原標題：官員擔當需要什麽(me) 樣的製度保障

　　(作者為(wei) 國家行政學院教授、博導)

　　黨(dang) 的十八大以來，“擔當”一詞多次出現在習(xi) 近平總書(shu) 記的重要講話當中。人民網2016年11月統計結果顯示，自2013年以來，在習(xi) 近平同誌的公開講話和文章中，擔當一詞被提及近100次，成為(wei) 其治國理政的關(guan) 鍵詞。2015年1月12日，在同中央黨(dang) 校第一期縣委書(shu) 記研修班學員座談時，習(xi) 近平同誌強調：“幹部就要有擔當，有多大擔當才能幹多大事業(ye) ，盡多大責任才會(hui) 有多大成就。不能隻想當官不想幹事，隻想攬權不想擔責，隻想出彩不想出力。要意氣風發、滿腔熱情幹好，為(wei) 官一任、造福一方。”而在反腐和簡政放權並舉(ju) 的全麵深化改革時期，社會(hui) 公眾(zhong) 對於(yu) 個(ge) 別政府官員不作為(wei) 的意見也越來越大，要求官員有擔當已經成為(wei) “上下同欲”。

　　擔當是官員的一種必備精神

　　擔當就是責任意識，責任與(yu) 一定的公共職位聯係在一起，實則是對公共職位職責的履行意識，是履職責任對人的動機和行為(wei) 約束。由於(yu) 《中華人民共和國公務員法》和公共機構的三定方案並沒有對每一個(ge) 公共職位的履職責任進行描述，公共機構中對每個(ge) 崗位的職位說明也並不具體(ti) ，換句話說，每個(ge) 公共職位的職責邊界並不清晰。同時，我國也缺乏公務員職業(ye) 倫(lun) 理典則之類的職業(ye) 操守規定，在這種情況下，要求官員有擔當，更多地是以《公務員法》和散見於(yu) 黨(dang) 和政府的有關(guan) 文件中的原則性規定來予以約束。社會(hui) 公眾(zhong) 所追求的是到政府機構辦事時，能在最短時間內(nei) 把事情辦成，而對於(yu) 政府機構內(nei) 部不同部門不同人員的分工無需了解。當事情辦理遭遇程式化的推諉、法定時間內(nei) 的拖延、不予明確告知所需材料或進展甚至直接拒絕等狀況，當事人必然心存不滿甚至憤怒，直接產(chan) 生“官員不作為(wei) 就是腐敗”“官員不擔當就是腐敗”的說法。我們(men) 同樣不能忽視的是，持有公共職位的人或者公務人員也是有利益追求的人，也都有在理性計算之後的趨利避害心理，當公務人員的趨利避害心理與(yu) 社會(hui) 公眾(zhong) 的利益實現產(chan) 生矛盾的情況下，有擔當的官員就成為(wei) 稀缺品，或者說，“有擔當”這個(ge) 品質就成為(wei) 社會(hui) 公眾(zhong) 對官員群體(ti) 的期待。

　　“有擔當”是對行為(wei) 的一種精神化的稱道。也就是說，擔當是社會(hui) 公眾(zhong) 期許的官員應有的必備精神。但任何精神都是需要有現實基礎和落實的時空環境的。僅(jin) 從(cong) 精神和原則層麵要求官員有擔當，是一種道德化的標高，往往更依靠責任內(nei) 化式的個(ge) 人修養(yang) 來達到“內(nei) 聖外王”的擔當效果，缺乏具體(ti) 的落實情境、方式和激勵閉環，官員的擔當就是不可持續的。

　　事實上，作為(wei) 一定公共職位的持有人，官員的擔當往往與(yu) 其職位的責任緊密聯係在一起，通過責任確定和問責來使官員有擔當比強調個(ge) 人修養(yang) 更能夠保持官員擔當的可持續性。正因為(wei) 如此，我國越來越強調問責機製。如2015年6月26日，習(xi) 近平同誌在中共中央政治局第二十四次集體(ti) 學習(xi) 時就指出：“要健全問責機製，堅持有責必問、問責必嚴(yan) ，把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，形成法規製度執行強大推動力。問責的內(nei) 容、對象、事項、主體(ti) 、程序、方式都要製度化、程序化。要把法規製度執行情況納入黨(dang) 風廉政建設責任製檢查考核和黨(dang) 政領導幹部述職述廉範圍，通過嚴(yan) 肅追究主體(ti) 責任、監督責任、領導責任，讓法規製度的力量在反腐倡廉建設中得到充分釋放。”

　　綜上，與(yu) 其反複強調官員應有擔當精神，不如把重點放在如何涵養(yang) 官員的擔當精神。換言之，我們(men) 需要考量的核心在於(yu) ，如何讓官員的擔當落到實處，如何使官員的擔當可持續，這就需要我們(men) 聚焦官員有擔當的基礎要素。

　　可行製度是官員有擔當的硬件要素

　　要讓官員具有擔當精神不容易，但難在哪兒(er) ?難在從(cong) 精神到行動的落實，換言之，是動機到行動的轉化。一般地，有動機未必有行動，而有行動必然有動機。馬克思指出，“人們(men) 奮鬥所爭(zheng) 取的一切，都同他們(men) 的利益有關(guan) ” ①。因此，我們(men) 需要立足人的利益來分析使官員有擔當的硬件要素——可行的製度。

　　官員的擔當實際上是個(ge) 責任問題或問責問題，而責任或問責是存在於(yu) 具體(ti) 情境中的，體(ti) 現的是一定製度環境下人的互動。作為(wei) 社會(hui) 的遊戲規則，製度是為(wei) 決(jue) 定人們(men) 的相互關(guan) 係而人為(wei) 設定的一些製約，其目的是減少不確定性和穩定人們(men) 的行為(wei) 預期。公共職位作為(wei) 實現公共利益的組織設置，更是承載著公眾(zhong) 的穩定期望，因此，使官員有擔當的製度首先體(ti) 現在履職有依據。在我國，所有公共職位的共有履職依據是憲法確認的人民主權基礎上的代議製政府所形成的委托-代理關(guan) 係，但政府機構不同的部門劃分和部門中不同的職位又有著細分後具體(ti) 的履職依據。這個(ge) 細分的具體(ti) 的履職依據應當明確對應職位的職責邊界和行使權力的具體(ti) 內(nei) 容和規程。需要注意的是，在當代行政體(ti) 係中，官員都需要有一定的自由裁量權，而官員在行使自由裁量權的時候難免要麵對利益取舍，因此，還需要有履行職權過程中處理利益取舍的機製設計。按照公共行政的責權一致原則和問責原則，官員履職需要在職責清楚的基礎上來明確和追究責任，形成一條由誰、向誰、在什麽(me) 事務上，通過什麽(me) 程序、依什麽(me) 標準、達到什麽(me) 效果的問責鏈條，從(cong) 而將官員不作為(wei) 的空間和機會(hui) 降到最低限度或社會(hui) 公眾(zhong) 可以承受的範圍之內(nei) 。

　　使官員有擔當的製度體(ti) 現在激勵有效果。激勵製度在履職依據基礎上形成對官員履職效果的評價(jia) ，以履職依據為(wei) 標準對官員履職行為(wei) 進行比較，以達到獎優(you) 罰劣的目的。值得注意的是，不同的公共職位在激勵製度上還亟需引入與(yu) 職位相適應的、程度不同的公眾(zhong) 評價(jia) 才能夠使激勵真正發揮作用。我國公務員的評價(jia) 激勵在形式上是與(yu) 自上而下的權力鏈條相適應的，盡管在考核的時候考慮到了上下左右的360度考核，但這種360度考核是在公務員隊伍內(nei) 部進行的工作目標考核，而未能按照職能、崗位與(yu) 服務於(yu) 社會(hui) 公眾(zhong) 的直接程度掛鉤，進而未能將作為(wei) 服務對象的社會(hui) 公眾(zhong) 對官員的評價(jia) 納入其中，於(yu) 是，考核往往成了走形式。這種封閉式考核傾(qing) 向於(yu) 使官員在工作中顧忌同僚和上下級的關(guan) 係，從(cong) 而在工作中趨於(yu) 規避主動做事而耽於(yu) 處理關(guan) 係，因為(wei) 主動做事就需要在不同的主體(ti) 間進行利益平衡和協調，而利益的平衡和協調過程往往不可能令所有利益相關(guan) 者都滿意，於(yu) 是就形成了“做了就得罪人，不做就不得罪人，多做就多得罪人，一點不做就一點也不得罪人”的行為(wei) 策略。

　　使官員有擔當的製度還體(ti) 現在監督有意義(yi) 。監督的意義(yi) 首先不在於(yu) 懲處，而在於(yu) 糾錯。我國對官員的監督有黨(dang) 紀政紀和法律，在組織架構上有紀委、監察，還有政協和公眾(zhong) 監督，但監督是否有效，需看政府信息公開的程度和公眾(zhong) 評價(jia) 的效度。政府的信息不公開或者公開得不完整，就不能使社會(hui) 公眾(zhong) 了解和理解官員的言行，進而產(chan) 生不滿或對立情緒，在對官員進行監督的時候也就難以就事論事地進行評價(jia) ，而受到情緒的左右。因此，要使官員有擔當，還需要加大政府信息公開的立法和執法力度，在此基礎上，開放社會(hui) 公眾(zhong) 對政府工作的參與(yu) 渠道、程序和機製，開放社會(hui) 公眾(zhong) 對官員言行進行評價(jia) 、監督的範圍、程序和結果反饋。

　　我國製度框架已經基本搭建完成，應進入製度精細化時期。在使官員有擔當這個(ge) 問題上，更需要避免原則性規定，更需要圍繞公共職位及其責任的確定、追求踏踏實實地進行實操的可行的製度建設。從(cong) 政府職能、公共職位職責入手，以更清晰的職責描述、更具體(ti) 的職能邊界、更實操的機製和程序來構築常態化、製度化的責任鏈條和激勵、監督鏈條，將官員運用公權力謀私利的利益衝(chong) 動約束於(yu) 製度鏈條中。同時，擴充政府係統的包容性、透明度，使官員所處理的公共事務可知曉、能參與(yu) ，從(cong) 而使持有公共職位的人在進行利益計算的時候不得不把自己的個(ge) 人利益放到公共利益之後，增強相關(guan) 製度的剛性和韌性，為(wei) 官員的擔當提供堅實的製度硬件。

　　有責任感的民情是官員有擔當的軟件要素

　　民情是什麽(me) ?民情就是一個(ge) 時代人與(yu) 人相互影響所形成的社會(hui) 精神風貌，反映的是社會(hui) 成員在價(jia) 值觀和行為(wei) 規範方麵的共識，而對官民關(guan) 係應當是什麽(me) 的判斷也在其中。正如馬克思精辟地指出，“人的本質不是單個(ge) 人所固有的抽象物，在其現實性上，它是一切社會(hui) 關(guan) 係的總和”。這個(ge) 社會(hui) 關(guan) 係的總和既塑造著每一個(ge) 人，也被傳(chuan) 承著既有文化傳(chuan) 統、信仰體(ti) 係和製度的社會(hui) 所塑造，由此形成一股彌漫於(yu) 社會(hui) 關(guan) 係中的相對穩定的情感、情緒和精神，這些情感、情緒和精神在一定時段內(nei) 就成為(wei) 人們(men) 言行的製約因素，甚至比製度的製約性還強。例如，民眾(zhong) 通過上訪這一行政幹預方式來尋求自己心中的正義(yi) ，這種行為(wei) 所反映的民情，一方麵是社會(hui) 公眾(zhong) 對公權力的信任，且這種信任並不對憲法中規定的行政、司法、立法權力的劃分加以區分，而是將不同性質的權力行使機關(guan) 籠統歸為(wei) “官家”來追求自己心中的正義(yi) ，即自身利益的最大化。另一方麵是社會(hui) 公眾(zhong) 對主張正義(yi) 和權益維護渠道的使用遵從(cong) 的是基於(yu) 成本—收益基礎上的理性選擇，而非政府所倡導的秩序。當政府所倡導的秩序目標與(yu) 自身所追求的利益最大化之間產(chan) 生矛盾的時候，對於(yu) 個(ge) 體(ti) 群眾(zhong) 來說，自身的利益是優(you) 先的。這種民情從(cong) 積極角度看，說明我國個(ge) 體(ti) 意識已經充分覺醒，但從(cong) 消極角度看，卻反映出我國公民教育的蒼白甚至失靈，也說明從(cong) 傳(chuan) 統的大一統、全能主義(yi) 政府轉向有限政府的過程是艱難的。

　　一方麵，全能主義(yi) 政府與(yu) 傳(chuan) 統的士農(nong) 工商社會(hui) 結構和官文化的深刻影響相結合，使政府官員與(yu) 社會(hui) 公眾(zhong) 之間形成的是不對等的父愛主義(yi) 關(guan) 係，政府對社會(hui) 公眾(zhong) 承擔無限責任，官員由此可能會(hui) 滋生父愛權威的高人一等的任性;另一方麵，公民教育的缺失使每個(ge) 個(ge) 體(ti) 又在麵對政府的時候強調自己應得的利益而規避應承擔的責任和應遵守的規則，於(yu) 是，處於(yu) 父愛權威的官員和缺失公民責任感的個(ge) 體(ti) 就不約而同地達成了某種“共識”——有組織的不負責任，官員借助政府體(ti) 係的科層製組織特性規避自己的責任，社會(hui) 成員則借助自己對於(yu) 官員的相對弱勢也規避自己的責任，雙方都陷入路徑依賴困境中，既抱怨既有社會(hui) 行為(wei) 邏輯，又不願意打破舊的思想意識。

　　因此，要使官員有擔當，還需要涵養(yang) 與(yu) 國家治理體(ti) 係和治理能力現代化進程相匹配的民情，在以簡政放權和財稅製度改革為(wei) 突破口的有限政府建設落到實處的同時，還需要同步係統性地加強公民教育，使社會(hui) 成員對不同性質的國家權力及其效力有清楚的認識，對憲法和基本法律賦予公民的權利及其行使方式、責任及其承擔方式都有清楚的認識，且有體(ti) 驗、實踐的充分機會(hui) 。惟其如此，才能逐步扭轉輕視程序和權力屬性而找更高級別權力行使者尋求自身正義(yi) 的民情，才能逐步形成法律麵前人人平等的民情。惟其如此，人們(men) 也才能夠把公共職位看作是眾(zhong) 多工作職位中的一種，並不高人一等，相反，由於(yu) 受代議製政府的委托-代理關(guan) 係約束和納稅人供養(yang) ，承擔官員角色的人才能夠始終對掌握公器並不等於(yu) 公器就屬於(yu) 個(ge) 人有清晰的認知，從(cong) 而秉持戰戰兢兢地履職這一正道。

　　如果沒有具體(ti) 可行的實操性製度和人人平等、有責任感、能參與(yu) 的民情支撐，則官員的擔當必將是不可持續的。因此，我們(men) 對官員有擔當所要達成的目標就是既使社會(hui) 公眾(zhong) 的利益得到平衡，又使官員都充滿幹勁。在可行製度和責任感民情的支撐下，領導幹部所應具備的擔當，底線就在於(yu) 不打折扣地履行其公共職位的職責要求，不越位、不缺位、不錯位。高線就在於(yu) 在秉持公共利益的前提下，在自由裁量權範圍內(nei) 主動作為(wei) ，主動地、創造性地融合公眾(zhong) 參與(yu) ，和社會(hui) 公眾(zhong) 一道處理公共事務，形成解決(jue) 問題、共同發展的合力。

　　【注釋】

　　①《馬克思恩格斯全集》(第1卷)，北京：人民出版社，1995年第187頁。