dang) 始終成為(wei) 堅強的領導核心，才能推動全麵建成小康社會(hui) 戰略目標的順利實現，實現中華民族偉(wei) 大複興(xing) 的中國夢。《條例》是全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) ，確保政治體(ti) 係內(nei) 黨(dang) 的領導核心，解決(jue) 黨(dang) 的領導弱化，建設缺失，組織紀律鬆弛渙散，管黨(dang) 治黨(dang) 不嚴(yan) 的重要黨(dang) 內(nei) 法規，進一步保證各級黨(dang) 組織在中國特色社會(hui) 主義(yi) 事業(ye) 建設中充分履職，繼續發揮領導核心作用。

　　第二，提升社會(hui) 公眾(zhong) 對中國共產(chan) 黨(dang) 的認同度和信任水平。信任對於(yu) 一個(ge) 政治體(ti) 係的合法性、穩定性，以及民主性起著至關(guan) 重要的作用。好的信任水平能夠有效提升社會(hui) 資本和實現社會(hui) 整合功能、社會(hui) 溝通功能，以及政治績效功能。反之，當信任缺失，或者信任程度和水平比較低時，就會(hui) 出現整合不夠，溝通不足，績效滿意度低的情況，損害政治體(ti) 係內(nei) 政黨(dang) 的合法性。中國共產(chan) 黨(dang) 的宗旨是全心全意為(wei) 人民服務，其權力隻能是為(wei) 人民謀福利，黨(dang) 員各級領導幹部都是人民的公仆。然而，我們(men) 一些黨(dang) 員以權謀私、濫用權力和腐敗墮落，不能夠廉潔用權、規範用權和依法用權，對黨(dang) 的執政形象、執政威信和執政認同造成了非常負麵的影響，降低了中國共產(chan) 黨(dang) 作為(wei) 執政黨(dang) 在社會(hui) 公眾(zhong) 中的形象。《條例》以黨(dang) 內(nei) 法規的形式，進一步規範化製度化黨(dang) 內(nei) 監督體(ti) 係，在管黨(dang) 治黨(dang) 上形成了完善的黨(dang) 紀黨(dang) 規製度、領導幹部個(ge) 人有關(guan) 事項報告製度，黨(dang) 內(nei) 監督製度、巡視工作製度、問責製度、信訪舉(ju) 報製度、黨(dang) 外監督製度等，對強化黨(dang) 內(nei) 監督，從(cong) 源頭上治理腐敗，保持黨(dang) 的先進性和純潔性具有重要意義(yi) 。

　　第三，保障執政體(ti) 係在選人用人上堅持以德才兼備為(wei) 導向。幹部隊伍是我們(men) 推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化的重要中堅力量，其素質高低，水平好壞在某種程度上直接決(jue) 定了新形勢下中國共產(chan) 黨(dang) 就全麵深化改革各項政策的製定和落實程度。政治路線確定之後，幹部就是決(jue) 定性因素，時至今日，這仍然是一條基本規律。因此，我們(men) 必須不斷建立健全和完善幹部錄用製度、考核考察製度，不斷吸納政治品德好、業(ye) 務能力強、家風作風好的幹部進入執政黨(dang) 體(ti) 係。《條例》明確了黨(dang) 的領導幹部插手幹預重大事項記錄製度，特別關(guan) 注利用職務便利違規幹預幹部選拔任用的問題。同時《條例》中還進一步強調了嚴(yan) 格執行幹部考察考核製度，全麵考察德、能、勤、績、廉表現，既重政績又重政德，重點考察貫徹執行黨(dang) 中央和上級黨(dang) 組織決(jue) 策部署的表現，履行管黨(dang) 治黨(dang) 的責任，在重大原則問題上的立場，對待人民群眾(zhong) 的態度，完成急難險重任務的情況。對於(yu) 黨(dang) 的執政來說，人才是黨(dang) 保持活力和有效執政的決(jue) 定性因素，需要不斷發現，挖掘，培養(yang) 和鍛煉素質更高的執政隊伍。

　　(二)過程：構建利益表達、利益綜合的吸納機製，加強整合社會(hui) 的能力

　　全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) 背景下《條例》的出台，在直接指向上針對黨(dang) 員和各級領導幹部，目標是規範權力運行。筆者以為(wei) 《條例》的第二個(ge) 重要政治功能是有利於(yu) 從(cong) 源頭上構建利益表達、利益綜合的吸納機製，加強整合社會(hui) 的能力。任何一個(ge) 政黨(dang) 要想永保執政地位，必須加強與(yu) 社會(hui) 大眾(zhong) 的緊密聯係，將他們(men) 的真實利益訴求通過一定的渠道收集和回應，並轉化成相應的政策輸出。改革開放以來，中國共產(chan) 黨(dang) 麵臨(lin) 複雜的新形勢新情況，包括社會(hui) 結構深刻調整，思想觀念多元多樣，以及利益訴求複雜多變等。各種利益主體(ti) 對權力獲得、資源配置、公眾(zhong) 角色等方麵形成了大量的社會(hui) 性矛盾和衝(chong) 突，既包括個(ge) 人層麵的主觀性和客觀性衝(chong) 突，也包括社會(hui) 層麵的不同社會(hui) 階層的衝(chong) 突，文化衝(chong) 突以及多樣性的利益衝(chong) 突。為(wei) 解決(jue) 這些問題，建設一個(ge) 回應型政黨(dang) ，必須要構建有序、開放和包容的利益表達、利益綜合吸納機製，加強社會(hui) 整合能力。

　　《條例》的出台必將進一步推動黨(dang) 在執政過程中提升與(yu) 社會(hui) 大眾(zhong) 的聯係、吸納和整合能力，更加有效地踐行群眾(zhong) 路線這一根本工作方法。以為(wei) 民、務實和清廉的精神，解決(jue) 好人民群眾(zhong) 關(guan) 心的問題，回應好人民群眾(zhong) 的需求，更加積極地建立一套行之有效、與(yu) 時俱進踐行群眾(zhong) 路線的新方法新措施，更好地全心全意為(wei) 人民服務，密切聯係群眾(zhong) ，更好地貫徹黨(dang) 的群眾(zhong) 路線。《條例》中多次提及群眾(zhong) 意見、群眾(zhong) 工作以及群眾(zhong) 紀律，為(wei) 各級黨(dang) 員加強群眾(zhong) 路線在製度上提供了保障，強化了群眾(zhong) 路線的監督製度。《條例》中將加大力度使用巡視製度發現各層級領導幹部存在的群眾(zhong) 路線執行不到位，脫離群眾(zhong) ，對群眾(zhong) 冷漠的問題，形成震懾，發揮從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) 的利劍作用，推動改革，督促更好地傾(qing) 聽群眾(zhong) 聲音，注重將他們(men) 的意見通過多種渠道有序收集，回應、解決(jue) 群眾(zhong) 各種困難和問題。《條例》在確立黨(dang) 員群眾(zhong) 對幹部的評價(jia) 權和處置建議權中明確提出，對不按照人民群眾(zhong) 的意誌行使權力，甚至以權謀私、腐敗墮落的領導班子主要負責人，黨(dang) 組織要根據民意和民主程序堅決(jue) 、及時地予以清除。

　　《條例》還規定認真處理信訪舉(ju) 報，做好問題線索分類處置，對社會(hui) 反映突出、群眾(zhong) 評價(jia) 較差的領導幹部情況及時報告，對重要檢舉(ju) 事項應當集體(ti) 研究。特別明確，對信訪反映的典型性、普遍性問題，督促信訪舉(ju) 報比較集中的地方和部門查找分析原因並認真整改，提出有針對性的處置意見。《條例》還明確各級黨(dang) 組織和黨(dang) 的領導幹部應當認真對待，自覺接受社會(hui) 監督，利用互聯網技術和信息化手段，推動黨(dang) 務公開、拓寬監督渠道，虛心接受群眾(zhong) 批評。新聞媒體(ti) 應當堅持黨(dang) 性和人民性相統一，堅持正確導向，加強輿論監督，對典型案例進行剖析，發揮警示作用。

　　(三)政策：形成黨(dang) 內(nei) 外監督問責合力，有效推動政策落實

　　習(xi) 近平同誌指出，“一分部署，九分落實。改革藍圖有了，現在的關(guan) 鍵是把藍圖一步步變為(wei) 現實。” 有效推動全麵深化改革過程中各項改革方案的落實，是推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化的題中應有之意。在各項政策方案落實過程中，需要“建立一個(ge) 有機、協調、動態和整體(ti) 的政策執行體(ti) 係，將治理主體(ti) 、治理機製和治理效果有機聯係起來，更好地實現政策目標”。

　　一般意義(yi) 上來講，政策學的研究者們(men) 將政策過程劃分為(wei) 議程設置、政策製定、政策執行、政策評估(督查)、政策回饋和政策終結。其中的政策評估環節是政策過程中關(guan) 鍵的環節，對政策輸出過程中的政策目標實現、資源分配、公共產(chan) 品供給，以及信息傳(chuan) 遞等方麵進行有效評估，反饋到政策過程或政治體(ti) 係內(nei) ，從(cong) 而糾正執行過程中執行不到位、執行梗阻，或者執行走樣等問題。在中國政策執行過程中的政策評估環節，由於(yu) 不同的政策製定主體(ti) 、政策領域、政策類型、政策對象、政策實施路徑和工具所發揮作用的不同，產(chan) 生了複雜多樣的政策執行結果。同時，也有不同的政策評估(督查)對於(yu) 政策執行偏差的原因剖析和問責，起到了一定的積極作用，但也有諸多評估(督查)流於(yu) 形式，起不到政策執行監督的作用。

　　此次出台的《條例》，是以“黨(dang) 內(nei) 監督”為(wei) 重要抓手，帶動其他監督，不斷完善監督體(ti) 係，為(wei) 全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) 提供有力製度保障，進一步推動政策評估(督查)階段反饋於(yu) 政策製定和政策實施階段，更好地推動各項改革方案的落實，以確保黨(dang) 中央的集中統一領導，確保黨(dang) 中央政令暢通，確保黨(dang) 的團結統一。《條例》明確了監督的主要內(nei) 容之一就是要完成黨(dang) 中央和上級黨(dang) 組織部署的任務情況，包括黨(dang) 的代表大會(hui) 、全委會(hui) 、常委會(hui) 等製定的重要政策內(nei) 容和政策目標，喚醒責任意識，激發擔當精神，保障責任落實。《條例》還明確了黨(dang) 的紀律檢查委員會(hui) 堅決(jue) 糾正和查處上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止，口是心非、陽奉陰違，搞團團夥(huo) 夥(huo) 、拉幫結派，欺騙組織、對抗組織等行為(wei) 的監督。

　　《條例》進一步指出加強黨(dang) 內(nei) 監督和外部監督相結合。構築了以黨(dang) 內(nei) 監督為(wei) 龍頭，黨(dang) 內(nei) 監督和人民群眾(zhong) 監督相結合，各種監督方式相互銜接、協調一致的全方位立體(ti) 監督體(ti) 係。明確各級黨(dang) 委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關(guan) 、司法機關(guan) 等對國家機關(guan) 及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關(guan) 依法進行審計監督。中國共產(chan) 黨(dang) 同各民主黨(dang) 派長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與(yu) 共。各級黨(dang) 組織應當支持民主黨(dang) 派履行監督職能，重視民主黨(dang) 派和無黨(dang) 派人士提出的意見、批評、建議，完善知情、溝通、反饋、落實等機製。形成黨(dang) 內(nei) 監督與(yu) 外部監督融合互動、科學有效的權力運行製約和監督體(ti) 係。

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