【摘要】要穩定基層幹部隊伍，製度創新是關(guan) 鍵。要將“基層曆練”作為(wei) 幹部隊伍建設的“蓄水池”。不論是領導幹部還是普通幹部，都應增加到基層任職和鍛煉時間，這既有利於(yu) 幹部成長，又為(wei) 基層幹部穩定發展提供巨大平台。要建立基層幹部能“上”能“下”製度機製，還要對基層幹部進行“重獎嚴(yan) 懲”考核辦法。

　　【關(guan) 鍵詞】基層幹部 穩定隊伍 製度創新 【中圖分類號】D262.3 【文獻標識碼】A

　　長期以來，坊間就有公務員是“鐵飯碗”，國家幹部是“金飯碗”的說法。然而，近年來，開始出現一種“不作為(wei) ”和辭職去官現象，這在基層幹部中表現得比較突出。不少人將之歸因於(yu) 反腐舉(ju) 措，有人甚至從(cong) 細枝末節上找原因。筆者認為(wei) ，一些幹部隊伍“不作為(wei) ”和辭職確與(yu) 黨(dang) 和國家反腐力度加大有關(guan) ，但這是次要的，最主要的原因還是缺乏製度創新。幹部隊伍是一個(ge) 全局性和結構性問題，必須緊緊抓住幹部隊伍建設的主要矛盾，方能克服“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的偏向。

　　將“基層曆練”作為(wei) 幹部蓄水池

　　如果說，何處是幹部隊伍的關(guan) 鍵穴位，那就是基層幹部。這不僅(jin) 是因為(wei) 基層幹部人數眾(zhong) 多、條件艱苦、工作壓力大、待遇不高，還因為(wei) 基層麵臨(lin) 著被忽略和優(you) 秀基層幹部匱乏的瓶頸問題。可以說，基層幹部穩定則國家幹部穩定;基層幹部地基不牢，就會(hui) 地動山搖。

　　目前，國家也有相應的基層工作規定，如國家幹部要到基層甚至村莊當“第一書(shu) 記”，鼓勵大學畢業(ye) 生作村官，等等。又如2014年，中共中央發文明確規定：“應當樹立注重基層的導向。”“擔任縣處級領導職務的，應當具有五年以上工齡和兩(liang) 年以上基層工作經曆。”①所有這些都是很好的製度安排，有助於(yu) 幹部培養(yang) 及其成長，也確實緩解了基層幹部缺乏的情況。不過，這些製度的最大問題是，許多下基層的幹部不安心、鍍金意識濃、時間較短、普及率不高，尤其是沒有形成常態化和製度化機製，更未成為(wei) 國家選人用人的絕對標準。這也是為(wei) 什麽(me) 每年下基層的國家幹部人數和次數不少，但真正有效、得力、被點讚者並不多。

　　從(cong) 領導幹部角度來說，“兩(liang) 年”的“基層工作經曆”時間太短，他怎能真正了解基層，更談不上與(yu) 人民群眾(zhong) 同呼吸共命運，這也是現在不少領導幹部用“兩(liang) 年”的“基層工作經曆”為(wei) 自己鍍金，就可獲得提升機會(hui) 的重要原因。基於(yu) 此，應增加被提拔領導幹部在基層工作的時間，越是高層領導越要有多年基層鍛煉和磨礪的經曆。如能建立“基層工作經曆”時間與(yu) “幹部晉升”直接掛鉤的製度，那麽(me) 就可達到兩(liang) 個(ge) 目的：一是基層這塊“磨刀石”會(hui) 讓領導幹部快速成長起來，二是基層幹部隊伍這個(ge) “蓄水池”會(hui) 有更多的“蛟龍”生矣。

　　從(cong) 普通幹部角度來說，應建立所有幹部都必須經較長時間基層鍛煉的製度，從(cong) 而讓廣大幹部能真正理解基層，也讓他們(men) 成為(wei) 基層幹部隊伍的生力軍(jun) 。目前，對於(yu) 普通幹部的基層鍛煉主要是實習(xi) 性的，時間也比較短，有的就是走馬觀花，甚至是完成任務和走過場，根本達不到鍛煉目的。普通幹部雖不如領導幹部那樣肩負重擔，但同樣需要了解基層和接受磨礪，一個(ge) 年輕幹部如能真正在基層工作三年以上，不管對於(yu) 今後自己的工作，還是基層幹部隊伍建設，都是相當重要和有益的。普通幹部至少經曆三年基層鍛煉的製度安排，將從(cong) 根本上改變包括基層幹部在內(nei) 的整個(ge) 國家幹部隊伍的水平，是一項利國利民的戰略性構想。

　　將“基層曆練”作為(wei) 整個(ge) 國家幹部培養(yang) 和發展的“不二法則”固定下來，至少有以下優(you) 點：一是真正重視和強調了基層，有助於(yu) 基層幹部的自豪感、榮譽感和積極性發揮。二是將基層變成國家優(you) 秀幹部的“蓄水池”和培養(yang) 基地，這既有利於(yu) 基層幹部人才穩定，也有助於(yu) 國家幹部人才成長。三是吸引更多年輕幹部投身基層，可更好發揮其積極性和創造性。四是為(wei) 更多有誌於(yu) 在基層創業(ye) 的幹部提供更大平台。五是真正做到城市反哺鄉(xiang) 村，在城鄉(xiang) 幹部的交流和融通中不斷提升鄉(xiang) 村幹部能力水平。

　　早在2006年，習(xi) 近平同誌就指出：“打牢基層基礎，既是構建和諧社會(hui) 的重要內(nei) 容，也是有序推進和諧社會(hui) 建設的重要保障，意義(yi) 十分重大。”“夯實基層基礎，有利於(yu) 形成強大的社會(hui) 凝聚力，逐步築牢穩定合理的社會(hui) 結構。”②2014年，習(xi) 近平在會(hui) 見基層幹部時又說：“鄉(xiang) 村處在貫徹執行黨(dang) 的路線方針政策的末端，是我們(men) 黨(dang) 執政大廈的地基，在座各位可以說是這個(ge) 地基中的鋼筋，位子不高但責任很大。現在，農(nong) 村發展和管理對基層幹部素質和能力提出了更高要求，大家要多思考如何把基層幹部當好。”③如果沿著這一思路，確立國家幹部嚴(yan) 格的“基層曆練”的製度規定，不愁基層幹部隊伍不穩，更不用擔心國家幹部缺乏和國家的長治久安。

　　建立基層“能上能下”製度機製

　　改革開放以後，尤其是近些年來，基層幹部製度不斷得以完善和發展，但也有一些關(guan) 鍵性問題需要解決(jue) 。如許多幹部“隻能上”、“不能下”，即便是能“下”，也是很難實現的。這是因為(wei) ，我們(men) 雖有相應的總體(ti) 製度規定，但規定不夠具體(ti) ，尤其缺乏可操作性、有效實施的細則。以村幹部為(wei) 例，《村委會(hui) 組織法》明確規定可罷免不合格村幹部，但由於(yu) 任職周期較長、無具體(ti) 細則、監督力度弱、執行力不夠等原因，真正被罷免者極為(wei) 有限，哪怕是群眾(zhong) 再不滿意的村幹部也得不到罷免。因此，要真正使基層幹部隊伍保持穩定，必須建立“能上能下”的幹部管理機製。

　　關(guan) 於(yu) 基層幹部的“能上”問題應當注意：一是突破“界際”分別，將基層幹部與(yu) 國家幹部作為(wei) 一個(ge) 整體(ti) 和係統來統籌謀劃。以基層幹部為(wei) 例，由於(yu) 各種限製和偏見，他們(men) 往往較難獲得更大的發展空間。村幹部更是如此，因為(wei) 村幹部不是國家幹部，升遷機會(hui) 很少，這就限製了其工作積極性和創造性。其實，國家在用人方麵應打破區間、界限等阻隔，隻要表現突出和優(you) 秀，哪怕是村幹部也可得到提升，進入國家幹部行列，而一些大有作為(wei) 的鄉(xiang) 鎮幹部更要委以重任。從(cong) 目前情況看，雖然也有一些地方規定優(you) 秀村幹部可成為(wei) 鄉(xiang) 鎮幹部，但這樣的例子並不多見，更沒在全國進行推廣。

　　二是突破刻板的基層幹部提拔時間規定。現在的基層幹部要一步一步升上去，那是很難升到高位和擔任要職的。其實，對於(yu) 優(you) 秀基層幹部尤其是縣委書(shu) 記，可以進行大膽試點，讓他們(men) 擔任更重要職務。因為(wei) 有豐(feng) 富基層實踐經驗的幹部，遠比那些身在高位卻屍位素餐的“不作為(wei) ”幹部，來得重要和可靠。應大膽提拔德、廉、能、勤、績均優(you) 的基層幹部，必要時可超常規任用。還有，應注重從(cong) 聲譽好的普通黨(dang) 員甚至普通群眾(zhong) 中選拔幹部。

　　三是克服基層幹部“唯上”才能“上”的局限。官員腐敗的一個(ge) 重要原因是基層幹部任用製度的漏洞，即隻要能得到上級認可，群眾(zhong) 滿不滿意無所謂，因此不少地方任用幹部時，民意隻是走過場。這就是習(xi) 總書(shu) 記所說的讓有的幹部“帶病上崗”。基層幹部任用雖然要有上級組織的推薦和考察，但一定要將“民意”作為(wei) 真正重要的因子，因為(wei) 人民群眾(zhong) 最了解基層幹部。否則就會(hui) 形成這樣的局麵：不該“上”的人得到升遷，應該升遷的卻“上”不去。久而久之，幹部用人信譽盡失，幹部穩定也就無從(cong) 談起。

　　關(guan) 於(yu) 基層幹部的“能下”問題，也要確立這樣的改革目標：一是貪腐幹部必須“下”，並且保持“老虎”、“蒼蠅”一起打的決(jue) 心、恒心和常心，讓反腐永遠在路上。隻有這樣，幹部隊伍才能不斷純潔，才會(hui) 真正穩定。

　　二是將“不作為(wei) ”的幹部淘汰出局。所謂“不作為(wei) ”，主要是指“不敢為(wei) ”、“不願為(wei) ”、“不會(hui) 為(wei) ”、“不想為(wei) ”，其具體(ti) 表現為(wei) 怕事、懶政、平庸、為(wei) 私幾個(ge) 方麵。以往，對“胡作非為(wei) ”的違法亂(luan) 紀者是有相關(guan) 的懲處措施的，但對“不作為(wei) ”幹部卻無相關(guan) 的法律規定。因此，應針對“不作為(wei) ”基層幹部製定科學有效的法律法規，真正起到使其“能下”的懲治規範作用。浙江省一些地區探索的基層幹部“底線管理”經驗值得思考和借鑒。如浙江台州玉環縣清港鎮2014年出台《農(nong) 村黨(dang) 員幹部底線管理製度》，對農(nong) 村黨(dang) 員幹部容易違反的行為(wei) 施行“底線管理”，它們(men) 是黨(dang) 紀國法底線、財務底線、工程底線、工作底線、品德底線及配合中心工作底線6大類，共分為(wei) 25小項。製度規定，凡違反底線的幹部，違者必糾。其具體(ti) 方式有：責令公開道歉、誡勉談話、通報批評、立案處理等。④

　　三是讓沒有創新性的基層幹部“能下”。與(yu) “不作為(wei) ”的基層幹部相比，無創新性的基層幹部不一定不作為(wei) ，有的甚至將動靜鬧得很大;與(yu) 貪官相比，無創新性的基層幹部也可能清廉自律、勤政愛民，但就是缺乏創新能力，工作平庸無效。對此，也應製定相應的規則，令其“能下”，將其崗位讓給那些創新有為(wei) 的基層幹部。

　　當然，製度機製的規定是一回事，對之加強監管與(yu) 實施是另一回事。事實上，我國在許多方麵並不缺乏製度建設，問題關(guan) 鍵是，如何將“能下”的製度機製落到實處，這就要求監管到位、實施有方、從(cong) 嚴(yan) 治理。

　　推行“重獎嚴(yan) 懲”基層考核辦法

　　基層幹部幹事激情不足，與(yu) 其工資待遇較低直接相關(guan) 。一些偏僻地區的基層幹部每月隻有大約2000元工資，這直接影響其工作積極性、日常生活開銷，甚至是人格尊嚴(yan) 。然而，從(cong) 國家財政來說，全國基層幹部隊伍數量龐大，要想將其工資待遇大幅提升，既不切實又不可能。因此，如何在現有矛盾中，找到能提高基層幹部待遇的途徑，是擺在我們(men) 麵前的重要課題。我們(men) 認為(wei) ，有以下方麵值得考慮。

　　首先，從(cong) 資金上說，或可在基層幹部工資外，加大投入獎勵資金，以鼓勵基層優(you) 秀幹部;或可在基層幹部現有工資不增量情況下，保留其基本工資，其他部分拿出來作為(wei) 獎懲資金使用;或可結合各地經濟實況，由政府、企業(ye) 補貼和讚助，以作為(wei) 優(you) 秀基層幹部獎勵資金。總之，應打破現有基層幹部工資較為(wei) 平均(至少在同一層級比較接近)這一狀況，讓優(you) 秀幹部和平庸幹部的待遇真正拉開距離。

　　其次，建立考核、評估、監管等一係列製度機製，尤其是讓人民群眾(zhong) 成為(wei) 衡量基層幹部優(you) 劣的試金石，並以此作為(wei) 獎懲標準和方案。如安徽青陽縣實行“三查三述三評”，即“查作風”、“查效能”、“查廉潔”;向“紀委”、“服務對象”、“單位職工”述職、述廉、述效;“群眾(zhong) 評議服務”、“社會(hui) 評選先進”、“機關(guan) 評定位次”。這種方法雖有些簡略，但可作為(wei) 推進基層幹部“獎懲”製度製定的參考，以做到公平、合理、有效，確保基層幹部在“幹”與(yu) “不幹”上真的不一樣。其實，這也是在基層限製“腐敗幹部”、減少“平庸幹部”、淘汰“不作為(wei) 幹部”的良策。

　　再次，在加大物質獎勵的同時，重視精神與(yu) 其他獎勵。以“全國百名優(you) 秀縣委書(shu) 記”評選活動為(wei) 例，這是一種莫大的榮譽，它對廣大基層幹部的激勵作用難以估價(jia) 。今後，還應舉(ju) 辦優(you) 秀鄉(xiang) 鎮、村幹部的評選活動，舉(ju) 辦優(you) 秀基層婦女幹部、誌願紮根基層幹部等評選活動，以推動基層幹部隊伍全麵均衡發展。還有，應多給一些基層幹部，尤其是偏遠基層幹部外出培訓、學習(xi) 與(yu) 交流的機會(hui) 。某種程度上說，這也是一種莫大的鼓舞和更重要的“獎勵”。

　　總之，要創新形成更加科學有序的基層幹部管理製度，就要從(cong) 基層實際出發、獎能罰懶，獎優(you) 汰劣。如此，基層幹部隊伍就會(hui) 變得更加純潔、優(you) 化、高效和穩定，才能不辜負我們(men) 這個(ge) 偉(wei) 大時代。

　　(作者為(wei) 中國社會(hui) 科學院政治學研究所研究員)

　　【注釋】

　　①《黨(dang) 政領導幹部選拔任用工作條例》(修訂稿)，《人民日報》，2014年1月16日。

　　②習(xi) 近平：《加強基層基礎工作，夯實社會(hui) 和諧之基》，《求是》，2006年第21期。

　　③《習(xi) 近平總書(shu) 記在河北、蘭(lan) 考兩(liang) 地調研指導黨(dang) 的群眾(zhong) 路線教育實踐活動報道集》，北京：人民出版社，2014年，第16頁。

　　④詹曉霞、謝肖燕：《六條底線管理農(nong) 村黨(dang) 員幹部》，《台州日報》，2015年11月27日。