摘要

　　基於(yu) 浙江省審改經驗的調研發現，地方以需求為(wei) 導向進行了若幹整合中央改革意圖與(yu) 地方發展實際的創新性實踐，例如寧波市的行政審批標準化建設、台州市的“投資項目聯合高效審批”以及嘉興(xing) 市的“行政審批市縣一體(ti) 化”。地方需求導向的改革路徑與(yu) 中央以部門為(wei) 導向的審改路徑不同，是以地方經濟發展與(yu) 公共服務的現實需求為(wei) 起點，以流程再造為(wei) 主要內(nei) 容，並且在改革中呈現以審批放權實，清單目錄虛而事前審批實，事中事後監管虛的特征。要推動審改工作從(cong) 存量削減轉向製度創新，建議審改推進要更加強調需求導向的地方審改路徑;賦予地方政府適當的自主權限、部門整合能力以及改革者相應的免責條款，以擴大審改綜合性試點的改革空間;發揮地方人民代表大會(hui) 、上級主管機構、獨立第三方以及公眾(zhong) 參與(yu) 等多方指導與(yu) 監督作用。

　　十八大以來，行政審批製度改革(以下簡稱“審改”)自上而下、大規模、高密度地推開。中央層麵的審改工作是以職能界分與(yu) 部門導向展開的，由各部門上報本部門意欲清理的審批事項，經審改辦匯總、甄別、修訂並公布，而後沿國務院-省級-地市級-縣級層層下推。而本輪審改以轉變與(yu) 厘定部門職能為(wei) 前提，通過編製部門權力清單核定相應審批目錄，因而更加強化其自上而下的部門導向。

　　正如習(xi) 總書(shu) 記強調的“一分部署，九分落實”。中央寄予審改諸多願景，例如簡政放權，放鬆國家對市場的管製;調整中央與(yu) 地方的關(guan) 係，激發开云kaiyun官方的自主性;強化行政的公開性與(yu) 透明度，推動廉政建設……但是這些願景能否實現，審批事項清減能否落地，都有賴於(yu) 地方政府的執行與(yu) 實踐中的再創新。其實地方審改的起步早於(yu) 中央，並湧現出諸如順德商事製度改革、海南省行政服務中心“三集中三到位”以及天津濱海新區行政審批局等有益的探索。本報告選擇浙江省作為(wei) 分析案例，首先因為(wei) 浙江省一直是地方審改實踐中較為(wei) 積極和活躍的省份，它把各地有益的嚐試進行學習(xi) 、消化和重塑，因此浙江經驗在一定程度上是透視地方審改的窗口。其次也是更重要的是，浙江各市縣在實踐中集中凸顯出一種不同於(yu) 中央“部門導向”的改革邏輯，即以需求為(wei) 導向的地方邏輯。它追求明確的經濟與(yu) 社會(hui) 效用，也催生了在整合中央改革意圖與(yu) 地方具體(ti) 發展需求方麵的嚐試，可能是全國審改工作從(cong) 量變向質變演化新的推動力。在總結這些經驗做法的基礎上，報告還將深入分析這些“積極分子”在目前實踐乃至進一步深化改革過程中所遭遇到的體(ti) 製、機製瓶頸，並提出相應的突破建議。

　　一、浙江行政審批製度改革的若幹模式

　　1. 寧波市的“行政審批標準化建設”

　　行政服務中心的建立部分緩解了民眾(zhong) 與(yu) 行政機關(guan) 打交道時“門難進、臉難看、事難辦”的困局，但是麵對部門林立，職能交叉的條塊格局，民眾(zhong) 在申請審批事項時常有找不到“門”的尷尬。寧波市自2010年開始依托行政服務中心，將行政審批的全流程操作化為(wei) 事項資格、資格條件、運作流程、聯辦機製、績效評價(jia) 、窗口建設、現場管理、信息公開和技術保障等九個(ge) 標準建設，以此作為(wei) 承接中央審改任務與(yu) 打造本地審改品牌的主要抓手。

　　這九個(ge) 標準化建設，旨在創新審批機製以滿足市場運行與(yu) 公共服務的現實需求。首先，編製各事項審批標準。質監局出台《行政審批事項辦理指南編製規則》，42個(ge) 有審批職能的部門據此編製並發布564個(ge) 行政審批事項、1028個(ge) 子項。在這些事項中都詳細量化行政審批的資格條件和申報材料，明確從(cong) 受理、現場勘查到審查每個(ge) 環節的條件、所需材料與(yu) 審查時限，盡可能壓縮審批部門的自由裁量空間。同時借鑒了香港特區的經驗，輔以細節與(yu) 人性化的服務提示，讓群眾(zhong) 一看就知道要準備哪些材料，能否獲得審批。

　　其次，推行行業(ye) 聯合審批。選擇與(yu) 民生相關(guan) 、申請頻率較高的熱點行業(ye) ，例如餐飲業(ye) 、文化娛樂(le) 業(ye) 、修理業(ye) 、賓館業(ye) 和洗浴業(ye) 等，編製聯合審批的過程標準。在運行過程中，由行業(ye) 主管部門牽頭組織，實行一窗受理、一表申請、聯合審圖、聯合踏勘、信息交流共享，最終將多部門審核結果一次性告知申請人，變多部門、多環節、多表製為(wei) 一部門、一環節、一表製。這極大地提升了項目審批的便捷性，審批時間總體(ti) 縮短了2/3，更重要的是它嚐試將僵化、甚至互為(wei) 前置的審批標準與(yu) 現實需求相對接。例如在象山縣，鄉(xiang) 村旅遊的需求客觀催生了農(nong) 家客棧的快速發展，這些客棧建於(yu) 村莊內(nei) 部，消防、公安和環保等設施很難滿足現行行業(ye) 門檻，反而處於(yu) 無照經營、無人監管狀態。為(wei) 此審管辦聯合旅遊、公安、衛生等相關(guan) 部門對農(nong) 家客棧進行聯合審批，並通過村戶關(guan) 聯審批製定因地製宜的審批標準。

　　再次，推行基礎建設項目聯合審批。針對基礎建設項目類別多、審批前置條件多、不可預測障礙多的實際情況，在事前和事中分別推行“6+1”會(hui) 商和“9+X”會(hui) 審機製。“6+1”會(hui) 商，即項目審批之初由審管辦組織發改、節能、規劃、國土資源、住建和環保六部門，從(cong) 產(chan) 業(ye) 政策、規劃建設條件、環境影響等方麵對項目可行性進行評估。“9+X”會(hui) 審，即由六個(ge) 會(hui) 商部門加公安局、城管局和人防辦共九個(ge) 部門，以及行業(ye) 主管部門與(yu) 水、電、氣等公用事業(ye) 單位(X)進行項目會(hui) 審並做好各項手續報批，確保大型項目快速落地。

　　2. 台州市的“投資項目聯合高效審批”

　　想必大家都還記得海南省人大代表邢詒川在海南“兩(liang) 會(hui) ”上曬出了他製作的“行政審批長征圖”。其中詳細記錄著一個(ge) 投資項目從(cong) 獲得土地到辦完手續，需經過30多項審批，蓋上百個(ge) 章，全程最少需曆經272個(ge) 審批日。繁瑣的審批事項已經成為(wei) 地方政府吸引投資和發展經濟的嚴(yan) 重阻礙。台州市推行的投資項目聯合高效審批，將企業(ye) 從(cong) 取得土地到獲得施工許可的審批時長縮短到不超過25個(ge) 工作日，中介機構的服務承諾時限不超過45個(ge) 工作日，加上20個(ge) 工作日的公示期，全程審批時限由原先至少280個(ge) 工作日壓縮至90個(ge) 工作日。

　　台州市的高效聯合審批引入了現代企業(ye) 優(you) 化業(ye) 務流程的理念和方法，對現有審批事項實行“一門受理、抄告相關(guan) 、同步辦理、限時辦結”的並聯審批。具體(ti) 來說，除國家限定核準項目外，一律實行備案製，分籌建及立項、建設工程規劃許可、施工許可三個(ge) 階段並明確牽頭單位，由其負責材料受理、聯合會(hui) 審並限時出具處理意見。籌建及立項階段，基建項目、技改項目分別由發改部門、經信部門牽頭，聯係建設規劃、環保、人防、消防等部門征求意見或現場踏勘，限時作出預審意見或予以備案;建設工程規劃許可階段，由建設規劃部門牽頭，同步開展環評、水保、人防、防雷審查等並限時出具審查意見;施工許可階段，由建設規劃部門牽頭，業(ye) 主申報材料並提交相關(guan) 手續後，建設規劃部門協調各部門同步辦理後期手續並發放施工許可證。

　　為(wei) 進一步加快投資項目落地投產(chan) ，台州市各區縣還探索出一些提速提效的審批製度創新。第一，虛擬業(ye) 主製度。對於(yu) 規劃用途明確、產(chan) 業(ye) 布局相對集中的工業(ye) 園區，由園區管理機構作為(wei) 虛擬業(ye) 主，統一辦理地質災害危險性評估、水土保持方案等七類共性審批，業(ye) 主取得土地後無需重複上述審批。第二，模擬審批製度。對未供地但土地取得主體(ti) 相對明確的項目，經該主體(ti) 申請，各審批部門按規定對報送材料進行實質性審查並出具模擬審批文件，一旦土地出讓手續完成，模擬審批文件即可轉為(wei) 正式文件。第三，業(ye) 主承諾製。對非國家產(chan) 業(ye) 政策限製類項目，試行“寬進、簡批、加強事中事後監管”、審批部門風險揭示與(yu) 業(ye) 主違諾自負相結合的製度。各審批部門先行組織會(hui) 審或現場踏勘，並出具對該項目審批要求的一次性告知。業(ye) 主以書(shu) 麵形式做出達標承諾，並在工程竣工驗收前完成全部審批手續。

　　此外，該市還創設了“竣工驗收聯合測量”“容缺受理”“樁基先行”“中介星級評定”和“代理代辦服務”等製度，將項目開工建設周期、中介組織服務周期等過程變量都納入審改視域，以項目投產(chan) 經營為(wei) 需求壓縮審批全流程。

　　3. 嘉興(xing) 市的“行政審批市縣一體(ti) 化”

　　中央部委的行政審批權限下放在地方執行過程中麵臨(lin) 著兩(liang) 個(ge) 突出問題：第一，對沒有明確下放層級的審批事項，在市、縣級之間容易出現趨利避害地推攘現象。第二，因部門放權時不協同，項目在跨部門審批的橫向流轉時需要在市縣兩(liang) 級上下來回跑批。為(wei) 減少審批層級、縮短審批鏈條，嘉興(xing) 市試點行政審批層級“一體(ti) 化改革”，將市級審批權全麵下放到縣(市、區)，實現市、縣兩(liang) 級審批扁平化、一體(ti) 化。

　　嘉興(xing) 市按照“行政許可事項能放則放、非行政許可審批事項全部下放”原則，除跨區域審批、縣級沒有承接機構的、法律明確不能下放的59項審批事項外，餘(yu) 下428項分類采取三種方式全部下放區縣層級。一是直接下放。對明確規定由縣級以上政府實施或沒有具體(ti) 明確分級審批的，必須下放。二是委托下放。在法規允許的情況下，由區縣以委托機關(guan) 的名義(yi) 行使市級許可權;省級政府委托設區市實施的，提請上級部門同意後，直接委托給區縣實施。三是延伸機構。法律法規明確不可授權和委托的，通過延伸機構、前移服務窗口在區縣設立專(zhuan) 門受理點。同時加強培訓和指導，確保真正放得下、放到位。

　　為(wei) 確保行政審批權限下放後能夠規範運作，首先，對區縣層級的行政審批進行目錄化管理。“不合法的事項不進目錄，不進目錄的事項不得審批”，並設立事項準入動態調整機製，強化對實踐發展的適應性;其次，加強放權後的業(ye) 務指導和培訓。市級部門製訂放權細則，進一步完善審批標準、統一審批流程，並開展針對性業(ye) 務培訓以增強基層承接能力;其次，借鑒其他地方經驗進行審批流程再造。在市級審批權限下放的基礎上實行從(cong) 政府審批、中介服務到法律公示的全流程優(you) 化，審批時限縮短為(wei) 三個(ge) 月左右，並全麵推行“模擬製”“代辦製”和“聯審製”以求進一步提速;再次，加強對區縣審批權限運行情況的監管問責。市級部門職能由審批變為(wei) 監管，工作重心轉向對區縣層級審批的過程監管和結果備案。例如在規劃、環保和公共安全領域建立“總量調控超量叫停”審批製度，對能耗、汙染物排放等事項的審批，由實際部門根據全市約束性指標控製任務限定各區縣的指標總量，在總量範圍內(nei) 適當放權，由區縣自行審批和管理。

　　通過調查問卷發現，87%的企業(ye) 領導和投資者、82%的企業(ye) 申報人員認為(wei) 改革後改善投資環境成效非常顯著。

　　二、以需求導向的地方審改基本特征

　　1. 以地方在經濟發展與(yu) 公共服務方麵的現實需求為(wei) 起點

　　需求導向的地方審改與(yu) 部門導向的中央審改在起點上有著根本的不同。中央是以厘清職能部門的權責定位，重構政府、市場與(yu) 社會(hui) 的頂層設計作為(wei) 改革起點，而這必然要從(cong) 現有行政審批存量的清理開始，砍掉或下放政府管得太多、太亂(luan) 的事項，將資源配置的權力歸還市場。而地方政府的審改並沒有明確的建構色彩，而是在與(yu) 企業(ye) 與(yu) 民眾(zhong) 打交道的過程中體(ti) 會(hui) 行政審批領域的種種不便與(yu) 困境，簡言之就是以地方在招商引資或公共服務的現實需求為(wei) 出發點。

　　2. 地方審改主要是以流程再造為(wei) 改革內(nei) 容

　　審批製度改革包括三個(ge) 方麵內(nei) 容：審批內(nei) 容的清理、審批流程的改造和審批技術的革新。中央改革主要是從(cong) 審批內(nei) 容入手，但由於(yu) 是以頂層設計為(wei) 出發點和以部門改革為(wei) 路徑，使之與(yu) 地方治理需求之間存在錯位。地方政府在處理具體(ti) 業(ye) 務時仍舊麵臨(lin) 著諸多自身權限之外、實質性的法律束縛。第一，不同部門規章本身相互衝(chong) 突、審批項目互為(wei) 前置。第二，為(wei) 加快審批效率或者放權給社會(hui) ，部分改革嚐試與(yu) 現行法律規定存在分歧。

　　由於(yu) 這種透明的法律天花板，目前地方審改主要集中於(yu) 技術層麵和工作流程的優(you) 化重組，如壓縮法定審批時限、“兩(liang) 集中兩(liang) 到位”、行政審批一表製、“一窗受理、內(nei) 部流通”以及告知承諾製、虛擬審批。這些程序性改革並未在實際上突破法律內(nei) 容的約束和條塊部門的權力格局，而是通過審批環節的整合和程序上的調整打破這一僵局，從(cong) 客觀上對行政審批提速起到了積極作用，但這隻是物理反應。改革越深入、問題越具體(ti) ，上述兩(liang) 種情況的矛盾就越突出，既會(hui) 捆住地方政府的改革手腳，也將造成地方官員對改革風險的擔憂。

　　3. 地方審改以審批放權實，清單目錄虛;事前審批實，事中事後監管虛

　　地方審改的內(nei) 生動力源自轄區經濟發展的現實需求，主要著力於(yu) 推動重大項目的高效審批和快速落地。盡管其在客觀上提升了行政審批的規範化、透明化和便捷性，惠及中小企業(ye) 與(yu) 公眾(zhong) 生活，但是針對公共服務的改革、政務網站的建設，特別是用以正本清源、明確部門職能的權力清單並未切實地推進和落實。

　　雖然地方政府的事前審改力度較大，並探索出種種創新做法壓縮審批層級和時限，但與(yu) 此相配套的政府職能轉變並未同步完成，事中事後監管無論從(cong) 人員配置、機製安排還是考核監督都尚未有效落實，大多停留在建章立製的文件落實層麵。

　　三、給予地方政府審改空間和方向引導的相關(guan) 建議

　　行政審批製度改革能夠給地方經濟發展與(yu) 社會(hui) 和諧帶來正向的推動力，所以地方政府的積極性高漲，也在審批存量消減之餘(yu) 探索出諸多頗具實效能夠有效釋放社會(hui) 活動的創新做法，但是如上所述目前地方審改仍然麵臨(lin) 著條塊分割、法律束縛以及重審改輕監管等困境。而今全國的審改工作已經進入深水區，審改重心已從(cong) 單純減少項目數量轉向創新審批方式，地方政府處於(yu) 治理的第一線，有信息優(you) 勢也有改革動力，前提是要給予地方政府更適宜的改革空間並予以方向上的引導。

　　1. 更加強調需求導向的地方審改路徑

　　在中央審改與(yu) 地方審改雙向並行基礎上，需要強化需求導向的地方審改路徑。一方麵凸顯中央審改原則性、方向性的指導，另一方麵強化地方審改更加契合經濟社會(hui) 發展需求的具體(ti) 機製探索。允許條件成熟、有改革積極性的地方政府申請審改綜合性試點，以改革績效和公眾(zhong) 滿意度為(wei) 評價(jia) 標準，強化地方政府對現實需求的關(guan) 注和對“好製度”的學習(xi) 借鑒。

　　2. 擴大審改綜合性試點的改革空間

　　首先，要給予地方政府更大的自主權限與(yu) 部門整合能力。在適當的改革空間內(nei) 允許試點政府突破法律規章的紅線束縛和既得利益集團、部門主義(yi) 的阻礙，為(wei) 其探索高效、公開、便民的行政審批體(ti) 製提供較為(wei) 寬鬆的改革環境。

　　其次，要對綜合性試點提出兼具係統性與(yu) 規範性的更高要求。如根據“三定”方案重新梳理地方部門的權力清單，以此作為(wei) 本地審批目錄編製的前置條件;同步推行事前審批改革與(yu) 事中事後監管改革，甚至將事中事後監管作為(wei) 前置條件，要求隻有完善了監管環節的製度化運行與(yu) 合理配置，才能下放或取消相應的行政審批權限。

　　再次，要為(wei) 試點的創新性探索設置適當的免責條款以保護改革者。將試點的改革方案適當納入當地依法行政中的“法”範疇，如若發生重要事件進行責任追究時，應適當區分改革風險與(yu) 瀆職怠政，由此保護改革者及地方的改革精神。

　　3. 加強多方力量對地方審改的指導與(yu) 規製

　　首先，需要充分發揮地方人民代表大會(hui) 的作用。無論是職能部門的權力清單、改革方案還是相關(guan) 的配套規章，都通過人大代表工作站廣泛征求意見、並提交同級人民代表大會(hui) 表決(jue) ，加強審改方案的民主性和合法性，並由人大對其進行監督和指導。

　　其次，需要充分發揮上級主管機構的引導作用。中央或省級審改辦除了要為(wei) 地方審改試點進行方向性與(yu) 合法律性把脈外，還要以其全局視野糾正地方審改可能的經濟導向偏差，引導地方審改在公共服務和普惠性需求上下更多精力。

　　再次，需要充分發揮獨立第三方特別是學者的指導作用。積極引導學者參與(yu) 地方審改探索全過程，借由外腦提供審改思路、論證審改方案或進行績效評估。

　　最後，需要充分公眾(zhong) 的參與(yu) 監督作用。通過將審批事項公之於(yu) 眾(zhong) ，接受公眾(zhong) 的檢閱和監督，在與(yu) 公眾(zhong) 的互動中了解更符合社會(hui) 需求的審改方向和內(nei) 容，提升公眾(zhong) 對審改的體(ti) 受感和滿意度。