最近，中央辦公廳印發《關(guan) 於(yu) 在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體(ti) 製改革試點方案》(以下簡稱《方案》)，部署在三省市設立各級監察委員會(hui) ，這標誌著國家監察體(ti) 製改革即將啟動。隨著試點經驗的總結和《憲法》及相關(guan) 法律的修訂，國家監察體(ti) 製改革將會(hui) 全麵鋪開。這是以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的黨(dang) 中央著眼於(yu) “四個(ge) 全麵”戰略布局協調推進的重大舉(ju) 措，是中國特色反腐敗體(ti) 製改革的重大創新，對深入推進黨(dang) 風廉潔建設和反腐敗鬥爭(zheng) ，構建“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效機製有著重大現實意義(yi) 和戰略意義(yi) 。

　　國家監察機構的性質界定

　　《方案》指出，試點省市要組織實施製度創新，整合反腐敗資源力量，擴大監察範圍，豐(feng) 富監察手段，實現對行使公權力的公職人員監察全麵覆蓋，建立集中統一、權威高效的監察體(ti) 係，履行反腐敗職責。這一表述從(cong) 監察主體(ti) 、監察對象、監察範圍、監察職責等方麵界定了國家監察機構是專(zhuan) 司反腐敗職責、行使國家監督權的性質定位。

　　整合反腐敗資源力量，就是對具有反腐敗職能的部門力量進行整合。我國具有反腐監督職能的主要機構為(wei) 隸屬政府的監察(預防)部門、審計部門，隸屬於(yu) 檢察機關(guan) 的職務犯罪偵(zhen) 查(預防)部門。此外，公安、工商、海關(guan) 、稅務等部門也具有一定的監督職能。組建監察委員會(hui) 主要整合的力量，應該包括政府的監察(預防)和檢察的職務犯罪偵(zhen) 查(預防)部門力量，以及行政審計中對領導幹部及國家工作人的履職和離任審計力量。因為(wei) 這幾個(ge) 方麵的力量涵蓋了反腐敗行政執紀和反腐敗國家執法，具有發現、查辦國家工作人員違紀違規和違法犯罪的關(guan) 聯性、協同性和一致性。

　　監察委員會(hui) 行使國家監督權，而國家監督權必須由人民代表大會(hui) 授予，同行政機關(guan) 、人民法院、人民檢察院一樣，監察委員會(hui) 由人民代表大會(hui) 產(chan) 生，對它負責並受它監督。這樣我國的權力架構將由人民代表大會(hui) 製度下的“一府兩(liang) 院”變為(wei) “一府一委兩(liang) 院”，也就是說，監察委員會(hui) 與(yu) 政府和法院、檢察院具有同等的憲法地位。這一格局體(ti) 現了中國特色社會(hui) 主義(yi) 的製度優(you) 勢。我國從(cong) 先秦開始到明清幾千年，就有自上而下“監察百官，整頓吏治”的監察禦史製度。吸取傳(chuan) 統文化精華，借鑒國(域)外經驗，結合我國人民主權國家的製度要求，將設置在政府和檢察機關(guan) 內(nei) 的反腐機構獨立出來，整合升格為(wei) 獨立的國家層麵的反腐機構，在黨(dang) 中央的絕對領導下，由人大選舉(ju) 並接受人大監督，反映了“權力屬於(yu) 人民”和“人民監督權力”的社會(hui) 主義(yi) 本質。這將是獨具特色的先進的社會(hui) 主義(yi) 反腐體(ti) 製。

　　國家監察機構的價(jia) 值基礎

　　強化黨(dang) 對反腐敗的絕對領導。黨(dang) 對反腐敗鬥爭(zheng) 的領導不僅(jin) 體(ti) 現在黨(dang) 委主體(ti) 責任和紀委監督責任的落實、從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) 依規治黨(dang) 、把紀律挺在前麵，而且必須體(ti) 現在反腐敗國家治理的組織載體(ti) 與(yu) 執法活動之中。改革反腐敗機構體(ti) 製，組建國家監察委員會(hui) ，與(yu) 黨(dang) 的紀律檢查委員會(hui) 合署辦公，既加強黨(dang) 內(nei) 監督，又加強國家監察，使反腐敗鬥爭(zheng) 的執紀權和執法權牢牢掌握在黨(dang) 和人民手中。

　　增強反腐敗整體(ti) 效能。集中統一的人民民主國家沒有集中統一的國家監督權，這是國家反腐體(ti) 製的一個(ge) 重要缺陷。透過查辦的一個(ge) 個(ge) 腐敗犯罪案件，就會(hui) 發現這些案件背後大都與(yu) 權力監督缺乏獨立性、協同性、權威性有關(guan) 。監察、偵(zhen) 查等監督權隸屬地方和部門，難以衝(chong) 破盤根錯節的關(guan) 係網，難以瓦解腐敗利益的藩籬，難以打破權力監督的瓶頸。將調查偵(zhen) 查權能整合，形成集中統一的國家監督權，可突破行政與(yu) 檢察的部門壁壘，使被體(ti) 製製約的監察、偵(zhen) 查權能充分釋放，使揭露、查處和預防腐敗違法犯罪的活力迸發。特別是群眾(zhong) 反映強烈的限製人身自由的“雙規”、“雙指”措施，將被刑事偵(zhen) 查必備的法定的拘留、逮捕、監視居住等強製措施所替代，實現查辦案件的程序化、規範化、法治化。

　　優(you) 化國家權力配置關(guan) 係。監督機構整合形成國家集中統一的監督權後，國家監察委員會(hui) 的國家監督與(yu) 黨(dang) 紀監督、人大監督、政府行政、檢察司法之間形成新的法律關(guan) 係。在黨(dang) 紀反腐與(yu) 法律反腐關(guan) 係上，形成相輔相成、相互促進、相互保障的格局;在與(yu) 人大監督的關(guan) 係上，人大作為(wei) 最高權力機關(guan) 對其他國家機關(guan) 的法律監督，通過國家監察的執法活動落到實處;在與(yu) 政府關(guan) 係上，形成監督權與(yu) 行政權監督與(yu) 被監督的關(guan) 係，為(wei) 政府實施經濟社會(hui) 發展管理活動提供執法保障;在與(yu) 檢察院、法院的關(guan) 係上，體(ti) 現了偵(zhen) 、訴、審分離的法治原則，形成各負其責、相互製約、相互配合的反腐敗司法運行格局。

　　推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化。反腐敗既是執政黨(dang) 的自我淨化、自我完善、自我革新、自我提高，又是維護公共權力廉潔高效運轉的國家治理工程，是維護人民當家作主、實現人民監督權力的國家行為(wei) 。腐敗行為(wei) 是公共管理活動中的權力濫用，是國家治理中的一種病變，反腐敗就是要防止公共權力濫用，遏製國家治理中的病變，維護國家治理有效性。

　　國家監察機構的組建運行

　　按照《方案》關(guan) 於(yu) “建立健全監察委員會(hui) 組織架構，明確監察委員會(hui) 職能職責”的要求，監察委員會(hui) 主任應由人民代表大會(hui) 選舉(ju) 產(chan) 生。程序上國家監察委員會(hui) 主任由黨(dang) 中央提名，全國人大選舉(ju) 產(chan) 生;地方監察委員會(hui) 主任由上級紀委(監委)提名，同級人民代表大會(hui) 選舉(ju) 產(chan) 生。

　　根據現行《行政監察法》和《人民檢察院組織法》及相關(guan) 刑事法律規定，職能整合後的國家監察機構，應該享有預防腐敗的調查權、審計權、警示權、建議權，對腐敗違法違規的調查權、處分權，對腐敗犯罪的偵(zhen) 查權、預審權。這樣的權力配置與(yu) 腐敗衍生、腐敗違法到腐敗犯罪的關(guan) 聯性特征高度契合，創新了非刑事手段和刑事手段並用的腐敗治理模式。如將“預防”並入國家監督後，可結合查辦案件開展個(ge) 案預防、行業(ye) 預防、社會(hui) 預防和技術預防，極大地增強懲治和預防腐敗的前置性，違法違規調查與(yu) 刑事犯罪偵(zhen) 查同體(ti) 則實現了反腐執法的一體(ti) 化，從(cong) 而形成“把紀律挺在前麵”後，反腐執法的同步跟進，彰顯罪(錯)責相適應的處罰公正原則和刑事法律的行為(wei) 規製功能。腐敗案件的刑事追究，須移送檢察機關(guan) 審查起訴;對不服監察機關(guan) 非刑事處罰決(jue) 定的，當事人可向人民法院申訴。同時，要與(yu) 審計、公安、工商、海關(guan) 、稅務等部門建立腐敗違法和犯罪的線索移送機製，建立與(yu) 檢察機關(guan) 和審判機關(guan) 之間的協調銜接機製，強化對監察委員會(hui) 自身的監督製約。

　　國家監察委員會(hui) 的組建，意味著現行紀檢監察合署辦公體(ti) 製運行的調整和優(you) 化。當下，紀檢監察機關(guan) 的內(nei) 設業(ye) 務機構為(wei) 若幹個(ge) 紀檢監察室，這樣的機構設置決(jue) 定了它的主要職責，隻能是黨(dang) 內(nei) 的執紀問責監督，對國家機器和公務員的監察難以擺上議事日程。監察委員會(hui) 組建後，首先改變了監察的規格，即由行政監察上升為(wei) 國家監察，國家監察所特有的違法調查權和犯罪偵(zhen) 查權是黨(dang) 內(nei) 執紀問責所不能涵蓋的。監察委員會(hui) 組建後的合署辦公格局，將呈現出黨(dang) 紀檢查、廉政調查和反腐偵(zhen) 查相互獨立、相互銜接和相互配合的嶄新格局。由此，可實現對不構成犯罪的腐敗行為(wei) 實施非刑事處罰;對認為(wei) 構成犯罪的腐敗行為(wei) 移送檢察機關(guan) 審查起訴，這將極大地提高懲治和預防腐敗違法犯罪的法治效能和強大威懾，為(wei) 構建“不敢腐、不能腐和不想腐”的有效機製提供有力的組織保障。

　　(本文係國家社科基金重大項目“健全反腐敗領導體(ti) 製與(yu) 工作機製研究”(14ZDA015)階段性成果)

　　(作者單位：中國反腐敗司法研究中心湘潭大學基地)