中央與(yu) 地方的事權劃分及其運行，是國家治理的重大命題，在國家治理發展過程中，合理劃分兩(liang) 者之間的事權並且切實付諸實施，是推進國家治理現代化的重要任務。為(wei) 此，中國共產(chan) 黨(dang) 十八屆三中全會(hui) 《關(guan) 於(yu) 全麵深化改革的若幹重大問題的決(jue) 定》把中央與(yu) 地方之間的事權劃分和確定列為(wei) 全麵深化改革的重要內(nei) 容。

　　合理劃分央地事權，涉及多個(ge) 維度、領域和學科，需要展開多學科、多領域和多維度的研究，也涉及本土實踐與(yu) 國際經驗，需要歸納和比較驗證不同國家的經驗，探討央地事權劃分的一般性與(yu) 特殊性，探求其發生和發展的規律性。正是基於(yu) 這一考慮，本文選擇當今世界具有代表性的美國、俄羅斯、德國、英國、法國和日本作為(wei) 典型樣本，采用法律製度與(yu) 法律實踐相結合的研究方法，對於(yu) 這些國家央地事權劃分的法律規定、基本依據、實際劃分進行梳理和闡發，由此歸納這些國家中央與(yu) 地方事權的主要共相，進而闡述其對於(yu) 我國央地事權關(guan) 係劃分的啟示。

　　一、文獻綜述和分析

　　從(cong) 總體(ti) 上來看，我國學界關(guan) 於(yu) 央地事權劃分的研究主要呈現三種研究進路，分別是側(ce) 重於(yu) 政府實際財政支出的財政學框架、以國家憲製組織體(ti) 係為(wei) 對象的國家結構形式分析和圍繞著央地關(guan) 係的動態演變而展開的政治互動探討(下文分別簡稱為(wei) 財政進路、憲製進路和政治進路)。這三種進路在事權和事權劃分的概念、事權劃分的理論框架、相關(guan) 的法律規定和原則以及中央和地方事權的實際內(nei) 容上各有側(ce) 重。

　　(一)關(guan) 於(yu) 事權和事權劃分的基本內(nei) 涵

　　財政進路一般認為(wei) ，事權就是一級政府的財政支出責任，而所謂事權劃分，就是指不同級別政府的財政支出事項劃分。因此，財政進路往往從(cong) 中央和地方的實際財政支出來反推事權。

　　與(yu) 財政進路不同，憲製進路高度重視國家主權的歸屬以及中央和地方權力的初始配置結構，往往著力分析國家構建的發生史和憲法的相關(guan) 規定。這一進路將單一製和聯邦製分為(wei) 不同類型，闡述典型國家央地事權的劃分。

　　與(yu) 前兩(liang) 種靜態分析相比，政治進路主要關(guan) 注央地之間的權力互動和博弈，特別是其間的支配、監督和影響關(guan) 係，因而對權力劃分和博弈以及作為(wei) 權力管轄對象的事務範圍的動態變化(如權力下放、地方自治、地方分權)更為(wei) 重視。不過，分析其論述可見，這種進路往往不是將公共事務看作政治權力的前提和責任，而是將其看作權力的附屬物。

　　(二)關(guan) 於(yu) 事權劃分的理論框架

　　目前，關(guan) 於(yu) 事權劃分的理論分析框架已經相當豐(feng) 富，涉及“委托—代理”理論、公共產(chan) 品層次性理論、博弈理論、市場經濟理論、公共需求理論、製度變遷與(yu) 體(ti) 製創新理論等近十種。不過，仔細觀察這些框架不難發現，它們(men) 大致可以歸入前述三種進路。

　　財政進路的事權劃分理論主要運用經濟學和財政學的方法分析事權劃分問題，其立足點仍是以成本和收益的權衡為(wei) 依歸的效益關(guan) 切。憲製進路主要關(guan) 注中央與(yu) 地方的初始權力構建和憲製性組織結構。由此不難發現，憲製進路的分析方法通常以法律分析為(wei) 主，曆史分析為(wei) 輔，其理論前提是，既定的國家憲製規定的中央和地方職權製度，構成了兩(liang) 級政府事權劃分的根本基礎。政治進路主要關(guan) 注的主要是集權和放權的分權動態過程，大都是對相關(guan) 國家央地關(guan) 係改革過程中事權配置格局調整的事實描述、分析和總結。

　　(三)關(guan) 於(yu) 相關(guan) 國家事權劃分的依據和實際劃分

　　在現實生活中，事權劃分主要依據國家法律，與(yu) 此同時，也涉及法律解釋、案例、判例等實踐中形成的原則，涉及重要學術研究形成的理論。

　　如前所述，財政進路的研究運用逆向思維，以實際支出結構為(wei) 依據，倒推央地事權劃分，如從(cong) 英、日、美的實際財政支出反推央地事權。①顯然，這種反推法不能確定不同層級政府事務的屬性，尤其無法區分中央政府自身承擔事務和委托事務，從(cong) 而遮蔽不同屬性事務的法律關(guan) 係和權力關(guan) 係。與(yu) 此不同，憲製進路則對事權劃分的法律依據十分重視。②但是，這種進路時常忽視央地事權劃分的“事務”方麵，偏好關(guan) 心中央與(yu) 地方的初始製度結構和憲製權力結構，而對於(yu) 與(yu) 事權劃分相關(guan) 的案例和判例關(guan) 注不足。政治進路對政府層級之間的權力互動及其變化則比較重視，大多詳述央地權力層級之間的互動及其規則改革。不過，政治進路對於(yu) 先定的國家結構形式和憲製依據重視不夠。

　　總體(ti) 上看，國內(nei) 學術界對於(yu) 央地事權劃分的以上三種進路研究已經取得不少成果。與(yu) 此同時，我們(men) 也應該看到，既有研究的三種進路各有側(ce) 重，也各有忽略，因此，尚有進一步拓展深化的空間。

　　為(wei) 此，本文試圖有機結合三種進路的優(you) 點，以公共事務的多重屬性(以下簡稱為(wei) “事性”)作為(wei) 邏輯起點和前因，構建以事性定權屬、以事項配事權的因果關(guan) 係，以此為(wei) 分析進路，闡述和驗證相關(guan) 國家劃分、配置和運行央地事權的基本通則、一般依據、操作方式和實際狀態。

　　二、央地事權劃分的理論分析

　　(一)央地事權劃分的本質和邏輯

　　“事權”一詞是對於(yu) 政府承擔的公共事務及相應權力的特有稱謂。盡管對於(yu) 這一概念具有不同的理解，但是，就其自身基本含義(yi) 來講，所謂“事權”，實際是指特定層級政府承擔公共事務的職能、責任和權力。據此可知，不同層級政府之間的事權劃分，實際是指公共事務及其相應實施權力在不同層級政府和行政區域間的區別性配置。

　　就其本質屬性而言，中央與(yu) 地方政府的事務和權力的劃分配置是國家的整體(ti) 利益與(yu) 局部利益、普遍利益與(yu) 地方特殊利益的分配關(guan) 係，也是中央權力與(yu) 地方權力配置的結構。合理劃分中央與(yu) 地方的事權，就是不同行政區域和層級的政府，基於(yu) 不同區域範圍內(nei) 公共利益的多重需求及其層級關(guan) 係特點，合理配置權力，科學運行權力，優(you) 化權力關(guan) 係，優(you) 質高效地提供公共物品。

　　就其內(nei) 在邏輯而言，不同層級政府的公共事務，是不同行政區域內(nei) 公民公共利益要求的具體(ti) 體(ti) 現和公共權力配置的重要前提，是聯係特定區域和層級公共利益與(yu) 公共權力的因果紐帶，因此，是劃分政府層級間事權的現實基礎。為(wei) 此，中央與(yu) 地方的事權劃分，應當從(cong) 公共事務入手，以事務定基;而公共事務的政治、經濟、社會(hui) 、自然和戰略屬性，則是劃分政府層級性事務的基本依據，因此，隻有準確界定和把握公共事務的不同屬性，以事性為(wei) 據，才能準確劃分公共事務的政府層級歸屬，並且隨之在不同層級政府之間配置相應權力，使得事性與(yu) 事務、事務與(yu) 權力互相匹配、有機結合，進而在中央與(yu) 地方之間構建合法合理的事權劃分和配置體(ti) 係。

　　遵循這樣的邏輯，中央與(yu) 地方之間的事權劃分，社會(hui) 基礎是特定國家不同行政區域的公共利益需求而產(chan) 生的公共事務，基本依據是這些公共事務的主要屬性，實際途徑是公共事務治權的合法合理配置，治理目標是確保國家主權完整統一和治權有效運行，調動中央與(yu) 地方積極性，以高效提供豐(feng) 富優(you) 質的公共物品。

　　(二)央地事權劃分的事性依據

　　在漫長的社會(hui) 曆史發展過程中，受經濟發展、政治文化、法律製度、科技水平、民族關(guan) 係、曆史傳(chuan) 統和人口地理等因素交互影響，不同國家的央地事權劃分呈現較大的差異性。研究顯示，諸多因素影響中央與(yu) 地方事權劃分的組合構成;各因素影響事權劃分的權重，也往往因時、因地、因事、因財、因人而異。盡管如此，央地事權劃分也呈現一定的共性，如前所述，央地事權劃分的首要依據是公共事務的基本屬性。在現實政治生活中，公共事務的基本屬性呈現複雜的綜合構成，在影響央地事權劃分的意義(yi) 上，這些基本屬性主要涉及:

　　1.公共事務的政治屬性。就一國公共事務的政治屬性而言，影響其央地事權劃分的主要是國家主權與(yu) 政治製度屬性。

　　公共事務的主權屬性，是影響央地事權劃分和配置的首要和直接屬性。國家主權的縱向配置，是確定國家結構形式的基本依據，是區分單一製國家與(yu) 複合製國家的主要標尺。一般說來，單一製國家的國家主權由中央政府壟斷性掌握和控製，不與(yu) 地方政府分享。而複合製國家區別於(yu) 單一製國家的重要標誌，首先在於(yu) 中央政府可以與(yu) 地方政府分享國家主權的不同權項。

　　在法理意義(yi) 上，單一製國家通常認定，主權屬於(yu) 全體(ti) 人民，由中央政府擁有和享有。在“國家權力行使權縱向配置和運用的過程中，中央政府單獨享有全部主權權力，區域性政府分享其他國家權力行使權”，因此，在單一製國家，地方政府權力是一種從(cong) 屬性權力，本質上是國家主權和中央政府權力的延伸，主權事務未經特別授權或者委托，通常由中央政府承擔。

　　在聯邦製國家，聯邦政府權力在法源意義(yi) 上來自各聯邦成員的讓渡，而地方政府在讓渡主權權力時，可以而且應該保留部分主權權力，所以，中央政府往往與(yu) 地方政府，尤其是作為(wei) 聯邦主體(ti) 的次級政府分享主權。中央政府掌握和運行國家主權，而地方政府在一定程度上，也會(hui) 擁有和運行國家主權的特定事權權項。

　　值得指出的是，在國家的諸種主權事務中，外交與(yu) 國防事務通常隻有一國成為(wei) 國際法完備主體(ti) 時，才能得到獨立平等處理，因此，這兩(liang) 種事務是絕對不容轉讓的主權事務。在國家治理實踐中，無論是單一製國家還是複合製國家，這種主權事務一般都由一國中央政府壟斷性擁有、掌握和實施。

　　國家的其他主權事務雖然也具有主權屬性，但是，相關(guan) 國家治理的實踐表明，在聯邦製國家，地方政府可以與(yu) 中央政府分別承擔這些主權事務。即使在單一製國家，在主權由中央政府統攝的國家結構形式下，中央政府也可以在確保主權歸屬中央並且不受損害的前提下，將處理這些事務及其相應的執行權項按照法定程序授予或者委托給地方政府，以利於(yu) 相關(guan) 事務的實施、處置和落實。

　　除了國家主權屬性之外，國家的政體(ti) 、選舉(ju) 製度和監督製度等政治因素，也對央地事權劃分具有直接影響。

　　2.公共事務的經濟屬性。公共事務的經濟屬性，是指在既定的經濟所有製和經濟運行製度基礎上，公共事務活動造成的經濟損益特性。按照公共經濟學，政府供給公共物品活動的損益性體(ti) 現在兩(liang) 個(ge) 方麵，一是公共經濟活動對特定層級政府轄區範圍內(nei) 經濟利益的損益性，二是公共經濟活動對於(yu) 轄區範圍之外其他主體(ti) 的外部(損益)性，即經濟活動的正負外部性。

　　對於(yu) 不同層級政府的經濟損益性來說，相關(guan) 事務關(guan) 涉全國公民，主體(ti) 是中央政府，損失與(yu) 收益直接影響全國公民，是為(wei) 全國性公共事務;相關(guan) 事務關(guan) 涉一定區域範圍，主體(ti) 是地方政府，損失與(yu) 收益直接影響相應區域範圍的公民，是為(wei) 地方性公共事務。相關(guan) 事務外部性產(chan) 生的損失與(yu) 收益既影響全國公民，也影響相關(guan) 地方公民，是為(wei) 中央與(yu) 地方共同承擔的混合公共事務。

　　3.公共事務的民族屬性。公共事務的民族屬性，是指特定行政區域範圍內(nei) 的民族，基於(yu) 民族曆史、文化、宗教、經濟和社會(hui) 發展要求而形成的，具有民族特色的公共事務和利益要求的主張屬性。由於(yu) 不同的民族對不同區域範圍公共利益的理解既有共同性又有差異性，公共事務及其實施權力需要考慮不同民族的特點進行合理劃分。

　　民族地區之間往往存在公共物品供給水平的差異，基本公共服務的均等化往往是中央政府消除這種差異的規範性目標。因此，隨著社會(hui) 經濟文化的發展，民族地區之間的差異性會(hui) 逐漸消失，相應地，在全國範圍內(nei) 會(hui) 逐步形成對國家性和民族性在根本利益上的共同理解，從(cong) 而使地方公共事務的民族屬性與(yu) 國家屬性深度融合。因此，在央地事權劃分中，既需要充分考慮公共事務的民族屬性，由此賦予民族地方特定事權乃至自治權，也應該強調民族區域自治權本質上是在國家主權下的治權，地方事權是國家主權的授權或者賦權，把握公共事務的民族性與(yu) 公共事務國家性根本一致的本質，促進其有機結合發展。

　　4.公共事務的自然屬性。公共事務的自然屬性，是指因為(wei) 自然而非人為(wei) 因素帶來的公共事務權力責任劃分的問題。諸如空氣汙染、自然災害等眾(zhong) 多自然現象仍然是超越行政區劃的，這就帶來了特定的公共事務，如空氣汙染協同治理、跨區域河流治理等。

　　自然屬性造成的特定公共事務，可以根據其影響、受益範圍以及程度等情況，確定其應歸屬於(yu) 何種區域範圍和層級的政府主體(ti) 。但是，從(cong) 一定區域範圍和層次的地方政府視角來看，跨區域事務具有外部性，因而地方政府缺乏動力主動承擔這些事務，而且缺乏跨區域公共事務的充分信息，由此形成了中央政府介入的必要性。中央政府不僅(jin) 要協調相關(guan) 地方行政主體(ti) 共同參與(yu) ，而且自身也要承擔一定的支出責任。在本文選擇的相關(guan) 國家中，這些事務往往表現為(wei) 中央與(yu) 地方的共同事務。

　　5.公共事務的國家發展戰略屬性。公共事務的國家發展戰略屬性，是指由於(yu) 國家確定的特定國家戰略而產(chan) 生的公共事務屬性，如國家區域均衡發展戰略、國家扶貧治理戰略等產(chan) 生的事務屬性。具有這些屬性的公共事務一般應該由中央政府承擔，但是，在部署和實施這些戰略的過程中，中央政府往往需要地方政府的配合，並通過立法、行政命令、地方特定區域授權或者財政支付等形式影響地方政府，由此使地方政府承擔特定的國家戰略性公共事務。

　　如前所述，在現實生活中，一項公共事務往往具有多重屬性，這些屬性交叉複合作用，使得公共事務的政府層級分流歸屬呈現複雜狀況。盡管如此，在公共事務的多重屬性中，往往具有主要屬性與(yu) 次要屬性、支配屬性與(yu) 非支配屬性之別，而主要屬性和支配屬性往往決(jue) 定著該事務的政府層級歸屬。由此可見，決(jue) 定公共事務治理區域範圍和層級歸屬的這些諸多屬性，在決(jue) 定公共事務區域範圍和層級實際效用方麵的權重意義(yi) 和價(jia) 值順序是有差異的。一般來說，公共事務政治屬性中的主權屬性、公共事務經濟屬性具有首要的權重意義(yi) ，在價(jia) 值順序意義(yi) 上具有優(you) 先性。

　　當然，強調公共事務政治、經濟屬性的權重意義(yi) 和價(jia) 值順序，並不意味著漠視或者忽視公共事務的其他重要屬性。比如，曆史和現實都表明，公共事務的民族屬性，在多民族國家的國家結構形式構建和製度安排中，經常演變為(wei) 公共事務的政治屬性，甚至涉及主權屬性，從(cong) 而對於(yu) 特定國家的結構形式選擇產(chan) 生重要甚至決(jue) 定性作用。俄羅斯的聯邦國家結構形式，就是基於(yu) 前蘇聯的多民族國家特點而形成的，為(wei) 此，國家結構形式的概念在1977年通過的蘇聯憲法中被稱為(wei) “民族國家結構”(национально-государственноеустройство)。公共事務的自然屬性，對於(yu) 公共事務在中央與(yu) 地方不同區域範圍和層級方麵的劃分具有天然性甚至不可抗拒性。而公共事務的國家戰略屬性，則體(ti) 現著國家社會(hui) 發展的宏觀要求，由此必然在國家戰略和政策層麵上決(jue) 定公共事務的實際層級歸屬。當然，所有這些屬性，必然在國家主權屬性及其製度結構下影響公共事務的區域範圍和層級劃分，在公共事務經濟屬性基礎上影響公共事務的區域範圍和層級劃分。

　　在政治分析意義(yi) 上，人們(men) 也許需要按照量化研究的程式，對於(yu) 公共事務的這些不同屬性及其影響央地事權劃分的程度進行權重賦分，由此製定可操作運用的量表。但是，相關(guan) 問題的高度複雜性、曆史實踐的多樣變動性，使得確定公共事務不同屬性的影響權重極為(wei) 困難，需要反複的複雜驗證，為(wei) 此，關(guan) 於(yu) 量表的努力，本文僅(jin) 作為(wei) 研究命題而不是結論加以提示。

　　三、相關(guan) 國家央地事權劃分途徑

　　(一)央地事權劃分的法律途徑

　　在本文選取的國家中，大多數國家由憲法或專(zhuan) 門法劃分中央與(yu) 地方政府的事權。聯邦製國家如美國、德國等，中央政府所擁有的權力，都在國家憲法中予以明確規定。而在單一製國家，如英國、法國、日本等國，地方政府的權力由中央政府的立法機關(guan) 以普通法律的形式授予，憲法並未明確劃分中央與(yu) 地方的權力，而是原則性地規定主權屬於(yu) 全體(ti) 人民，權力需要進行政府層級性合理劃分，依此邏輯，地方政府的權力來自中央政府的授予。在此前提下，單一製國家的普通法律和專(zhuan) 門法律對於(yu) 地方權力往往規定較為(wei) 詳細。

　　1.聯邦製國家央地事權劃分的憲法或憲法性法律途徑。從(cong) 本文選取的相關(guan) 國家的法律及其實踐來看，在聯邦製國家，憲法對聯邦政府與(yu) 聯邦成員政府間的權限劃分主要有兩(liang) 種方式:

　　(1)列舉(ju) 中央事權，餘(yu) 為(wei) 地方事權。這些國家的憲法或法律詳細開列聯邦事權，同時保證其餘(yu) 事權歸地方政府所有。美國是采取這種方式的典型國家。

　　美國《憲法》中涉及事權劃分的條款首先是第一條第八款，該款直接列舉(ju) 了國會(hui) 專(zhuan) 門享有的各項權力。由於(yu) 美國實行二元聯邦製，即聯邦政府與(yu) 州政府互不統屬，同時，聯邦立法權與(yu) 行政權一致，因此，國會(hui) 專(zhuan) 有權力即為(wei) 聯邦政府專(zhuan) 有權力。另外，美國《憲法》專(zhuan) 門指出了禁止聯邦和各州享有的事權。該法第一條第十款還列明了禁止地方政府從(cong) 事的事務，大致包括締結條約、貨幣、違背憲法精神的立法、授爵、征稅、國防等。

　　從(cong) 形式上看，美國通過列舉(ju) 聯邦專(zhuan) 屬事務，明確聯邦政府的權力，從(cong) 而為(wei) 地方政府保留了廣泛的事權空間。

　　(2)列舉(ju) 中央事權和共同事權，餘(yu) 為(wei) 地方事權。有些國家的憲法或者憲法性法律以聯邦政府為(wei) 本位，規定聯邦政府單獨享有的事權和聯邦政府可能參與(yu) 地方事權的範圍，剩餘(yu) 的均為(wei) 地方事權。德國和俄羅斯均采用這種方式。

　　在德國，具有憲法地位的《德意誌聯邦共和國基本法》規定，除了法律規定的聯邦行政權事項外，其餘(yu) 事項都歸屬各州的管轄範圍。該《基本法》也對聯邦與(yu) 地方的共同事權作了規定(第91a—91e條)。在行政基本屬於(yu) 各州事務的情況下，規定聯邦和州的共同任務，事實上明確了聯邦參與(yu) 的強製性，同時也指出了聯邦參與(yu) 協作需要承擔的支出責任。

　　《俄羅斯聯邦憲法》是俄羅斯的根本大法，該法第11條第3款規定，國家權力機關(guan) 和聯邦主體(ti) 國家權力機關(guan) 的管轄對象和權限，由《憲法》、《關(guan) 於(yu) 俄羅斯聯邦國家權力機關(guan) 與(yu) 俄羅斯聯邦主體(ti) 國家權力機關(guan) 之間劃分管轄範圍和職權的原則和辦法的聯邦法》(下稱《聯邦法》)以及劃分管轄對象和權限的其它條約予以劃分。因此，俄羅斯的央地事權劃分由三個(ge) 位階的法律予以規定。

　　2.單一製國家央地事權劃分的憲法或憲法性法律途徑。相對於(yu) 聯邦製國家憲法或憲法性法律中通常的列舉(ju) 方式，單一製國家憲法關(guan) 於(yu) 中央和地方事權劃分的規定相對較少。這些規定往往偏重於(yu) 原則性，在具體(ti) 內(nei) 容方麵，則顯得相對籠統。

　　(1)相關(guan) 國家的憲法規定。法國《第五共和國憲法》第34條列舉(ju) 了議會(hui) 立法的事項範圍。不過，在確定地方事權源於(yu) 中央、由中央掌握的前提下，法國《憲法》為(wei) 配合地方分權運動，於(yu) 2003年進行了修正，加入了一些關(guan) 於(yu) 地方分權的原則性規定。不過，這次憲法修正僅(jin) 限於(yu) 原則性規定，地方政府應承擔的事務和權力實際上仍由中央政府決(jue) 定。

　　日本的情況與(yu) 法國類似。日本《憲法》第41條隻規定國會(hui) 是最高權力機關(guan) ，沒有具體(ti) 規定政府的事權。關(guan) 於(yu) 地方政府的事權，日本《憲法》第94條規定“地方公共團體(ti) ”有管理其財產(chan) 、處理事務以及行政的權能，但沒有規定事權的具體(ti) 內(nei) 容。

　　然而，同為(wei) 單一製國家的英國，其具有憲法地位的法律關(guan) 於(yu) 事權的規定卻較為(wei) 具體(ti) 。1998年，作為(wei) 權力下放運動的成果，英國議會(hui) 頒布了《蘇格蘭(lan) 法案》《威爾士政府法案》和《北愛爾蘭(lan) 法案》等憲法性法律，對於(yu) 央地事權劃分做出了規定。

　　(2)憲法性法律相關(guan) 規定。在單一製國家的一些憲法性法律中，關(guan) 於(yu) 地方事權具有詳細規定的情況，也並不鮮見。特別是近三十年來，隨著經濟社會(hui) 的發展，本文選取的三個(ge) 單一製國家都把地方分權改革提上了日程，出台了一些以央地事權劃分為(wei) 內(nei) 容的憲法性法律。

　　日本2000年新頒布的《地方自治法》規定中央政府重點承擔在國際社會(hui) 中與(yu) 國家生存相關(guan) 的事務，而與(yu) 居民日常生活接近的行政事務盡量委托給地方政府，並在各級地方政府間合理分配。在立法方式上，該法對自治事務采取了概括保留的做法，對法定受托事務采取了列舉(ju) 法。

　　同時，還明確了中央政府行使行政指導權和監督權的不同方式。

　　法國關(guan) 於(yu) 央地事權劃分的規定散見於(yu) 大區、省、市鎮的各種法律中。英國規定中央與(yu) 地方事權劃分的主要法律是《地方政府法》和1985年頒布的《地方組織法》。

　　綜上所述，從(cong) 本文選取的六個(ge) 國家來看，央地事權劃分的法律途徑具有如下特點:第一，聯邦製國家憲法對事權劃分規定得較為(wei) 明確、具體(ti) ，而單一製國家憲法的相關(guan) 規定則相對較少或者簡要，有的僅(jin) 限於(yu) 原則性規定。第二，就事權劃分的法律結構而言，憲法與(yu) 憲法性法律或者一般法律之間具有互補性。也就是說，如果憲法對此規定得比較詳細、具體(ti) ，則憲法性法律或者一般法律的相關(guan) 規定就比較簡略;如果憲法規定得比較原則，則憲法性法律或者一般法律通常就規定得比較詳盡和具體(ti) 。第三，如果事權劃分的具體(ti) 規定由憲法性法律或者一般法律呈現，這些法律往往體(ti) 現為(wei) 新製定或修訂的地方政府權力配置法，其名稱多為(wei) “地方政府法”或“地方自治法”。

　　(二)相關(guan) 國家央地事權劃分的其他途徑

　　除了上述法律路徑以外，相關(guan) 國家在長期的曆史發展中還形成了一些其他路徑，影響著央地事權劃分和配置結構。

　　1.實踐依據:相關(guan) 案例和判例。除了正式法律以外，法院的重要判決(jue) 往往成為(wei) 處理同類案件的“參照係”，對司法和行政活動產(chan) 生深遠的影響。雖然判例通常在英美法係國家才會(hui) 作為(wei) 裁決(jue) 的依據，但隨著司法實踐的發展，重要判例在大陸法係國家也產(chan) 生了重要影響。因而，通過一國的判例或法律實踐，人們(men) 能夠更加準確地理解其憲法和法律的內(nei) 涵與(yu) 邏輯。

　　在本文所選取的國家中，美國可算英美法係中聯邦製國家的代表。例如，在美國的“吉本斯訴奧格登案”一案中，聯邦最高法院判決(jue) ，如果國會(hui) 尚未對於(yu) 某項事務做出具體(ti) 規定，並不意味著國會(hui) 沒有權力加以規定，隻是說它決(jue) 定暫時不行使這一權力。判決(jue) 還確認，聯邦法律對於(yu) 州法律具有優(you) 先權，從(cong) 而為(wei) 聯邦在相當長一段時期內(nei) 擴大權力和管轄範圍提供了法律根據。

　　法國可算大陸法係中單一製國家的代表。在法國1982年的“貝赫榮訴省長案”中，行政法院判決(jue) 指出，“市長在上級行政機關(guan) 權力支配下負法律所授予的特殊職責”，請求市長以國家機關(guan) 的資格頒發建房許可證是置於(yu) 省長層級監督之下的，因而省長有權將許可證撤銷。

　　相形之下，俄羅斯憲法法院的判例權變性較強，與(yu) 前兩(liang) 種國家相比，具有明顯的差別。

　　2.憲法解釋、法律解釋和其他法律途徑。為(wei) 進一步明確憲法和法律條文的具體(ti) 含義(yi) ，以適用法律製定後出現的新情況，關(guan) 於(yu) 事權劃分的憲法解釋和法律解釋經常出現在立法、司法和行政的實踐活動中。一般來講，法律解釋可以分為(wei) 擴充解釋、限製解釋與(yu) 字麵解釋。

　　法律的擴充解釋是極為(wei) 常見的現象，如1791年漢密爾頓對聯邦政府“默許的權力”的解釋，1819年大法官馬歇爾對聯邦政府“默許的權力”的憲法解釋，美國吉本斯訴奧格登案中對“貿易”和“流通”的憲法解釋等。俄羅斯總統普京對聯邦憲法第77條的解釋，德國憲法法院在2003年審判某案件時對《基本法》第72條第2款適用的前提條件的解釋，都屬此類。

　　限製性解釋在相關(guan) 國家的憲法實踐中亦不鮮見。在相關(guan) 國家的憲法解釋和法律解釋案例中，俄羅斯憲法法院在審理布裏亞(ya) 特共和國提請案件中對聯邦主體(ti) 任免地方自治機關(guan) 領導人權力的相關(guan) 憲法規定的解釋，法國1982年貝赫榮訴省長案中行政法院對省長職權範圍的法律解釋等，都屬於(yu) 限製性解釋。在中央與(yu) 地方就管轄範圍發生衝(chong) 突時，限製性解釋常常被用來作為(wei) 劃清事權邊界、確認責任歸屬、消弭雙方矛盾的重要手段。

　　此外，相關(guan) 國家還有一些非成文習(xi) 俗和政治規則、過渡性條款以及舊法律製度，構成了央地事權劃分的特殊依據。

　　3.事權劃分的思想和學術路徑。相關(guan) 國家的經驗顯示，央地事權劃分的曆史實踐常常受到相關(guan) 學者及其重要思想理論的影響，因此，按照這些思想理論邏輯和標準劃分央地事權，成為(wei) 重要的學理路徑。馬克思主義(yi) 經典作家尤其是列寧關(guan) 於(yu) 民主集中製的思想，對於(yu) 前蘇聯央地關(guan) 係具有重要影響，成為(wei) 前蘇聯民主集中聯邦製的思想基礎。這種思想至今影響著俄羅斯聯邦央地關(guan) 係和事權劃分。在強調和維護中央政府統一權威方麵，西方思想家如博丹、黑格爾、霍布斯等提出的國家絕對主權論和中央集權論，對於(yu) 近代西方國家結構形式和權力集中運行具有深遠影響。從(cong) 16世紀到20世紀70年代，國家絕對主權論和中央集權論及其衍生的國家整合、政治同質化、中央資助、新聯邦主義(yi) 等等理論和觀點，在不同時期影響或主導了西方國家的結構性製度設計和安排，從(cong) 權力集中於(yu) 中央的取向上深刻影響了央地關(guan) 係和事權劃分。

　　另一方麵，在權力分治和地方自治方麵，廣為(wei) 人知的是，美國開國者如麥迪遜、傑斐遜等對美國1787年憲法與(yu) 聯邦製製定與(yu) 確立產(chan) 生過重要影響，而洛克、孟德斯鳩、盧梭、潘恩、托克維爾等人的思想，也對西方不同國家央地事權劃分的製度設計及其演變產(chan) 生過影響。後來的西方思想家研究和闡述的聯邦主義(yi) 、地方分權、區域自治、地方民主治理、多元主義(yi) 地方政府等理論，亦成為(wei) 西方國家地方分權和地方自治的思想路徑。

　　由上可見，憲法和法律是央地事權劃分的主要路徑，但是，其相關(guan) 規定不可能涵蓋央地事權劃分所有實踐，因此，判例、法律慣例、憲法解釋、法律解釋，具有重要影響的思想理論，常常成為(wei) 央地事權劃分的輔助路徑，或者用於(yu) 解釋相關(guan) 憲法和法律規定，或者根據治理實踐需要賦予既有規定以新的含義(yi) 。由於(yu) 這些路徑與(yu) 法律路徑有所區別，所以，在政治實踐中，人們(men) 往往把法律路徑與(yu) 非法律路徑有機結合起來，建構央地事權劃分的完整路徑。

　　四、相關(guan) 國家央地事權的實際劃分

　　從(cong) 相關(guan) 國家央地事權劃分的實踐來看，事權劃分的實際內(nei) 容主要包括公共事務的政府層級類型劃分、承擔公共事務的相應權力配置以及相關(guan) 權力關(guan) 係的建構等。

　　(一)公共事務的央地層級類型劃分

　　相關(guan) 國家的普遍做法，是根據公共事務基本屬性劃分政府層級事務類型，一般大略劃分為(wei) 中央事務、地方事務和央地共同事務。

　　1.中央事務。研究顯示，相關(guan) 國家中央政府的事務領域基本上涵蓋如下五類。第一是主權事務，包括外交、國防、征稅和緊急狀態管理等方麵;第二是需要全國統一的事務，主要是貨幣發行和度量衡、全國時間、各行業(ye) 的國家標準確定等;第三是製定經濟社會(hui) 宏觀政策，包括全國性財政、金融、產(chan) 業(ye) 、內(nei) 外貿易、科技教育、環境和社會(hui) 保障政策，提出發展計劃和發展綱要等;第四類是一般性行政管理。第五類是大部分全國性事業(ye) 或重大特殊工程。

　　2.地方事務。與(yu) 中央相比，相關(guan) 國家的地方事務範圍相對難以劃定，因為(wei) 相關(guan) 國家地方事務內(nei) 容很多且差別很大。研究顯示，根據地方事務的屬性，相關(guan) 國家地方事務大致可以概括為(wei) 如下幾項:(1)本級政府日常事務;(2)本級政府監管任務;(3)建設或管理部分社會(hui) 公共設施，並提供部分公共服務。

　　地方事務覆蓋的範圍限定在本行政轄區之內(nei) ，事務實施往往因地製宜，這是因為(wei) 地方政府對地方公共物品的需求、供應和範圍等信息了解得更具體(ti) ，政策措施更具有針對性，其受益邊界更加清晰，為(wei) 此，地方事務由地方政府因地實施，其效率和效益往往高於(yu) 中央政府。

　　3.央地共同事務。央地共同事務大多數為(wei) 跨區域事務，受益對象是跨越行政區劃的若幹行政區域的居民;共同事務中也有些事務的受益對象是全體(ti) 國民，這些事務原則上應由中央政府承辦，但是，其若幹實施環節需要地方政府協辦，由此成為(wei) 央地共同事務。相關(guan) 國家經驗表明，多數共同事務采取中央決(jue) 策、地方執行的委托承辦方式，這種做法有利於(yu) 發揮兩(liang) 級政府各自的優(you) 勢，消除或者弱化公共事務實施的負麵外部性。

　　從(cong) 相關(guan) 各國的實踐看，共同事務的承辦方式分為(wei) 中央決(jue) 策、中央與(yu) 地方共同執行和中央決(jue) 策、地方執行兩(liang) 類。其中，中央政府是否參與(yu) 執行，要視該事務的絕大多數環節是否由中央承辦而定。從(cong) 內(nei) 容上看，中央決(jue) 策、地方執行的共同事務主要包括:(1)跨區域環境保護及環境危害治理;(2)跨區域河流、湖泊治理;(3)跨區域經濟發展;(4)跨區域自然遺產(chan) 和文化遺產(chan) 保護，等等。中央決(jue) 策、中央和地方共同執行的共同事務主要包括:(1)跨區域交通工程(如鐵路、水道、高速和長程公路)的建設及其管理維護;(2)海岸防護;(3)傳(chuan) 染病、特大水火災害等重大災難應對;(4)特定跨區域國土資源開發;(5)部分國防事務(如征兵和民防)，等等。

　　(二)央地事務的相應權力配置

　　承擔和實施央地事務的相應權力配置，一般奉行“以事定權、權隨事配”的原則。不過，由於(yu) 現實治理的複雜性，在央地事權劃分中也有一些特殊類型。

　　在本文選取的六個(ge) 國家中，對央地事權履行中的權項規定最為(wei) 明確的，當數德國和日本。兩(liang) 國分別在《基本法》和《地方自治法》中規定了不同事務類型下央地之間不同的權項，鮮明地體(ti) 現了以事定權、權隨事配的原則。

　　其他四國雖然沒有專(zhuan) 門規定事權履行中的權項，但根據法律與(yu) 行政慣例，對不同類型的事務實際上也遵從(cong) 了以事定權、權隨事配的原則。

　　按照公共事務的不同類別，可以將由此產(chan) 生的權力分為(wei) 兩(liang) 類三種:

　　1.自行行政管理權力。無論是中央政府還是地方政府，在處理自身專(zhuan) 屬事務時都享有廣泛的權力，而且兩(liang) 級政府權力的內(nei) 容大致相同，隻是主體(ti) 和對象不同。中央自行行政管理權，主要是指中央最高和高級行政機關(guan) 對中央本級及其直屬的機構和組織行使的權力。地方自行行政管理權，主要是指地方最高和高級行政機關(guan) 對地方本級、直屬機構和組織以及中級和下級政府機關(guan) 行使的權力。

　　2.聯合行政管理權力。聯合行政管理權力，是指中央與(yu) 地方處理共同事務的聯合行政管理權。

　　在聯合行政管理權力中，中央政府通常擁有和實施決(jue) 策權，而地方政府往往擁有和實施執行權。在處理跨地區公共事務的過程中，這種事權往往采用中央委托地方代理實施的形式。

　　在委托過程中，中央政府除了行政指導權外，還有監督權、問責權和人事權。中央對地方辦理委托事項的監督既包括合法性監督，也包括適當性監督。在地方政府不予辦理或辦理不力的情況下，中央政府可以究責，提出勸告和命令，甚至有權將事宜提交相關(guan) 機構處理，或者由中央機構直接執行。此外，中央政府在委托地方政府承辦事項時也有一定的人事權，如派遣專(zhuan) 員到地方政府督導。不過，一般情況下，在承辦委托事項時，地方政府有權自主決(jue) 定設立承辦機構和任命具體(ti) 承辦人員。

　　3.特殊配置事務權力。主要涉及中央與(yu) 地方職能分立事權和隱形事權。

　　(1)中央立法、地方執行事權。一般來說，在地方擁有立法權的情況下，中央與(yu) 地方各自的立法權事項和行政權事項範圍通常是一致的。但在特殊情況下，兩(liang) 者也可能存在著不一致。在本文所選取的國家中，德國就是這方麵典型。

　　德國實行職能分立的聯邦製，按其《基本法》規定，聯邦立法權的事務範圍遠大於(yu) 各州，而執行法律則基本上是州的領域。這種結構形成德國聯邦立法、各州承辦的職能分立的特殊事權劃分形態。

　　(2)中央影響地方的隱形事權。在治理實踐中，中央政府常常通過財政手段引導地方施政方向。嚴(yan) 格來說，這並不屬於(yu) 事權劃分的一種類型，因為(wei) 財政手段的運用並沒有改變事權劃分的法律狀態，但是，中央政府可以自己的財力影響甚至控製地方政府。因而，中央對地方事權行使的影響實際上是一種隱性的、非正式的“事權”。

　　美國的財政轉移支付可視為(wei) 這種隱形事權，其轉移支付的撥款分為(wei) 三類:有條件撥款、配套撥款和無條件撥款，前兩(liang) 類對於(yu) 州政府施政方向實際上具有相當影響。而德國聯邦政府的“金色的韁繩”(goldnenerZügel)，以聯邦政府在州政府預算中的出資影響和控製州政府行為(wei) ，更屬於(yu) 一種隱形事權

　　(三)相關(guan) 權力關(guan) 係的建構

　　1.一般法律監督權力關(guan) 係的建構。在劃分中央與(yu) 地方事務，匹配和配置相應權力的基礎上，為(wei) 了保證不同的權力按照法定軌道和相關(guan) 規定運行，相關(guan) 國家建構了法定監督的權力關(guan) 係。在地方政府自行行政的情況下，盡管相關(guan) 事項不在中央專(zhuan) 屬事權和央地共同事權的範圍內(nei) ，但中央對地方仍可以行使一般的法律監督權，即監督其執行手段是否合乎法律。在聯邦製國家，這種監督體(ti) 現為(wei) 一種雙向監督，即地方政府也有權監督中央行使事權的手段是否合法。而在單一製國家，一般是單向監督。

　　2.仲裁權力關(guan) 係和機製的建構。在中央與(yu) 地方事權劃分和運行過程中，發生相關(guan) 衝(chong) 突具有必然性，為(wei) 了解決(jue) 這些衝(chong) 突，維護法律規定、慣例、判例以及相關(guan) 依據的嚴(yan) 肅性和公正合理性，本文所研究的相關(guan) 國家都建立了事權劃分的仲裁機製。其中，美國、俄羅斯、英國和法國主要是利用既定的司法手段來處理相關(guan) 衝(chong) 突，而德國和日本則建立了比較完備的仲裁體(ti) 係。

　　五、相關(guan) 國家事權劃分的啟示

　　從(cong) 相關(guan) 國家來看，中央與(yu) 地方事權劃分經驗雖然各具特色，但也蘊含著若幹共性，這些共性對於(yu) 我國中央與(yu) 地方事權劃分的調整和改革不無啟示意義(yi) 。

　　(一)央地事權劃分的基礎是政府與(yu) 市場、政府與(yu) 社會(hui) 關(guan) 係的合理清晰確定。為(wei) 此，我國需要切實全麵加快政府職能轉變，簡政放權，為(wei) 合理調整和劃分央地事權奠定基礎。

　　政府事權範圍實際上就是政府提供公共物品和公共服務的邊界，也是中央政府和地方政府的權力邊界。就相關(guan) 各國的實際情況來看，這一邊界體(ti) 現為(wei) ，在政府與(yu) 市場的關(guan) 係中，政府所承擔的事務主要分布在市場失靈的領域;在政府與(yu) 社會(hui) 的關(guan) 係中，政府事權的行使應該尊重和保障公民的法定權利。

　　相關(guan) 國家的經驗表明，政府事權一般具有較為(wei) 清晰的邊界。政府職能邊界不清，必然使政府內(nei) 部層級間職責與(yu) 權力的劃分變得十分困難。因此，合理劃分央地事權的前提，在於(yu) 厘清政府與(yu) 市場、社會(hui) 之間的關(guan) 係，全麵切實轉變政府職能。

　　需要說明的是，政府供給的公共物品大都屬於(yu) 純粹公共物品，不過，有些物品屬於(yu) 準公共物品，對於(yu) 是否將準公共物品供給劃入政府事務範圍之內(nei) ，各國有著不同做法。總的來看，絕大多數準公共物品供給被相關(guan) 國家納入政府事權的範圍，但供給和辦理方式呈現多樣化的特點。準公共物品供給是否納入我國政府的公共事務範圍，應該從(cong) 實際情況出發予以考慮。在目前階段，大多數準公共物品還需要由政府供給，供給準公共物品的事務，需要納入各級政府的事務範圍。

　　(二)央地事權劃分的基本依據是相關(guan) 公共事務的內(nei) 在屬性。為(wei) 此，應遵從(cong) 這一基本邏輯，依據不同屬性及其組合，科學合理確定不同公共事務在中央與(yu) 地方的歸屬，並配置相應權力。

　　相關(guan) 國家的實踐表明，央地之間事權劃分的關(guan) 鍵在於(yu) ，按照公共事務的不同屬性，將公共事務配置於(yu) 不同區域範圍和層級的政府，並且配置以相應的公共權力。

　　從(cong) 相關(guan) 各國事權劃分的實踐來看，事務的主權性是確定其歸屬的首要依據。通常情況下，尤其對於(yu) 單一製國家來說，具有主權屬性的事務、需要全國強製統一實施的事務、與(yu) 國家利益關(guan) 係直接的事務，應歸屬中央。而對於(yu) 非主權性事務，公共物品的受益範圍則是政府間事權劃分的基本原則。從(cong) 理論上說，事權之所以以受益範圍來劃分，是因為(wei) 如果一個(ge) 行政轄區提供公共物品的收益和成本剛好能夠“內(nei) 部化”，即該行政區內(nei) 居民為(wei) 公共物品的供應支付了成本，同時又能充分享用這些服務，最大邊際成本等於(yu) 最大邊際效用，這時公共物品的供給效率最高，效益最大。實際上，按受益範圍來劃分層級性政府之間事務範圍的思路，在每一個(ge) 國家的事權劃分上都有所反映。當然，針對特殊行政區域，不同國家往往也會(hui) 有專(zhuan) 門的事權劃分安排。

　　當然，在相關(guan) 各國的實踐中，有些事務雖然從(cong) 長遠來說，某一地居民是受益的，但短期來看可能是受損的，如跨區域環境治理;不過從(cong) 長期看，該地的居民還會(hui) 從(cong) 中受益。另外，也有某些地方事務具有特殊性，比如:(1)一地居民受益，但另一地居民受損，如德國的橫向財政平衡使西部各州受損，東(dong) 部各州受益;①(2)全國居民受益，但某一地要承擔成本，如為(wei) 國防目的而進行征兵。這些表麵看來不符合特定行政區域成本受益內(nei) 部化原則的事務，從(cong) 長遠或整體(ti) 來看，實際上仍然會(hui) 使得相關(guan) 居民受益。何況相關(guan) 國家中央政府通常會(hui) 顧及相關(guan) 居民的當前利益，製定特定政策對其進行補償(chang) 。同時，相關(guan) 國家在事權實際劃分中，往往盡量避免事務領域和權限範圍重疊。

　　我國政府間事權劃分可以借鑒相關(guan) 國家分級分類劃分事權的方式，以列舉(ju) 法為(wei) 主，以概括法為(wei) 輔，事權附隨權力的規定應明確立法權、決(jue) 策權、指令權、監督權、機關(guan) 人員配置權等類型，事權責任的規定應明確行政領導責任、法律責任、賠償(chang) 責任和支出責任。

　　(三)央地事權劃分的主要途徑是法治化。為(wei) 此，應按照十八屆三中、四中全會(hui) 的要求，從(cong) 建設社會(hui) 主義(yi) 法治國家和法治政府的高度，加快推進央地事權劃分的法治化、製度化、規範化。

　　從(cong) 形式上看，本文選取的樣本國家基本都具有係統的法律體(ti) 係，憲法和法律規定了央地事權劃分中的法律關(guan) 係，司法機構和法律程序為(wei) 事權的行使提供了司法保障，而事權配置結構的變遷也相應表現為(wei) 憲法和法律的修訂或製定，事權配置機製的運行和變遷恪守法治原則。

　　概括地看，這種政府層級關(guan) 係、政府層級事權劃分和配置法治化、製度化的特點集中表現在:

　　首先，事權劃分作為(wei) 處理央地關(guan) 係的重要內(nei) 容在法律中予以明確規定;其次，違憲審查機構和一般司法機構地位很高，相關(guan) 法律解釋、判例日趨準確合理，特別是相關(guan) 仲裁機構和仲裁製度的建立，為(wei) 事權配置機製的依法運行提供了司法保障;再次，法治手段是事權劃分改革的主要手段，並主要以立法的形式來推進事權配置機構改革。

　　相形之下，我國憲法、組織法和預算法的規定相對籠統，而單項法律又自成一體(ti) ，使得相關(guan) 的事權規定比較分散模糊，有些規定還存在一定衝(chong) 突。同時，中央與(yu) 地方事權高度同構。這種狀況亟需改革，以推進央地事權劃分的科學化、規範化、法律化。

　　(四)央地事權劃分的重要保障是仲裁協商機製。為(wei) 此，我國應基於(yu) 自身國情，在完善人大釋法體(ti) 係的同時，創新政府內(nei) 部的仲裁協商機製。

　　無論憲法和法律規定如何詳盡，隨著經濟社會(hui) 的發展，難免會(hui) 出現相關(guan) 規定未曾預料和相對滯後的情況，從(cong) 而使得法律規定適用性不足，產(chan) 生相應的法律“空白地帶”。此外，在適用事權劃分相關(guan) 規定時，由於(yu) 法律位階的問題，特殊情形下也可能會(hui) 引起事務劃分、權力配置方麵的衝(chong) 突。所有這些，都會(hui) 造成公共事務承辦機構之間的衝(chong) 突。為(wei) 此，相關(guan) 各國基本上都建立了央地關(guan) 係協調和仲裁機製。

　　我國完善央地事權劃分製度，也應考慮建立相應的合法合理有效的衝(chong) 突解決(jue) 機製。目前，我國實行以全國人大常委會(hui) 的法律解釋權為(wei) 核心和主體(ti) 的、各機關(guan) 分工配合的法律解釋體(ti) 製。對於(yu) 央地事權劃分這樣的大事，最好還是將相關(guan) 法律規定的解釋權賦予全國人大常委會(hui) 。與(yu) 此同時，就行政事務而言，由於(yu) 不同政府層級的行政事權仲裁本質上仍屬於(yu) 政府內(nei) 部的協調事務，而且我國各級地方政府的權力從(cong) 法源意義(yi) 上來自於(yu) 中央，因此，可以考慮在國務院內(nei) 部設立相應的仲裁機構，統籌處理相關(guan) 行政事權協調問題。

　　(五)央地財力與(yu) 事權相匹配是公共資源優(you) 化配置的重要手段。為(wei) 此，我國在清晰合理劃分央地事權的基礎上，應選擇適當的財力匹配方式，形成事權劃分改革與(yu) 財力保障機製的良性循環。

　　從(cong) 相關(guan) 國家的事權劃分實踐來看，事權的合理劃分是理順各級政府財政分配關(guan) 係的起點，是實現公共資源優(you) 化配置的前提。比如，德國在2006年啟動聯邦製改革，第一步先解決(jue) 事權劃分，第二步解決(jue) 財政資源分配，其基本思路是事權改革先行，財權財力配之。由此可見，事權劃分是財權財力配置的先導。與(yu) 此同時，財政結構也是事權配置結構的物質保障，兩(liang) 者之間存在著明顯的正向互動關(guan) 係。比如，在法國，其協調中央與(yu) 地方關(guan) 係的基本手段一為(wei) 法治、二為(wei) 財政;1982年擴大地方權力的法律出台後，隨著事權的下放，地方財政也擁有了一定的自主權。

　　我國要健全財力與(yu) 事權相匹配的財政體(ti) 製，應保持合理的財力集中度，穩定中央財政收入比重;在推進中央與(yu) 地方政府事權劃分法治化、規範化的基礎上，適度提高中央直接行政比重;合理選擇財力匹配方式，進一步提高轉移支付製度的規範性、法治化和透明度。凡是中央委托事務，中央承擔全部支出責任;凡是地方事務，一律通過一般性轉移支付進行財力均衡，不斷提高一般性轉移支付比重;凡是中央地方共同事務，通過專(zhuan) 門法明確各自負擔比例;凡是符合中央戰略和政策導向的地方事務，中央根據施政偏好適當安排引導性補助，並在政府任期結束後進行評估清理。

　　(六)中央與(yu) 地方事權劃分改革是整體(ti) 係統工程和動態調整過程。為(wei) 此，我國的事權劃分改革要循序漸進，在頂層設計下堅持重點突破與(yu) 協調推進相結合。

　　相關(guan) 各國的經驗表明，事權配置結構的改革往往是中央政府主動發起的。特別是在單一製國家的相關(guan) 改革中，中央政府更是扮演了主導性角色，發揮了統籌、協調、指導和監督作用。此外，相關(guan) 國家在改革中都對財政體(ti) 製進行了調整，有些國家還進行了區劃調整，使得事權改革與(yu) 其他改革協調進行，為(wei) 改革取得實效提供了保障。

　　我國的改革過程無疑必須在中央統一主導和部署下，廣泛征求各方的意見，注重利益協調。改革實施需要注意貫徹如下原則:

　　首先，堅持一般慣例與(yu) 特殊國情相結合。既要遵循國家權力縱向配置製度設計的一般規則，又要從(cong) 實際出發，充分考慮我國國情，借鑒他國有益經驗。事權劃分改革追求的目標是合理清晰，各級政府各司其職、各負其責、各安其份，實現行政有序有效，但同時也要立足於(yu) “集權是國家的本質，國家的生命基礎”，要利用我國社會(hui) 主義(yi) 政治體(ti) 製的優(you) 越性和統一組織管理的獨特優(you) 勢，輔以財力控製這一“金色韁繩”以及法律規範等手段，保證中央統一領導與(yu) 政令暢通，確保國家統一和社會(hui) 穩定。

　　其次，堅持全麵協調推進改革。中央與(yu) 地方事權配置結構的改革應與(yu) 財政改革、機構改革和政府職能調整結合起來，根據具體(ti) 條件、實際效果和改革進程，恰當把握改革的力度、進度、效度和深度，達成“蹄急步穩”的改革節奏，在不斷調適中實現頂層設計目標和要求。

　　再次，堅持近期改革與(yu) 遠景規劃相統一。改革方案總體(ti) 設計要著眼長遠，打好基礎，避免邊設計邊施工，防止出現製度建設的“簡易建築”與(yu) “棚戶區”。具體(ti) 改革實施要兼顧問題導向與(yu) 目標導向，先易後難、循序漸進，著力解決(jue) 現實問題，並選擇一些改革緊迫性較強的關(guan) 鍵領域重點突破。