2017年是新時期全麵深化改革承前啟後的一年，中共十九大也將於(yu) 年內(nei) 召開。十九大的召開將對中國的政治生活特別是中國的改革全局產(chan) 生重要而深遠的影響。隨著十九大的召開，以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的中央領導集體(ti) 將步入第二個(ge) 執政任期，中國的全麵深化改革也將進入新的階段。

　　十九大的召開對2017年全麵深化改革將產(chan) 生多方麵的影響。一方麵隨著十九大的即將召開，中央和國務院以及有關(guan) 方麵會(hui) 按照2016年12月30日習(xi) 近平同誌在中央全麵深化改革領導小組第三十一次會(hui) 議的要求，增強改革動力，加強改革協同，加大對基礎性重大改革的推進，抓好已出台改革方案的落地生根，以更優(you) 的執政成就為(wei) 十九大的召開奠定更好的基礎。另一方麵，按照多年形成的思維方式和慣例，黨(dang) 的代表大會(hui) 召開之年，往往是穩定之年，為(wei) 了給黨(dang) 的代表大會(hui) 的召開營造好的外部環境，因此往往這一時期也對經濟穩定、社會(hui) 穩定要求更嚴(yan) 更高，駕馭改革與(yu) 發展、改革與(yu) 穩定的關(guan) 係難度很大，一些重要的改革舉(ju) 措雖然對中國經濟和社會(hui) 長期發展和穩定非常重要，但由於(yu) 涉及到現有利益格局的調整和錯綜複雜的關(guan) 係，可能對即期的經濟持續增長和表麵上的社會(hui) 穩定帶來不利影響，因此，2017年能否既能實現重大改革的突破，又能保持經濟和社會(hui) 的穩定，是對各級黨(dang) 政領導幹部的嚴(yan) 峻考驗。

　　我們(men) 認為(wei) ，十九大的召開，總體(ti) 上講，為(wei) 2017年的全麵深化改革帶來了曆史機遇，2017年以及十九大後的全麵深化改革都應該堅持鄧小平同誌改革開放思想路線不動搖，堅持十八屆三中全會(hui) 確定的新時期全麵深化改革的方向、目標不動搖，堅持社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的方向不動搖，在近幾年全麵深化改革取得階段性成果的基礎上，進一步解放思想，反“左”防“右”，主要是反“左”，統一思想，形成共識，破除現有利益格局對改革的製擎，在改革上邁出更大的步伐，在重要領域和關(guan) 鍵環節真正實現突破，增強人民群眾(zhong) 和社會(hui) 對改革的獲得感，為(wei) 十九大後中國全麵深化改革進入新的階段打下良好的基礎。具體(ti) 說來，我們(men) 對2017年的改革提出九條建議：

　　(一)進一步落實和推進製度建設，把反腐倡廉納入黨(dang) 和國家正常的製度、體(ti) 製和機製軌道，實現從(cong) 治標到治本的戰略轉變

　　2012年黨(dang) 的十八大結束後不到半個(ge) 月，中央就開始了全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) ，高壓反腐，打“老虎”拍“蒼蠅”的行動，截至2016年，高壓反腐進行了4年，壓倒性勝利的態勢已經形成，不敢腐的目標初步實現。反腐敗鬥爭(zheng) 正在實現從(cong) 查案件“治標”向建製度“治本”階段轉變。我們(men) 建議2017年甚至十九大以後，反腐倡廉除了繼續查處腐敗案件外，關(guan) 鍵是要進一步落實和推出反腐倡廉的重要製度，把反腐敗納入黨(dang) 和國家正常的製度和體(ti) 製之中，真正實現從(cong) 治標向治本的根本轉變。其中最重要的是以下三項製度：

　　第一，把國家監察製度納入國家治理體(ti) 係和治理能力現代化的建設之中。2016年中央確定的在北京、山西、浙江省開展的國家監察體(ti) 製改革試點，是一項事關(guan) 全局的重大政治改革，是政治體(ti) 製改革重要的頂層設計，標誌著製度反腐取得了重要突破，具有深遠的意義(yi) 。建議加快試點，取得突破，為(wei) 未來全麵推廣提供更多的經驗。在試點中，需要研究三個(ge) 方麵的問題。一是新設立的監察委員會(hui) 的監察權與(yu) 現有檢察機構在職能劃分、權限邊界等方麵的問題，需要進一步研究和理清，牽涉到有關(guan) 法律，如《中華人民共和國行政監察法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《審判法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》等，需要進一步修改完善。二是如何發揮和加強人大對監察委員會(hui) 的監督。監察委員會(hui) 的設立，最終將形成人大之下“一府兩(liang) 院一委”的格局，人大是國家最高權力機構，應當加強對包括監察委員會(hui) 在內(nei) 的“一府兩(liang) 院一委”的監督，有必要研究和考慮違憲審查製度，防止監察委員會(hui) 濫用國家權力。三是如何實現監察委員會(hui) 和紀委的適當分工和適度分離，既保證黨(dang) 對監察工作的領導，又能實現監察委員會(hui) 相對獨立地行使監察權，現在紀委和監察委員會(hui) 合署辦公，紀委書(shu) 記和監委會(hui) 主任一人兼任的體(ti) 製，是作為(wei) 短期的過渡形式，還是作為(wei) 長期的組織方式，有很多問題還需要深入研究。

　　第二，落實好中央已經出台的黨(dang) 政領導幹部選拔、任用、監督管理方麵的製度。從(cong) 這幾年反腐敗鬥爭(zheng) 的實踐來看，嚴(yan) 重腐敗問題的產(chan) 生與(yu) “吏治”，即領導幹部管理製度不健全、執行不到位有很大關(guan) 係，因此，2014年中央先後出台或修訂了《黨(dang) 政領導幹部選拔任用工作條例》《關(guan) 於(yu) 加強幹部選拔任用工作監督的意見》等重要的從(cong) 嚴(yan) 治吏的相關(guan) 製度，為(wei) 落實好這些製度，防止嚴(yan) 重腐敗現象的反彈，以製度創新、製度建設來實現和鞏固黨(dang) 風廉政的根本好轉。

　　第三，擇機推出領導幹部個(ge) 人財產(chan) 公示製度。官員財產(chan) 公示製度是反腐倡廉的重要製度建設，這項製度的重要性、可行性和實踐效果已經被世界許多國家和地區的曆史所證明，中央高度重視領導幹部收入報告製度的改革，很早就在黨(dang) 內(nei) 領導幹部中實行個(ge) 人收入項目申報製度，近些年又先後出台了完善領導幹部報告個(ge) 人有關(guan) 事項的製度規定，實行領導幹部個(ge) 人事項報告抽查製度，並推行新提任領導幹部有關(guan) 事項公開製度試點等，並對於(yu) 個(ge) 別不按規定如實報告個(ge) 人事項的幹部進行了嚴(yan) 肅處理，這些都為(wei) 進一步出台和完善領導幹部個(ge) 人財產(chan) 公開製度打下了很好的基礎。當然領導幹部個(ge) 人財產(chan) 公開製度涉及到的問題複雜，需要考慮多種因素，係統研究分階段實施，建議可考慮分若幹步，比如可以先在擬任領導幹部中實行，也可以先在省部級領導幹部中實行，還可以先在少數假報、瞞報財產(chan) 的領導幹部中實行。最後，在試點的基礎上和條件成熟時，製定法律、法規，全麵實行官員家庭財產(chan) 和有關(guan) 事項的申報、審核和公示製度。

　　(二)堅持“改革優(you) 先”，舒緩經濟增長過度追求對供給側(ce) 結構性改革的壓力

　　中國經濟進入新常態後，經濟發展速度減緩，究其原因，既因為(wei) 經濟周期變化，需要用需求管理的手段和方法去調節，更重要和根本的是結構失衡，需要進行供給側(ce) 結構性改革，因此，中央確定了以供給側(ce) 結構性改革為(wei) 主線，以“三去一降一補”為(wei) 重要內(nei) 容，推動經濟社會(hui) 的係統性結構改革，以促進經濟優(you) 化和經濟增長方式轉變，為(wei) 國民經濟長期持續發展提供體(ti) 製、機製保障，這無疑是個(ge) 正確的決(jue) 策。

　　2016年供給側(ce) 結構性改革在中央的高度重視下，取得了重要進展，尤其是鋼鐵、煤炭去產(chan) 能達到了年度計劃進度目標，但總的說來，供給側(ce) 結構性改革還僅(jin) 僅(jin) 是開始，重點領域的改革還沒有真正突破，“三去一降一補”的任務還很艱巨，之所以形成這樣的局麵，從(cong) 指導思想上看，與(yu) 我國“穩增長”與(yu) “調結構”“景氣優(you) 先”和“改革優(you) 先”兩(liang) 者之間十分糾結而又往往難以取舍的兩(liang) 難選擇有關(guan) 。從(cong) 國家層麵來講，在強力推進調整結構，落實“三去一降一補”過程中，當經濟穩定增長受到影響，實現預期經濟增長目標壓力加大時，國家往往從(cong) 經濟和社會(hui) 穩定的高度出發，傾(qing) 向增長優(you) 先的選擇，使用曾經有效的加大政府投資、增加貨幣杠杆等手段進行調控，確保預期增長目標的實現。從(cong) 地方層麵來講，當“三去一降一補”的結構性改革，與(yu) 地方GDP和財政收入增長以及社會(hui) 穩定發展矛盾時，又往往放慢結構性調整，重新用行政手段，對“僵屍企業(ye) ”繼續輸血，以完成經濟增長和社會(hui) 穩定這兩(liang) 項對黨(dang) 政領導考核的最主要指標。這種穩增長和調結構的“雙重”選擇，往往保證了近期增長目標的實現，而不利於(yu) 長期的結構調整和改革，不利於(yu) 經濟增長方式的轉變，也不利於(yu) 長遠的經濟可持續的增長。

　　我國經濟結構失衡的背後，有其深刻的體(ti) 製和機製原因。比如，產(chan) 能過剩、房地產(chan) 庫存過大、杠杆率過高，都是長期以來政府過度投資、國有企業(ye) 過度擴張，以及為(wei) 了支持政府投資、國企擴張而銀行過度借貸。需要通過結構性改革從(cong) 根本上真正解決(jue) 結構失衡問題，揚湯止沸，不如釜底抽薪，不解決(jue) 體(ti) 製機製深層次問題，雖然有可能暫時緩解當前的困難，卻很難從(cong) 根本上扭轉結構失衡的局麵。為(wei) 此，在權衡結構調整目標與(yu) 短期經濟增長目標的時候，不應繼續將短期增長目標置於(yu) 高於(yu) 結構調整目標的優(you) 先地位，否則有可能進一步加劇結構失衡，嚴(yan) 重不利於(yu) 長期經濟增長，我國2008至2010年應對全球金融危機所采取的宏觀經濟政策的遠期效果，充分說明了這個(ge) 問題。

　　中國經濟能否繼續穩定增長，中等收入國家能否跨入高收入國家，已經不能依賴於(yu) 傳(chuan) 統產(chan) 業(ye) 和動能的簡單刺激和外延擴展，必須進行供給側(ce) 結構性改革，實現新舊產(chan) 業(ye) 與(yu) 動能的重大轉變。因此放棄對經濟增長速度的過度追求，實行結構性改革優(you) 先，加快經濟增長方式的轉變，是我國經濟社會(hui) 發展別無選擇的戰略抉擇。為(wei) 此需要堅定不移地貫徹落實中央確定的以“三去一降一補”為(wei) 主要內(nei) 容的結構性改革各項措施。在實體(ti) 經濟方麵，要堅決(jue) 清理一批“僵屍企業(ye) ”，盡快解決(jue) 一部分企業(ye) 資產(chan) 與(yu) 負債(zhai) 的結構合理、比率適度問題，通過去產(chan) 能、去庫存，重新實現供求平衡、活躍有序的市場結構。通過簡政放權、開放準入、保護產(chan) 權等一係列舉(ju) 措，創造各種所有製平等發展的市場環境。在虛擬經濟方麵，首先要通過完善金融體(ti) 製，強化信用和風險管理;防範金融風險，解決(jue) 長期存在並反複發生的信貸資產(chan) 脫實入虛的問題，而不是簡單擴大信貸規模。在要素配置方麵，要以開放準入、平等競爭(zheng) 、優(you) 化利用為(wei) 準則，著力創造各類市場主體(ti) 平等享有公平參與(yu) 的條件，通過最大限度地發揮市場決(jue) 定作用，來實現政府的更好作用。在宏觀調節方麵，重點建立“補短板”機製，通過製度創新，恰當處理供給側(ce) 改革與(yu) 需求側(ce) 管理的關(guan) 係，形成兼顧近期與(yu) 遠期、經濟與(yu) 社會(hui) 、發展與(yu) 生態等方麵協調發展的體(ti) 製機製。

　　(三)努力實現經濟體(ti) 製改革重點領域的四大突破

　　第一，以資源配置市場化改革為(wei) 突破，盡快形成市場在資源配置中發揮決(jue) 定性作用的格局。

　　十八大以來，國務院以審批製度改革為(wei) 重點開展了一輪簡政放權、放管結合、優(you) 化服務的政府轉變職能的改革，取得了很大成績，提前完成了國務院提出的本屆政府減少三分之一審批事項的改革目標。但是，從(cong) 政府減少的審批項目看，大多數集中在簡化企業(ye) 審批程序，減少群眾(zhong) 辦理社會(hui) 管理事項的手續上等，含金量不高，政府各部門手中掌握的資源配置的權力並沒有實質性的減少。因此，從(cong) 資源配置的主體(ti) 來看，十八屆三中全會(hui) 決(jue) 定提出的讓市場在資源配置中起決(jue) 定性作用的目標並沒有完全達到，政府仍然管著很多不該管也管不好的事情，在資源配置方麵，市場與(yu) 政府的主次作用仍然處於(yu) 相持狀態。從(cong) 政府職能轉變來看，政府的主要精力和工作重點，仍然沒有擺脫以GDP為(wei) 中心的傳(chuan) 統思維方式，做了大量應該由市場、企業(ye) 做的事，政府錯位、缺位、不到位的現象仍然嚴(yan) 重,離十八屆三中全會(hui) 決(jue) 定提出的“政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟的穩定，加強和優(you) 化公共服務，保障公平競爭(zheng) ，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈”的目標相差甚遠，因此，政府職能的轉變任重道遠。

　　最近，中央和國務院印發了《關(guan) 於(yu) 創新政府配置資源方式的指導意見》，這是個(ge) 非常重要的決(jue) 定，對於(yu) 進一步從(cong) 廣度和深度上進行市場化改革，提高資源配置效率和效益，發揮市場在資源配置中的決(jue) 定性作用將有著重要意義(yi) 。因此，下一步的政府改革，應該在經濟活動方麵集中貫徹中央這一決(jue) 定，並力爭(zheng) 取得突破，在一定的時間內(nei) ，通過改革創新，使市場配置資源的決(jue) 定性作用明顯增強並占主導地位，盡快結束在資源配置市場化改革方麵的相持狀況。

　　深化政府配置資源的改革，要堅持市場導向，分類實施，堅持從(cong) 體(ti) 製機製上突破，盡最大可能減少行政性配置各類資源，並根據公共資源不同的情況和特點，分類分領域進行突破。比如凡是市場化配置效率效益高的公共資源，切實遵循價(jia) 值規律，放開價(jia) 格管製，建立市場競爭(zheng) 和優(you) 勝劣汰機製。對一些不完全適應市場配置的公共資源，要引入競爭(zheng) 機製，發揮政府引導作用，實現政府和市場的有效結合。對於(yu) 一些確實需要通過行政方式配置的公共資源，也要運用市場機製，實現更有效益的公平性和均衡性。

　　第二，以清理“僵屍企業(ye) ”為(wei) 突破口，進行國有經濟布局的大調整。

　　供給側(ce) 結構性改革能否取得成功，關(guan) 鍵在於(yu) 國有企業(ye) 改革能否取得突破。2016年以來，國務院國資委已經全麵鋪開十項改革試點和其他領域的改革，但從(cong) 目前進展情況來看，國企改革並沒有實質性進展，更談不上大的突破，形成了中央在督辦、企業(ye) 在期盼、少數企業(ye) 在試、多數企業(ye) 在看、社會(hui) 在批評、改革進度慢的被動局麵。國有企業(ye) 改革麵臨(lin) 的困難局麵，原因是多方麵的，除了在改革設計一些重要方麵脫離實際外，一個(ge) 重要方麵是改革方向不明確、重點不突出、改革的突破口沒有找到。

　　國有企業(ye) 改革涉及麵太廣，既涉及到黨(dang) 對國有企業(ye) 的領導這樣的政治問題，又涉及到國有企業(ye) 在國民經濟中的定位和布局的經濟問題，既涉及到國資委對國有企業(ye) 的運營監管體(ti) 製，又涉及到國有企業(ye) 的組織形式、法人治理結構、勞動人事、薪酬等內(nei) 部機製。這些方麵的改革都是必要的，但在一定的時期內(nei) ，國有企業(ye) 改革和發展所遇到的主要矛盾和問題是不同的，如果不突出重點，不抓主要矛盾，胡子眉毛一起抓，所有的改革一起推，勢必事倍功半，難見成效。如能抓住當前國有企業(ye) 改革和發展麵臨(lin) 的突出矛盾、突出重點，全力突破，有可能做到綱舉(ju) 目張，有序推進，一步一步實現改革的最終目標。

　　當前國有企業(ye) 改革的突破口在哪裏?應該抓哪一個(ge) 方麵進行重點突破?國務院有關(guan) 部門這幾年除了展開十項改革試點外，先後重點突出抓了規範國企領導薪酬製度，強化國有企業(ye) 監管和反腐敗，加強黨(dang) 對國有企業(ye) 的領導，推動央企之間的重組，2016年下半年又提出以混合所有製改革為(wei) 重點等，重點和口號不斷在變，雖然這些領域都取得了一定的成就，但都沒有起到“綱舉(ju) 目張”的突破作用，還沒有找到國有經濟和國有企業(ye) 的真正問題所在和改革的突破口。

　　國有企業(ye) 經過多年的改革和發展，出現了兩(liang) 個(ge) 帶有全局性和長遠性的最重要問題：一是國有企業(ye) 在外部盲目擴張，國有經濟的布局太廣;二是國有企業(ye) 內(nei) 部機製不活，沒有完全與(yu) 市場經濟接軌，沒有把企業(ye) 真正推向市場。正是國有企業(ye) 這兩(liang) 大突出問題，造成我國經濟產(chan) 能過剩、庫存積壓、杠杆率高、成本高，使國民經濟結構嚴(yan) 重失衡，使得中央和國務院不得不提出“三去一降一補”為(wei) 主要內(nei) 容的供給側(ce) 結構性改革，國有企業(ye) 改革不到位是我國經濟結構失衡的重要的體(ti) 製性障礙。在解決(jue) 國有企業(ye) 對外盲目擴張，內(nei) 部機製不活兩(liang) 大問題的順序上，應該優(you) 先重點解決(jue) 盲目擴張、布局過廣問題，把國有企業(ye) 從(cong) 不該進入的沒有競爭(zheng) 力的領域中，通過破產(chan) 、關(guan) 閉、重組、引進戰略投資者、轉讓控股權、經營者員工持股，混合所有製改革等各種方式，果斷退出來，再對留下來的國有企業(ye) 有序進行國有資產(chan) 管理體(ti) 製和國有企業(ye) 內(nei) 部組織結構、經營機製等方麵改革，可能是國有企業(ye) 改革取得突破性進展的有效途徑，並從(cong) 整體(ti) 上取得事半功倍的效果。否則，國有經濟布局不調整，仍然花很大精力對大量不該由國有企業(ye) 進入的領域裏的企業(ye) 、沒有競爭(zheng) 力的企業(ye) ，甚至是“僵屍企業(ye) ”進行國有資產(chan) 管理體(ti) 製和國有企業(ye) 內(nei) 部的改革，不僅(jin) 花費了大量的時間和精力，付出了大量的成本，也不可能會(hui) 有什麽(me) 實際效果，結果必然是事倍功半，難以取得實質性進展。

　　把調整布局作為(wei) 國有企業(ye) 改革近一段時期的重點和突破口，不僅(jin) 是供給側(ce) 結構性改革的需要，而且也是比較好的時機，具有很多有利條件：一是中央、國務院高度重視國有企業(ye) 去產(chan) 能、清理“僵屍企業(ye) ”的工作，給予很多政策和支持。國務院2016年也出台了《關(guan) 於(yu) 推動中央企業(ye) 結構調整與(yu) 重組的指導意見》。二是一大批“僵屍企業(ye) ”和競爭(zheng) 性領域的劣勢國有企業(ye) 已經難以生存，對國有經濟部署調整的共識還在增強。三是國家這些年來經濟發展和國有經濟實力的增加，為(wei) 布局調整中的員工安置提供了很好的物質條件。四是這些年民營和社會(hui) 資本的發展，也為(wei) 承接或參與(yu) 國有經濟布局的調整創造了外部環境和條件。

　　當然，與(yu) 本世紀初國有經濟布局調整相比，新一輪國有經濟布局調整也麵臨(lin) 著新的困難，比如各方麵對社會(hui) 穩定的承受力很低，員工安置對社會(hui) 穩定可能帶來影響，地方和國企領導人的擔當精神大大減弱，加上社會(hui) 大環境發生了變化，在相當多國有企業(ye) 內(nei) 部出現了所謂幹得好的沒有認可、幹得不好有考核、有了爭(zheng) 議沒保護、出了問題要追責、幹得多毛病多、不幹事的最快活的普遍現象。如不改變這種社會(hui) 大環境和國有企業(ye) 內(nei) 部也普遍存在的這種現象，國有企業(ye) 布局調整也很難進行下去。再如，由於(yu) 種種原因，近幾年，民營資本參與(yu) 國企改革的積極性嚴(yan) 重受挫，大量民營資本外流，如果這種局麵得不到根本好轉，國有經濟布局調整、混合所有製的改革將難以取得重大突破。

　　國有經濟布局調整涉及麵廣，需要分批分期進行。我們(men) 認為(wei) ，應該借國家供給側(ce) 結構性改革的有利時機，分步驟對四類國有企業(ye) 進行調整退出：第一類是處於(yu) 煤炭、鋼鐵、建材、原材料等嚴(yan) 重產(chan) 能過剩的產(chan) 業(ye) 中的“僵屍企業(ye) ”，近期要加快退出，打突擊戰，不要再拖幾年了。第二類是處於(yu) 商業(ye) 、物流、服務業(ye) 、外貿、製造業(ye) 等競爭(zheng) 激烈的領域，國有企業(ye) 從(cong) 總體(ti) 上沒有長期競爭(zheng) 優(you) 勢，對這些領域，除了極少數已經做強、做優(you) 、做大的國有企業(ye) 外，原則上都應逐步調整退出。第三類是目前暫時盈利水平不錯，可以生存發展，但不符合國民經濟整體(ti) 發展戰略，不符合國有企業(ye) 長遠的發展方向，比如房地產(chan) 企業(ye) ，也應該逐步退出。第四類是經營風險大，國有企業(ye) 內(nei) 部動力機製和風險承受能力不適應的領域，比如已經具有很大泡沫，並且具有係統性風險的金融領域的中小國有企業(ye) ，以及需要巨額投入並且風險很大的高科技企業(ye) 等，都應該逐步退出。

　　國有經濟布局調整中有退有進，退出後的資本形態更多集中在公共基礎設施的建設、國家重大戰略性產(chan) 業(ye) 等領域。在國有經濟布局調整大體(ti) 完成後，對仍然保留的國有企業(ye) ，除個(ge) 別軍(jun) 工等特殊領域，由國有獨資企業(ye) 壟斷經營外，其他一般采取混合所有製形式，實行政資分開、政企分開，把企業(ye) 推向市場，轉換內(nei) 部經營機製，企業(ye) 領導者的選拔采取市場職業(ye) 經理人的聘任方式，企業(ye) 的分配製度、勞動製度等一律與(yu) 市場接軌，使國有企業(ye) 真正成為(wei) 市場中獨立的競爭(zheng) 主體(ti) 。

　　第三，以“規製中立”“公平準入”和“平等保護”為(wei) 突破，真正破除行業(ye) 壟斷，為(wei) 所有不同所有製的市場主體(ti) 創造平等、公平競爭(zheng) 的發展環境。

　　2016年中央和國務院以及有關(guan) 部門在經濟體(ti) 製改革方麵先後推出三個(ge) 重要的改革舉(ju) 措。一是以“規製中立”為(wei) 核心，國務院發布的《關(guan) 於(yu) 在市場體(ti) 係建設中建立公平競爭(zheng) 審查製度的意見》。二是以“公平準入”為(wei) 核心，國務院和有關(guan) 部門頒布的《關(guan) 於(yu) 深化投融資體(ti) 製改革的意見》，以及國家發改委印發的《促進民間投資健康發展若幹政策措施》，國務院五部委《關(guan) 於(yu) 進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、汙水和垃圾處理行業(ye) 的意見》。三是以“平等保護”為(wei) 基石的《中共中央國務院關(guan) 於(yu) 完善產(chan) 權保護製度依法保護產(chan) 權的意見》。這三個(ge) 改革文件和舉(ju) 措對完善社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製，打破包括國有企業(ye) 在內(nei) 的行業(ye) 壟斷，發揮市場在資源配置中的決(jue) 定性作用，建立公平競爭(zheng) 的市場環境具有重要意義(yi) 。但是這三個(ge) 重要改革目前基本上停留在文件上，並沒有得到有效落實，真正落實起來也非常困難，因此建議2017年乃至更長時期，中央采取強有力措施，打破現有利益格局的製掣，打破國有企業(ye) 的行業(ye) 壟斷，真正落實下去，並取得突破性進展。

　　在“規製中立”“公平準入”方麵，關(guan) 鍵是下決(jue) 心打破石化、電力、電信、鐵路等領域中央國有企業(ye) 的壟斷，以及在燃氣、供水、供熱等領域地方國有企業(ye) 的壟斷。多年來，國務院發了無數個(ge) 文件，鼓勵民營資本平等進入由央企壟斷的全國性的重要產(chan) 業(ye) 行業(ye) ，以及由地方國企壟斷的地方基礎設施、公共設施領域，但由於(yu) 受到既得利益群體(ti) 的影響和幹擾，始終未能使改革落實。國家若幹重要壟斷行業(ye) 的改革方案始終未能出台，或出台後力度不大，國家重要行業(ye) 壟斷局麵並未改變。地方國企壟斷的城市基礎設施、公共設施的改革一直遇到各級政府的軟抵硬抗，使民營資本進入遇到“玻璃門”“彈簧門”。近幾年國家大力推行的所謂由社會(hui) 資本參與(yu) 的PPP模式，地方政府也使之變相為(wei) “地方政府+地方國企”的PPP模式。這種狀況應該引起中央和國務院的高度重視，並采取有力措施加以糾正。

　　在“平等保護”各類產(chan) 權方麵，完善各類產(chan) 權保護製度是實現經濟社會(hui) 持續健康發展的基礎，中央、國務院在健全以公平為(wei) 核心原則的產(chan) 權平等保護製度方麵，提出了十個(ge) 方麵的重要措施和政策，引起了社會(hui) 的強烈反應和普遍擁護，但真正落實起來，在意識形態、法律法規、政策製度、貫徹落實等很多方麵和環節仍然存在極大的困難，需要一個(ge) 漫長的過程，需要抓住一些關(guan) 鍵環節加以突破。我們(men) 認為(wei) ，可以抓緊一些社會(hui) 反映強烈的以民營資本受侵為(wei) 主的產(chan) 權糾紛案件為(wei) 突破，按照法不溯及既往、罪刑法定、在新舊法之間從(cong) 舊並從(cong) 輕的原則，進行重新甄別，確定為(wei) 錯案冤案的，堅決(jue) 予以糾正，以形成產(chan) 權平等保護的社會(hui) 環境和輿論環境，取得廣大人民群眾(zhong) 和民營企業(ye) 家的信任和擁護，並帶動產(chan) 權平等保護其他方麵政策的落實。

　　第四，以降低杠杆率、扭轉資金“脫實向虛”為(wei) 突破，加快金融體(ti) 製改革，防範係統性的金融風險。

　　2016年我國GDP增長6.7%，而貨幣供應M1和M2分別增長21.4%和11.3%，社會(hui) 融資存量增長12.8%，人民幣貸款增長13.4%，均大幅度超過GDP，[1]繼續推高了杠杆率。特別是由於(yu) 實體(ti) 經濟產(chan) 能過剩，稅費負擔重，資金利潤率下降，加上金融監管體(ti) 製不完善，使得大量的流動性資金“脫實向虛”，或者進入房市或股市，或者在金融體(ti) 係內(nei) 部循環，形成新的資產(chan) 泡沫，不僅(jin) 使去杠杆的結構性改革調整任務難以實現，而且積累了越來越大的金融風險，成為(wei) 我國經濟發展和體(ti) 製改革中需要解決(jue) 的一個(ge) 迫切問題。為(wei) 此，需要進行三個(ge) 方麵的改革和政策調整。

　　首先，貨幣政策需要切實恢複中性，實現供給側(ce) 結構性改革中確定的去杠杆的目標。貨幣政策不應再以保持預期增長為(wei) 目標，保持貨幣供應增長率與(yu) 經濟增長率大體(ti) 一致。考慮到我國過去幾年貨幣供應持續寬鬆，杠杆率已經很高，為(wei) 了防止過於(yu) 激進的貨幣政策調整可能引發的經濟震蕩，可采取漸進式調整方式，通過幾年過渡期使貨幣政策調整逐步到位，建議未來兩(liang) 年內(nei) 將M2增長率與(yu) 國內(nei) 貸款增長率逐漸控製到10%左右，以後逐步下降貨幣和信貸增長速度，逐步扭轉杠杆率持續攀升的趨勢，轉向去杠杆進程。

　　其次，擴大各類實體(ti) 經濟的市場主體(ti) 直接融資規模，優(you) 化資本市場結構，引導資金“脫虛向實”，緩解企業(ye) 杠杆率居高不下、資金錯配的矛盾。包括盡快解決(jue) 實體(ti) 經濟IPO“堰塞湖”現象，加快IPO注冊(ce) 製改革步伐，擴大主板市場容量，提高實體(ti) 經濟直接融資能力。以社會(hui) 信用體(ti) 係為(wei) 基礎，整合企業(ye) 債(zhai) 和公司債(zhai) 發行市場與(yu) 市場監管機製，提高債(zhai) 券市場融資能力，等等。

　　再次，加快金融管理體(ti) 製的改革，加強金融監管，防止資本市場、證券市場、房地產(chan) 市場的過度投機，遏製資產(chan) 泡沫的繼續膨脹，防止係統性金融風險的發生。

　　(四)進一步解放思想，加快農(nong) 村土地製度改革，建立城鄉(xiang) 統一的土地要素市場，為(wei) 我國農(nong) 業(ye) 現代化提供製度保障

　　農(nong) 村土地製度是農(nong) 村改革的核心和關(guan) 鍵，在農(nong) 村改革頂層設計的基礎上，2016年中央陸續出台了有關(guan) 土地製度、集體(ti) 資產(chan) 產(chan) 權製度改革等一係列文件和方案，中央對農(nong) 村改革的整體(ti) 部署已全麵進入實施階段，其中，土地確權在相當大部分的地區正在進行之中，個(ge) 別試點地區已基本完成，土地經營權的轉讓已在全國開展試點，農(nong) 民宅基地製度的改革也在探索之中，集體(ti) 經營性土地與(yu) 城市建設用地同等進入市場的改革在個(ge) 別地區也進行了成功的試點，國家征地製度的改革也在醞釀研究之中，等等。應該說，我國農(nong) 村改革，尤其是農(nong) 村土地製度改革已經進入積蓄待發、突破在即的重要時期。由於(yu) 農(nong) 村土地製度改革涉及8億(yi) 農(nong) 民的切身利益，對我國經濟、政治、社會(hui) 的影響深遠，要真正實現土地製度改革的目標，為(wei) 實現我國農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化提供製度保障，還需要進行長期的努力。我們(men) 建議2017年甚至十九大後在農(nong) 村土地製度改革方麵，做好以下三個(ge) 方麵的重要工作：

　　第一，按照十八屆三中全會(hui) 以來中央對農(nong) 村土地製度的一係列頂層設計，進一步解放思想，統一思想，堅定正確方向，堅定不移地推進土地製度改革。

　　全麵深化農(nong) 村改革，尤其是農(nong) 村土地製度改革，中央的大政方針已定，各地正在貫徹落實，但是從(cong) 改革的理論到實踐上，仍然有一些幹擾和不同認識，還需要進一步解放思想，統一思想，形成共識。比如在土地問題上似存在兩(liang) 種錯誤傾(qing) 向，一種是以維護集體(ti) 經濟和防止農(nong) 民失地為(wei) 名反對或消極地址土地確權、流轉和開放城市建設用地市場，另一種是在搞規模經濟、大開發等名義(yi) 下侵犯農(nong) 戶合法權利。我們(men) 認為(wei) 這兩(liang) 種傾(qing) 向都應防止。發展農(nong) 業(ye) 規模經濟必須在城市化背景下以農(nong) 民自願離開土地、資源讓渡經營權為(wei) 前提，同時也需要保護農(nong) 戶的合法權利不受侵犯;中央有關(guan) 宅基地的轉讓、抵押的重要改革方針始終未能在具體(ti) 政策上得到統一，至今未能出台有關(guan) 的具體(ti) 改革細則;集體(ti) 經營用地進入市場仍然受到地方政府和強大利益集團的阻撓，至今未能在更大範圍內(nei) 試點，更談不上推廣。國家征地製度改革和土地規劃體(ti) 製改革至今未能提上議事日程，等等。

　　這種情況，應該引起中央和國務院的高度重視，需要進一步明確農(nong) 村土地製度改革的正確方向，其中包括，農(nong) 業(ye) 農(nong) 地實現承包權永久化並賦予承包權比較完整的產(chan) 權效能;農(nong) 村宅基地應停止實行無償(chang) 分配製度，繼續推進宅基地產(chan) 權抵押、擔保、轉讓;農(nong) 村集體(ti) 建設用地應與(yu) 國有土地一樣，允許出讓、租賃，同等入市、同權同價(jia) ，等等。進一步尋找農(nong) 村土地製度的改革突破，為(wei) 農(nong) 民帶來更大的改革紅利，為(wei) 實現農(nong) 業(ye) 現代化提供土地製度保障。

　　第二，進一步搞好農(nong) 村土地製度改革的設計係統，整體(ti) 規劃，全麵推進。

　　農(nong) 村土地製度改革起碼涉及到相互聯係、相互製約的五個(ge) 方麵，即農(nong) 村耕地製度改革，農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市方式改革，農(nong) 民宅基地製度改革，國家土地征用製度改革，以及城鄉(xiang) 土地規劃製度的改革。目前除農(nong) 村耕地製度改革有了比較係統的設計外，其他四個(ge) 方麵的係統性製度性改革的方案文件尚未明確出台，其中農(nong) 民宅基地改革爭(zheng) 議很大，在理論上尚未形成共識，實踐上沒有明顯進展;農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地的改革受地方政府的利益驅動，並無實質性的推動;國家土地征用製度改革較早開始研究，至今沒有重要進展。城鄉(xiang) 土地規劃體(ti) 製改革尚未引起中央和國家有關(guan) 部門的重視，更談不上列入議事日程。

　　從(cong) 實現我國農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村、農(nong) 民現代化目標以及保持國家經濟持續發展的需要來看，僅(jin) 僅(jin) 推進農(nong) 業(ye) 用地製度的改革是遠遠不夠的，並且沒有其他四個(ge) 方麵的製度創新，農(nong) 村土地製度改革的深入開展以及預期的製度紅利也受到限製。因此建議國家有關(guan) 部門統籌考慮以上五個(ge) 方向改革的設計，做好五個(ge) 規劃之間的銜接和配套措施，其中農(nong) 民宅基地製度的改革方案和集體(ti) 經營性建設用地改革的方案應盡快出台，國家征地製度的改革和城鄉(xiang) 規劃製度的改革應抓緊研究，爭(zheng) 取在“十三五”期間出台並貫徹落實。

　　第三，加快建設城鄉(xiang) 統一的土地要素市場，充分發揮市場在配置土地資源中的決(jue) 定性作用，清除農(nong) 村土地製度改革的重要障礙。

　　十八屆三中全會(hui) 以來，農(nong) 村土地製度改革已經進行三四年了，雖然有很大進展，但無實質性突破，究其原因，缺乏城鄉(xiang) 統一的土地要素市場是最重要的製約因素。沒有完善的土地交易市場，農(nong) 業(ye) 用地經營權的流轉，很難做到價(jia) 格的公平合理、交易規模的擴大、交易製度的規範;沒有完善的土地交易市場，宅基地製度改革的力度難以實質性提高，宅基地以及住房財產(chan) 權也難以進行抵押、擔保、轉讓，難以實質性增加農(nong) 民財產(chan) 性收入。沒有統一的城鄉(xiang) 交易市場，農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地也很難實現同國有土地同等入市、同權同價(jia) ，從(cong) 而兼顧國家與(yu) 集體(ti) 、個(ge) 人土地增值收益分配機製。沒有國家土地征用製度的改革，不建立土地交易市場，仍然在地方政府處於(yu) 壟斷地位的前提下，按照現在政府與(yu) 農(nong) 民“一對一”談判，僅(jin) 僅(jin) 按所謂提高補償(chang) 標準的原則，很難維護農(nong) 民的合法權利，很難得到被征地者的真正認同，很難做到交易過程中的公開、公平，很難充分發揮市場的決(jue) 定作用，很難做到國家、集體(ti) 、農(nong) 民之間的合理分配，等等。現在看來，不同層次、不同規模、不同特點的土地要素市場的發育和成熟，恐怕是製約我國土地製度改革成功的重要的體(ti) 製性、機製性障礙，建議在2017年甚至十九大後一個(ge) 階段內(nei) ，中央和國務院有關(guan) 部門在推動地方政府完成土地確權的基礎上，把建設土地要素市場作為(wei) 農(nong) 村土地製度改革的中心環節，力爭(zheng) 在“十三五”期間農(nong) 村各類土地市場的建設有實質性進展。

　　(五)堅持“共建共享”的理念，突出抓好社會(hui) 領域的重點改革，提高人民群眾(zhong) 對改革的獲得感

　　近幾年中央和國務院對社會(hui) 領域的改革高度重視，有些方麵也取得了一些成果，但總的說來，由於(yu) 社會(hui) 領域的改革涉及麵廣，落實過程中困難多等原因，這些改革落實得不好，人民群眾(zhong) 和社會(hui) 各界對社會(hui) 改革的評價(jia) 不高，加上社會(hui) 改革幾乎涉及每個(ge) 人的切身利益，人民群眾(zhong) 對社會(hui) 領域的改革要求高、期望大，人民群眾(zhong) 對社會(hui) 領域的改革獲得感低，因此建議2017年或更長時期，國家有關(guan) 部門和各地政府應該把社會(hui) 領域的改革作為(wei) 重點，強力推進，力求突破，提高人民群眾(zhong) 的滿意度和獲得感，使改革進一步得到廣大群眾(zhong) 的擁護、支持和參與(yu) 。

　　深化社會(hui) 領域的改革應當貫徹習(xi) 近平同誌“共建共享”的發展理念。習(xi) 近平同誌指出“堅持包容性發展，必須堅持全麵保障和改善民生，構建公平公正、共建共享的包容性發展新機製，使發展成果更多更公平惠及全體(ti) 人民”。同時共享發展是個(ge) 漸進過程，是可持續的共享，在一定時期內(nei) ，以“共享”為(wei) 目標的社會(hui) 領域的改革也應該突破重點，中央提出了社會(hui) 建設和社會(hui) 領域的改革思路，即“守住底線、突出重點、完善製度、引導預期”。根據中央確定的這一方針，我們(men) 認為(wei) ，進一步深化社會(hui) 領域的改革應該堅持突出重點的工作方針。

　　社會(hui) 領域的民生問題範圍很廣，大體(ti) 上可分為(wei) 四個(ge) 層次。第一個(ge) 層次是就業(ye) 、勞動力市場、收入分配等領域的工作和政策，即經濟領域講的第一次分配範疇。第二層次是教育、衛生等人力資本投資領域的工作和政策，大部分屬於(yu) 政府提供的公共服務領域。第三個(ge) 層次是養(yang) 老、托幼服務等就業(ye) 者後顧之憂領域。第四個(ge) 層次是社會(hui) 保障、社會(hui) 救助等領域。按照突出重點的原則，應該以第一類就業(ye) 和初次分配項目以及第二類和第三類增強就業(ye) 能力的、社會(hui) 投資性強的民生項目，即大部分是通常講的社會(hui) 公共服務領域予以重點發展。而社會(hui) 保障、社會(hui) 救助等社會(hui) 項目應該以“保底線”為(wei) 原則，根據國家和各地的實際財力，保持可持續發展，並注意把社會(hui) 保護、政府救助和個(ge) 人努力結合起來。為(wei) 此，我們(men) 建議，2017年甚至更長一個(ge) 時期，社會(hui) 領域改革的重點應該放在以下幾個(ge) 領域：

　　一是收入分配體(ti) 製改革。實行以提高知識價(jia) 值為(wei) 導向的分配體(ti) 製改革，特別是以重點民生領域的工資製度改革為(wei) 抓手，規範公共服務，惠及民生，奠定全麵深化改革的民意基礎。改革機關(guan) 事業(ye) 單位工資製度，激發黨(dang) 政幹部職工的積極性。在公共部門中可從(cong) 建立司法人員、醫護人員或教師年薪製入手，以取得早期成果。通過監督和引導司法人員公正執法、監督醫務人員合理診療和要求校長教師交流輪崗，為(wei) 公共部門普遍推行薪酬製度改革奠定堅實的民意基礎。

　　二是教育的改革和發展。教育的改革在繼續推進和鞏固各個(ge) 階段教育普及的同時，一方麵要堅決(jue) 推進以教育公平為(wei) 目標的改革，要排除既得利益的阻力;另一方麵要圍繞提高教育質量進行教育創新，尤其是探索“適切性”教育，培養(yang) 學生解決(jue) 問題的意願和能力。

　　三是衛生領域的改革。重點解決(jue) 宏觀效率不高和公平性較差的問題，重點推進建立具有正確激勵的醫療衛生專(zhuan) 業(ye) 人員的薪酬製度，采取強有力措施增強基層吸引力，推進分級醫療;促進醫療保障體(ti) 係的整合與(yu) 對接，建立人人均等享受基本醫療衛生服務的製度。

　　四是老年養(yang) 老保障體(ti) 製的改革。要推進養(yang) 老保障的製度整合和體(ti) 係銜接，改進公平性，保障可持續性。建議探索基本養(yang) 老金計發實行“個(ge) 人全賬戶”的改革，在養(yang) 老保險金計發時，將主要體(ti) 現公平原則的由單位按社會(hui) 平均工資繳納的部分，和主要體(ti) 現效率原則的個(ge) 人按本人工資水平基數繳納的部分，一並納入個(ge) 人賬戶。個(ge) 人在領取時，基本養(yang) 老金數額完全按個(ge) 人賬戶儲(chu) 存額計算確定，以建立權責對等、激勵相容的養(yang) 老保障新機製。要實行積極的應對老齡化方案，調整將60多歲以上的老年人視為(wei) 被動接受者的涉老政策，真正給需要兜底的老人更加可靠的保障，幫助老人自立自信。

　　五是減貧和社會(hui) 救助方麵的改革。要根據中央的要求，實行積極精準扶貧、精準脫貧，克服形式主義(yi) ，因人因地施策，提高脫貧實效和可持續性。

　　在推進社會(hui) 領域的改革中，特別需要財政體(ti) 製改革。財政支出調整和優(you) 化作為(wei) 主要支撐，各級財政應重點支持教育和醫療衛生等民生、公共服務領域的改革和發展，排除既得利益對社會(hui) 領域的改革和發展、對社會(hui) 發展轉型的阻礙，使我國社會(hui) 領域的改革，按照十八屆三中全會(hui) 的頂層設計，紮紮實實有序推進，為(wei) 全麵深化改革奠定民意基礎，為(wei) 中國全麵實現小康提供製度性保障。

　　(六)進一步完善頂層設計，確保司法改革去地方化、去行政化的正確方向

　　十八屆三中全會(hui) 掀開了中國司法改革新的一頁，確定了司法改革去行政化、去地方化的改革方向，並圍繞改革的總方向，出台了一係列的司法改革的具體(ti) 方案和舉(ju) 措，取得了積極成果，受到了廣大人民群眾(zhong) 和社會(hui) 各界的讚同。同時，在司法改革過程中，也在理論上和實踐上出現了一些新問題，引起社會(hui) 各界對司法改革的擔憂。因此，我們(men) 認為(wei) ，進一步深化司法改革，需要在堅持十八屆三中全會(hui) 確定的基本原則的前提下，進一步完善司法改革的頂層設計，確保改革在正確的方向上行進。

　　第一，司法改革頂層設計的完善，需要考慮和處理好五對關(guan) 係和六個(ge) 保障。五對關(guan) 係包括：正確處理司法改革與(yu) 政治體(ti) 製改革及社會(hui) 穩定之間的關(guan) 係;正確處理司法與(yu) 黨(dang) 政、地方之間的關(guan) 係，在堅持黨(dang) 的領導的前提下，應直麵司法獨立性這一關(guan) 鍵問題，消除社會(hui) 對司法獨立的誤解;正確處理司法與(yu) 行政、立法之間的關(guan) 係;正確處理司法機關(guan) 之間以及機關(guan) 內(nei) 部的關(guan) 係，注重相互監督製約;正確處理司法與(yu) 其他解紛機製之間的關(guan) 係，確立司法最終解決(jue) 的原則。六個(ge) 保障包括：職業(ye) 保障、經費保障、公正保障、效率保障、民主保障和弱者保障。

　　第二，解放思想，轉變觀念，消除司法改革的政治化邏輯和意識形態化影響。司法改革盡管屬於(yu) 政治體(ti) 製改革的一部分，但也有相對獨立的功能區域，在堅持中國共產(chan) 黨(dang) 領導的前提和底線外，司法體(ti) 係基本上屬於(yu) 中立性、工具性、功能性的治理技術問題，絕大多數司法改革措施並不涉及政治領域，不涉及意識形態。因此中國的司法改革應該在中國共產(chan) 黨(dang) 領導下，采取去政治化的技術和策略，實現司法改革領域的去意識形態化。這樣司法改革的困難和阻力才能得以有效化解，才真正有利於(yu) 實現十八屆三中全會(hui) 提出的司法改革的目標和社會(hui) 效果。

　　第三，建立違憲審查製度，為(wei) 國家憲法的有效實施提供製度保障。在大力推進依法治國的今天，憲法能否真正運作，已成為(wei) 中國社會(hui) 轉型的關(guan) 鍵。為(wei) 了落實憲法，違憲必究，應該盡快建立違憲審查機製，根據我國的國情，建立違憲審查機製是一個(ge) 艱難、漫長而又複雜的過程。建議近期在全國人大常委會(hui) 下設專(zhuan) 門的違憲審查機構，明確規定違憲審查程序，擴大違憲審查的範圍，將當前僅(jin) 限於(yu) 行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的違憲審查範圍，擴大到全國人大及其常委會(hui) 製定的法律、決(jue) 議、決(jue) 定以及一切規範性文件中。同時建立違憲審查的訴訟引入機製，並堅持公開原則，違憲審查的過程、結果及違憲責任的追究完全公開透明，接受全國人民的監督。

　　第四，優(you) 化司法職權配置，理順司法機關(guan) 之間的關(guan) 係。根據我國司法的現狀以及出現的大量冤假錯案的曆史教訓，司法機關(guan) 之間職權配置和關(guan) 係的處理更應強調分工，相互監督製約，弱化甚至取消“互相配合”的要求，包括弱化並嚴(yan) 格限製偵(zhen) 查權，檢察官回歸國家代理人的定位，主要承擔公訴職能，充分保障律師權利和當事人的訴訟權利。在推進國家監察體(ti) 製改革中，要特別處理好監察機關(guan) 、檢察機關(guan) 、紀委等部門之間的職能分工和關(guan) 係。

　　(七)抓住十九大召開的有利時機，深化國家行政管理體(ti) 製改革

　　2017年，黨(dang) 的十九大即將召開，並產(chan) 生以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的新一屆中央領導集體(ti) ，按照慣例，在隨後的2018年政府換屆時，國務院也將相繼推出有關(guan) 政府改革的重要舉(ju) 措。我們(men) 建議，2017年在黨(dang) 的十九大以及隨後的國家行政管理體(ti) 製改革的布局上，除了繼續深入推進簡政放權、深化“放管服”改革外，應致力於(yu) 實現國家治理體(ti) 係和治理能力現代化的總目標。根據我國政府行政管理體(ti) 製中存在的突出問題，建議在以下兩(liang) 個(ge) 基本方麵進行改革的突破：

　　第一，在國務院大部製機構改革上邁出更大的步伐，從(cong) 體(ti) 製上鞏固簡政放權、審批製度改革的成果。

　　政府機構改革涉及到減少機構、人員和領導幹部的崗位，動的是行政機構既得利益群體(ti) 的切身利益，是政府的自我革命，曆來是件最難的事情，並且機構改革的效果容易反彈，改革開放近四十年了，我國政府機構改革進行過無數次，其中在1998年的改革中，國務院機構減少三分之一，人員減少50%，改革力度之大，前所未有，但最終也未能走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環。當前我國各級政府機構龐大，財政供養(yang) 人口太多，政府運行成本過高，財政負擔過重，進一步精簡機構、深化大部製改革，也是深化行政管理體(ti) 製改革的重要任務，而且隨著這些年行政審批製度的改革，大量的原為(wei) 政府管理的事務被取消，也為(wei) 進一步深化機構改革創造了較好的環境，同時也是鞏固簡政放權、審批製度改革成果的需要。2009年深圳市在國家有關(guan) 部門的指導下，進行過以大部製為(wei) 主的機構改革，2013年國務院機構改革中也按大部製原則進行過改革和整合。這些改革在實踐中既有成功的一麵，也存在著一些不足，無論成功或不足都為(wei) 國家進一步深化大部製改革進行了有益探索。

　　進行國務院機構大部製改革的深化和完善，是一項十分複雜的工作，需要大量的調查研究和係統設計、綜合分析和比較研究。本報告尚不具備提出完整科學的國務院大部製改革方案的能力和條件，隻提出粗淺的建議和意見，供有關(guan) 方麵參考：

　　——將現有農(nong) 業(ye) 部、水利部和國家林業(ye) 總局合並，成立國家“農(nong) 林水利部”。

　　——將科技部與(yu) 教育部合並，成立教育科學部，科技部原有的科技管理職能劃歸工信部，撤銷國家知識產(chan) 權局，原知識產(chan) 權局並入教育科學部。

　　——撤銷國家統計局，原國家統計局並入國家發改委。

　　——將國家新聞出版廣電總局、國家體(ti) 育總局、國家旅遊局和國家文物局，並入文化部。

　　——將財政部與(yu) 國稅局合並，成立財政稅務部。

　　——將人力資源與(yu) 社會(hui) 勞動保障部與(yu) 民政部合並，成立社會(hui) 工作部。

　　——將國家宗教事務管理局、國務院僑(qiao) 辦、港澳辦、台辦並入國家民委，重組為(wei) 港澳台僑(qiao) 和民族宗教事務委員會(hui) 。

　　——將國家工商總局、國家質監總局、食品藥品監管局合並組建國家市場秩序監督管理局。

　　——將國務院發展研究中心、國務院研究室及參事室整合為(wei) 國家戰略研究中心。

　　——將銀監會(hui) 、證監會(hui) 、保監會(hui) ，合並成國家金融監管委員會(hui) 。

　　第二，進一步探索推行政府內(nei) 部決(jue) 策、執行、監督三者相互分工製約的運行機製。

　　政府內(nei) 部運行機製的改革是行政體(ti) 製改革的重要組成部分，對於(yu) 提高決(jue) 策科學性，增強執行力和政府效率，加強對政府內(nei) 部的監督具有十分重要的意義(yi) 。政府內(nei) 部實行決(jue) 策、執行、監督相互分離、相互製約的改革，早在2003年深圳就提出來了，並且在2009年深圳大部製改革中，作為(wei) 重要原則付諸了實踐，經過這些年的實踐，深圳大部製改革有成功的經驗，也有不成功或者失敗的方麵，但作為(wei) 行政體(ti) 製內(nei) 部運行機製改革的方向，行政三分製還是應當肯定的，應該繼續試驗和探索。

　　根據深圳的實踐，行政三分製改革探索中，首先要進一步增強政府決(jue) 策部門的協調能力和權威性，界定決(jue) 策單位與(yu) 執行單位之間的權責關(guan) 係，並主要通過績效考核而不是靠提高行政級別或高配幹部來增強決(jue) 策的有力執行。其次在執行層次，要打破行政體(ti) 製的內(nei) 部以及事業(ye) 單位的壟斷，引入社會(hui) 資源，鼓勵社會(hui) 參與(yu) ，發揮競爭(zheng) 機製，完善政府提供公共服務的招投標製度，調動各方資源和積極性，提高公共產(chan) 品和公共服務的供給效率和供給質量。再次要繼續完善監督機製，除了發揮好監察、審計以及各部門內(nei) 部的內(nei) 設監察機構的作用外，完善社會(hui) 監督，尤其是輿論監督是大勢所趨。

　　(八)創新、完善黨(dang) 的執政方式，促進國家治理現代化

　　根據十八屆三中全會(hui) 決(jue) 定，新時期全麵深化改革的總目標是實現國家治理體(ti) 係和治理能力現代化，而中國共產(chan) 黨(dang) 既是實現國家治理體(ti) 係現代化的領導者，又是國家治理體(ti) 係的最重要組成部分，因此全麵深化改革和全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) ，都要求進一步創新完善黨(dang) 的執政方式和領導體(ti) 製，提高黨(dang) 的執政效能，形成完善的國家各個(ge) 領域的正常運行秩序，推進國家治理體(ti) 係和能力的現代化。

　　中國共產(chan) 黨(dang) 在新中國成立以來，對黨(dang) 的領導體(ti) 製和工作機製進行了幾十年的探索，積累了很多成功經驗，形成了一套獨特的執政方式，領導中國人民取得了改革開放和社會(hui) 主義(yi) 建設的偉(wei) 大成就。但是，在探索過程中，也經曆過嚴(yan) 重的坎坷，也有過深刻的教訓，與(yu) 實現國家治理體(ti) 係和能力現代化的要求相比，在執行的領導體(ti) 製和工作機製上，還有明顯的缺陷，尤其在黨(dang) 組織和國家政權的關(guan) 係、黨(dang) 的領導與(yu) 依法治國的關(guan) 係等方麵，仍需要進一步在實踐上加以探索和創新。探索和創新的目的是為(wei) 了更好發揮黨(dang) 在國家發展中的領導作用，而不是否定和削弱黨(dang) 的領導。通過創新和探索，更好地認識政黨(dang) 執政的基本規律，理順黨(dang) 組織和國家權力的關(guan) 係，使國家權力結構合理、運轉暢順，從(cong) 而使黨(dang) 更好地科學執政、依法執政、長期執政。為(wei) 此，我們(men) 提出以下幾點建議：

　　第一， 在處理黨(dang) 組織和國家機關(guan) 的關(guan) 係上，中央與(yu) 地方需要有所區別。

　　為(wei) 了加強黨(dang) 中央的最高領導，在中央層麵需要黨(dang) 的最高機構成員分別擔任國家各個(ge) 部門機關(guan) 的領導職務，以保證黨(dang) 的執政在中央國家政權係統協調運作。但在地方，省、市、縣係統不必職務分任，應減少地方黨(dang) 委兼任地方係統領導職務的數量，逐步樹立政府部門的法定權威並依法協調部門之間的關(guan) 係，強化政府職能部門依法履職的能力，努力達到精幹高效、運轉順暢。當前，一些地方黨(dang) 委常委中將近一半在政府兼職，包括以政府黨(dang) 組成員的名義(yi) ，直接參與(yu) 市政府領導分工，這種方式既影響了政府正常的運作，又大大增加了政府係統的領導職數，增加扯皮推諉，加大協調難度，降低了政府效率，應當引起中央的關(guan) 注，並予以糾正。

　　第二， 減少各種臨(lin) 時性工作機構，使黨(dang) 的執政和領導納入法製化範疇，逐步建立起人大、政府等各係統法製化正常運轉秩序。

　　多年來，中央和國務院多次對各種臨(lin) 時性工作小組，如領導小組、協調小組、聯席會(hui) 議、辦公室等進行清理，但始終難以真正解決(jue) 臨(lin) 時工作機構過多、過泛的狀況，一些臨(lin) 時工作機構嚴(yan) 重幹擾了國家機關(guan) 正常的運作秩序。究其原因，既有工作機製和工作方式問題，也有領導體(ti) 製問題。因此，建議除少數確實需要通過領導小組的形式如中央全麵深化改革領導小組、中央財經領導小組等，加強集中統一領導和協調外，絕大多數應清理撤銷。同時，即使確有必要成立的小組、聯席會(hui) 議等，也隻能是一種過渡性的舉(ju) 措，目標應當是通過健全和完善黨(dang) 和政府的領導體(ti) 製和工作機製，解決(jue) 一些重要領域的重大問題。

　　第三， 規範各地政府黨(dang) 組織與(yu) “一府兩(liang) 院”的關(guan) 係，提高政府的行政效率和司法公正性。

　　“一府兩(liang) 院”是國家政治體(ti) 製的重要組成部分，“一府兩(liang) 院”向產(chan) 生它的人民代表大會(hui) 負責，各級地方黨(dang) 委與(yu) “一府兩(liang) 院”是政治領導關(guan) 係，按照實現國家治理體(ti) 係現代化的要求，黨(dang) 應該依法執政，政府應該依法行政，檢察院和法院依法行使司法職能，不受任何其他組織和個(ge) 人的幹擾。地方黨(dang) 委和黨(dang) 委工作部門不能替代政府和司法機關(guan) ，實施具體(ti) 的行政行為(wei) 和司法行為(wei) ，不插手具體(ti) 的行政和司法事務。這樣做不僅(jin) 不會(hui) 損害黨(dang) 的領導，相反，“一府兩(liang) 院”越能依法獨立行使職能，黨(dang) 的執政效率越高，越能提高黨(dang) 的執政合法性。

　　第四， 選擇個(ge) 別地區進行改善創新黨(dang) 的執政方式和領導體(ti) 製的試點。

　　(九)遵循改革工作規律，調整改革工作的策略方式

　　新時期全麵深化改革已經進行快四年了，很多改革取得了階段性成果，但從(cong) 改革的全局來看，改革落實不力仍然是當前影響全麵深化改革工作全局的最突出問題。

　　全麵深化改革不落實的問題，我們(men) 在《2015kaiyun官方地址報告》中已經做了全麵分析，並提出了具體(ti) 建議，已經引起黨(dang) 中央、國務院有關(guan) 方麵的重視，本報告在此基礎上，進一步補充提出三點具體(ti) 意見和建議，供有關(guan) 方麵參考。

　　第一，調整改革工作策略，取消各項改革試點的審批機製，建立經常性改革試驗探索機製。

　　新時期全麵深化改革工作的策略和方式，在參考改革開放經驗教訓的基礎上，更加重視頂層設計，用係統工程的思維，對全麵深化改革從(cong) 三中全會(hui) 決(jue) 定的頂層設計開始，由中央和國家各部門具體(ti) 進行各個(ge) 領域改革的建設設計、施工圖設計以及建設施工方案設計，通過中央、國務院出台的幾百項改革方案和上千項改革任務，確定了新時期全麵深化改革的路線圖，以及改革項目完成的時間表。同時要求各地按照這些路線圖、時間表以及改革方案確定的內(nei) 容嚴(yan) 格執行，不得搶跑，不得越位，需要試點的改革項目，由中央和國家有關(guan) 部門劃定試點的範圍和批準試點的單位，並且建立嚴(yan) 格的督查、問責機製，以期達到確保改革落地的目標。

　　新時期全麵深化改革的工作思路當然有一定的合理性，尤其是對於(yu) 一部分操作性強的、微觀的、基層的具體(ti) 改革項目來講也是可行的。但是這種改革方式的成功是建立在兩(liang) 個(ge) 假定的基礎上：一是改革方案，即改革設計是一個(ge) 完美的、理想的，既符合改革大方向，又符合全國各地實際的“施工藍圖”;二是改革方案即“施工藍圖”在實施過程中沒有遇到新情況、新問題，不需要對改革方案進行調整、完善和修正。但是事實上，根據幾十年kaiyun官方地址的實踐來看，重大改革要取得真正的成功很難達到這兩(liang) 個(ge) 假定，中國經濟、社會(hui) 、文化、政治情況錯綜複雜，全國各地的情況千差萬(wan) 別，改革過程中隨時會(hui) 遇到新情況、新問題，重大改革的完美理想的“施工圖”是不大現實的，重大的真正的改革在很大程度上是在明確改革大方向的指導下，是一個(ge) 不斷試驗、探索、甚至“試錯”的過程，是一個(ge) 探索未知並將未知轉化為(wei) 已知的過程。在改革實踐中，基層和群眾(zhong) 隨時需要對改革方案中確定的“做什麽(me) ”“怎麽(me) 做”做出調整和修正。因此，改革要取得成功，隻能是在確定大方向和基本原則的前提下，通過允許和鼓勵基層和群眾(zhong) 不斷解放思想、敢於(yu) 探索、勇於(yu) 試錯、敢於(yu) 突破，來實現的過程。從(cong) 這個(ge) 角度來看，當前全國深化改革中，一些重要改革由國家有關(guan) 部門劃定試點範圍，審批確定試點單位的工作策略和方式需要進一步適當修正和調整。

　　這些年在改革實踐中，幾乎每個(ge) 領域，國家每個(ge) 部門都設立批準了一批試點，有的對試點項目還給予了一些優(you) 惠政策和便利條件，而對絕大多數的地區和群眾(zhong) 來講，在此期間，隻能觀望等待少數試點地區的試點經驗，個(ge) 別為(wei) 了取得試點的好處不得不去“跑部前進”“跑省前進”，這種方式的改革工作弊大於(yu) 利，既不利於(yu) 調動基層和群眾(zhong) 改革的積極性，也耽誤了改革的有效時機。因此，我們(men) 建議，除了極少數事關(guan) 全國全局和長遠的改革項目由中央和國務院批準試點外，對絕大多數的改革項目，一律放開試點權的審批或核準，國務院各部門和省級地方政府原則上不設立改革項目試點的審批權，如國務院有關(guan) 部門和地方政府確實需要掌握改革進度的，改革探索單位隻需向有關(guan) 部門備案登記即可，這樣使改革項目試驗探索是常態，經過批準才能試點的是個(ge) 案，從(cong) 而建立起常規性的“自主改革試驗”的工作機製，鼓勵全國各地各個(ge) 方麵的地方政府、基層組織和廣大群眾(zhong) 按照中央和國務院確定的改革方案，大膽試驗，勇於(yu) 探索，形成類似上世紀八十年代那種改革爭(zheng) 先恐後、敢想敢幹、生氣蓬勃、波瀾壯闊的改革局麵。

　　在各個(ge) 地方和基層改革的試點、試驗探索後，對地方及基層的改革試驗要及時評估，評估其合理性和合法性，對於(yu) 一些合理“不合法”的改革，應盡快修改有關(guan) 法律法規，在有關(guan) 法律法規未修改前，可以允許地方和基層在試驗中對現有法律法規進行突破，涉及到法律法規突破的改革試驗，可上報國家有關(guan) 部門或地方立法機構進行備案，通過這種工作機製，處理好改革與(yu) 現行法律法規的衝(chong) 突和矛盾。

　　第二，調整改革節奏，在一定時期內(nei) 不再出台或少出台改革方案，改革工作主要抓好落實，務求實現改革突破。

　　這幾年中央和國家有關(guan) 部門在改革工作部署上，麵廣、點多、線長、重點不突出。黨(dang) 中央和國務院有關(guan) 部門下發的改革項目就有幾百項，地方層層加碼，涉及到政治、經濟、生態、社會(hui) 、文化、黨(dang) 建等諸多方麵，到基層大量的改革方案和措施，基層幹部眼花繚亂(luan) ，手足無措，疲於(yu) 應付，改革的會(hui) 議多、文件多、方案多、口號多、督查多，口號喊得震天響，但雷聲大、雨點小，甚至改革督查有時也變成走走過場，表麵上熱熱鬧鬧，實際上改革並無落地，這種狀況在一些地區幹部和群眾(zhong) 中，幾乎都心知肚明，成為(wei) 常態。

　　為(wei) 了切實改變這種狀況，建議從(cong) 2017年起，除中改辦和國務院出台少量的改革方案外，中央和國務院有關(guan) 部門和各級地方政府原則上不再出台新的改革方案，並且對近幾年已經出台的幾百項改革方案，進行分類分析，抓住重點領域的重要改革，集中精力，抓好落實，並取得突破性進展。

　　第三，以機關(guan) 事業(ye) 單位和國有企業(ye) 工資薪酬改革為(wei) 突破，加強對改革的激勵機製，解決(jue) 好改革的動力問題。

　　當前改革的局麵是各級壓力大、動力不足，從(cong) 地方各級領導幹部到基層普通公務員，從(cong) 教育係統的教師到醫務係統的醫護人員，從(cong) 司法係統的法官、檢察官到國有企業(ye) 內(nei) 部高級管理人員，普遍缺乏改革的動力，幹的少、看的多，使很多重要的改革難以實質性落實下去。解決(jue) 改革的動力，說一千道一萬(wan) ，除對少數高級領導幹部強調“四個(ge) 意識”外，對絕大多數的人來講，除了加強思想教育，提倡奉獻精神外，根本的還是物質利益的動力，因此，建議從(cong) 改革機關(guan) 事業(ye) 單位和國有企業(ye) 工資薪酬製度入手，解決(jue) 好不同群體(ti) 的改革動力問題。

　　首先，應該提高公務員的工資和待遇，調動公務員參與(yu) 和推動改革的積極性，使公務員能夠合理分享改革和發展的成果。公務員隊伍是從(cong) 事公共管理的決(jue) 策和執行的一個(ge) 特殊職業(ye) 群體(ti) ，與(yu) 社會(hui) 群體(ti) 一樣，有自己的合理利益訴求。這些年來，一方麵各級財政供養(yang) 人口過多，另一方麵很多地方公務員的實際待遇在下降，同時責任和風險在加大，因此造成公務員隊伍普遍存在不作為(wei) 現象，並且人員在流失，效率在降低，嚴(yan) 重影響了改革和發展的需要。因此，各級政府一方麵應該精簡機構和人員，壓縮財政供養(yang) 人口的數量;另一方麵也應該合理提高公務員的工資和待遇，使廣大公務員在辛勤勞動、盡職盡責的同時，得到合理的報酬，享受體(ti) 麵的生活。提高公務員待遇，不僅(jin) 有利於(yu) 改革和發展，還有利於(yu) 防止公務員隊伍腐敗和權力的濫用。

　　其次，從(cong) 提高司法、教育和衛生係統三類人員的工資和待遇，實行年薪製入手，推動司法、教育、醫療衛生領域的重點改革。應參照細分市場同類人員的薪酬待遇，保障司法、教育和醫療衛生人員的合理待遇和應有尊嚴(yan) ，守住社會(hui) 公平正義(yi) 的三條底線，提升人民群眾(zhong) 對司法、教育、醫療衛生改革的獲得感。其中在司法係統，在推進員額製司法改革的同時，應參照執業(ye) 律師的收入水平，盡快實現法官、檢察官的年薪製，保證司法人員體(ti) 麵生活，促進司法公正。在教育係統提高教師的待遇，有利於(yu) 教育均等化改革措施的落地，對通過輪崗交流到薄弱學校的校長、教師，可以享有更為(wei) 優(you) 厚的待遇。在醫療衛生係統，通過提高醫務人員的工資待遇，有利於(yu) 解決(jue) “大處方”“大檢查”等不合理診療頑疾，有利於(yu) 解決(jue) 醫務人員收受紅包的不正之風，減輕人民群眾(zhong) 看病貴、看病難的問題，等等。

　　再次，要進一步完善國有企業(ye) 領導的薪酬製度，提高國有企業(ye) 領導人薪酬水平，調動參與(yu) 推動國有企業(ye) 改革的積極性，推動國有企業(ye) 各種方案的落地。前幾年國家出台的對央企領導薪酬製度的改革，雖然對遏製少數央企尤其是金融係統央企領導人過高的薪酬水平有積極作用，但整個(ge) 方案矯枉過正，造成絕大多數國務院國資委所屬央企領導人薪酬水平過低，嚴(yan) 重影響了國有企業(ye) 領導人改革和發展國有企業(ye) 的積極性，並造成嚴(yan) 重的國有企業(ye) 優(you) 秀人才流失現象，對國有企業(ye) 的改革和發展產(chan) 生了深遠的影響。建議國務院國資委對這項改革進行總結和反思，實事求是地對國有企業(ye) 領導人的薪酬製度改革進行調整和完善，參照市場水平提高國有企業(ye) 領導人的薪酬水平，調動廣大國企領導人參與(yu) 和推動國企改革的積極性，改變國有企業(ye) 改革“政府在忙，企業(ye) 在等”的局麵。

　　此外，在加強反腐倡廉製度建設的同時，要重構黨(dang) 政領導幹部的保障激勵機製，以調動他們(men) 推動改革的積極性。黨(dang) 政領導幹部尤其是高級幹部的激勵保障機製應有別於(yu) 普通公務員和事業(ye) 單位人員，在保障一定的工資福利待遇的同時，應適當強調社會(hui) 責任、公益精神和奉獻精神，以“強奉獻+強保障+適度激勵”為(wei) 主線，綜合考慮多種因素，采取多種措施，係統設計黨(dang) 政領導的激勵機製。(摘自《2016kaiyun官方地址報告》)

　　[1]數據來自國家統計局和人民銀行網站。