世界經濟正麵臨(lin) 全球化逆潮的嚴(yan) 峻挑戰。收入分配差距擴大和中產(chan) 階層的減少，是導致民粹主義(yi) 和孤立主義(yi) 興(xing) 起，進而形成全球化逆潮的重要原因。中國正處於(yu) 經濟社會(hui) 轉型的關(guan) 鍵時期，擴大中等收入群體(ti) ，既是經濟社會(hui) 轉型升級的重要支撐，又是堅定推進自由貿易和經濟全球化的重要條件。鑒於(yu) 此，中國(海南)改革發展研究院與(yu) 挪威城市區域研究所於(yu) 2017年3月27-28日在海南省海口市中改院國際學術交流中心共同舉(ju) 辦以“擴大中等收入群體(ti) ——經濟全球化新挑戰、新動力”為(wei) 主題的第九屆中挪社會(hui) 政策論壇暨第82次kaiyun官方地址國際論壇，邀請來自中國、挪威和其他國家的專(zhuan) 家學者、智庫、企業(ye) 、政府官員等圍繞經濟全球化逆潮背景下中等收入群體(ti) 形成發展的相關(guan) 議題進行深入研討。kaiyun官方地址論壇網進行全程直播：

　　國務院發展研究中心研究員倪紅日在第九屆中挪社會(hui) 政策研討會(hui) 上的演講

　　經濟學中的主流觀點之一，認為(wei) 經濟增長與(yu) 收入差距之間存在著密切的因果關(guan) 係。經濟衰退和增長乏力的很重要原因是收入差距過大引起的需求不足，使得總供求不平衡;因此，經濟增長的必要條件之一，是通過縮小收入差距，達到增加有效需求目的。作為(wei) 經濟追趕型國家，中國在過去30多年的經濟高速增長階段，把“增長是硬道理”作為(wei) 首要經濟目標，並沒有將縮小居民收入和財產(chan) 差距作為(wei) 首要的經濟和社會(hui) 政策目標。

　　目前，中國的經濟高速增長階段結束，正在向經濟中高速轉型，經濟下行壓力增大。在國際和國內(nei) 經濟總供求失衡，總需求不足的條件下，需求側(ce) 管理政策必然涉及到收入差距問題，通過縮小收入差距，擴大有效需求是解決(jue) 總需求不足的一個(ge) 重要思路和途徑。在這個(ge) 階段，中國是否應該提升縮小收入差距這一社會(hui) 政策的重要性，很值得考慮和研究。

　　1. 中國居民可支配收入差距現狀

　　根據國家統計局2017年1月20日公布的《2016年國民經濟實現“十三五”良好開局》報告中，關(guan) 於(yu) 居民收入穩定增長，城鄉(xiang) 差距繼續縮小一段中的數據，按照全國居民五等份分組，居民可支配收入差距情況如下圖所示：

　　圖1：2016年居民可支配收入差距示意圖

　　擴大中等收入群體(ti) 規模的重要途徑，筆者理解就是縮小高收入群體(ti) 與(yu) 中等收入、低收入群體(ti) 之間的收入差距，尤其是要縮小高收入組與(yu) 低收入組的差距，擴大中等收入群體(ti) 的收入。

　　2. 逐步縮小居民可支配收入和財產(chan) 差距的政策目標

　　基於(yu) 全麵實現小康社會(hui) 目標的需要，以及宏觀經濟管理政策的必要措施，在保證經濟中高速增長的基礎上，將逐步縮小居民可支配收入和財產(chan) 差距作為(wei) 重要的社會(hui) 政策目標。

　　在“十三五”計劃期間，完成7000萬(wan) 貧困人口脫貧的攻堅任務。這一任務的完成，實際上就是通過脫貧，增加低收入群體(ti) 的收入水平，客觀上應該縮小了低收入群體(ti) 與(yu) 中等收入和高收入群體(ti) 之間的收入差距。

　　在“十四五”計劃中，建議提出將高收入群體(ti) 與(yu) 中等收入群體(ti) 、低收入群體(ti) 的收入倍數縮小的明確指標要求。比如提出如下的指標要求：

　　圖2：“十四五”居民可支配收入差距預期

　　3. 目前中國稅製對縮小收入差距的作用很小

　　總體(ti) 來看，目前中國稅製起到縮小收入差距的功能很弱，如不加以調整和改革，將不利於(yu) 縮小收入差距，擴大中等收入群體(ti) 規模。這主要有兩(liang) 個(ge) 方麵的原因：

　　3.1 中國稅製的間接稅和直接稅比重相當[1]，各占稅收總收入比重的40%多;相對於(yu) 美國這種直接稅為(wei) 主體(ti) 的國家，中國間接稅比重相對較高，而直接稅比重相對較低。尤其是中國的個(ge) 人所得稅和財產(chan) 稅，占稅收總收入的比重都是很低的。詳見下圖，2015年，中國的間接稅三大稅種：國內(nei) 增值稅、消費稅和營業(ye) 稅占總稅收比重48.8%;企業(ye) 所得稅和個(ge) 人所得稅合計占總稅收的28.6%，其中個(ge) 人所得稅僅(jin) 占總稅收的6.9%。

　　圖3：2015年中國稅收結構圖

　　數據來源：根據財政部網站《2015年全國一般公共預算收入決(jue) 算表》計算

　　中國的這種稅製結構，在收入分配上具有明顯的累退性。由於(yu) 間接稅的稅負主要由居民消費環節承擔，收入越低者負擔的實際稅負越高;反之，收入越高者負擔的實際稅負越低。根據國家稅務總局2016年重點課題《個(ge) 人所得稅改革方案及征管條件研究》報告中的數據：2012年城鎮居民最低收入戶現金消費占平均可支配收入的比重為(wei) 88.88%，隨著收入的提高，消費占收入的比重逐步降低，最高收入戶所占比重隻有59.01%。這種稅製的累退性表明，中國現行稅製不僅(jin) 難以調解並縮小收入差距，而且增加了中低收入群體(ti) 的實際稅收負擔。

　　3.2 個(ge) 人所得稅製度對調節收入差距功效很低

　　財稅研究界對中國現行個(ge) 人所得稅調節收入差距的效應研究，基本上一致的判斷是個(ge) 人所得稅在調節收入差距上發揮正效應，但功效不顯著。比如，詹新宇、楊燦明的研究[2]結論：運用MT指數方法對1985-2013年的基尼係數對比分析，發現稅前和稅後基尼係數的差值(即MT指數)非常小，均值為(wei) 0.0003，最高也僅(jin) 為(wei) 2005年的0.00031，這表明我國個(ge) 人所得稅對居民收入分配差距調整的作用整體(ti) 上是正向的，但其正向調整的力度並不大。

　　我國個(ge) 人所得稅調節收入差距的功效不顯著的主要原因：一是個(ge) 人所得稅的主要來源是工薪階層，以2014年為(wei) 例，65.34%的個(ge) 人所得稅收入來自工資薪金所得。[3]對於(yu) 高收入者和收入來源多元化的個(ge) 人所得征稅是薄弱環節。二是實行分項計征的現行個(ge) 人所得稅製度，在一定程度上，降低了對高收入者征稅的累進稅率。從(cong) 現行稅製稅率的設計來看，十一個(ge) 分項計征項目，隻有三項即是工資薪金所得、個(ge) 體(ti) 工商戶的生產(chan) 、經營所得和對企事業(ye) 單位的承包經營、承租經營所得實行累進稅率，對於(yu) 其他八項所得，尤其財產(chan) 類收益所得都實行的是比例稅率。三是個(ge) 人所得稅的征管還處於(yu) 代扣代繳為(wei) 主的模式，高收入和多元化收入稅源的監控體(ti) 係基本真空狀態;稅源管理粗放，監管措施不力。列舉(ju) 一個(ge) 實際例子[4]：C國的一個(ge) 中國移民，在C國購買(mai) 了5處豪華房產(chan) 、6輛名貴汽車，但是在C國一直按低收入申報納稅，這種做法引起了C國稅務機關(guan) 的注意，他們(men) 分析該移民的收入主要來自中國。移民國稅務局通過我國駐國際聯合反避稅中心(JITSIC)代表處向國家稅務總局提出協助請求，廣東(dong) 省中山市地稅局曆時兩(liang) 年半，最終找出了當事人持股企業(ye) 的隱名股東(dong) 的證據，依法追繳個(ge) 人所得稅稅款3474.37萬(wan) 元。這個(ge) 案例的啟示是，我國稅務機關(guan) 在征收個(ge) 人所得稅中，對於(yu) 這類經營所得的征管是一個(ge) 薄弱環節，類似的這類情況可能不是少數。

　　根據以上分析，為(wei) 了使我國稅收能夠更好地發揮調節居民收入和財產(chan) 差距的作用，應該從(cong) 調整稅製結構、改革個(ge) 人所得稅製度設計、強化個(ge) 人所得稅征管、完善財產(chan) 稅製度四個(ge) 方麵入手。

　　4. 中國稅製結構調整將朝著提高直接稅比重的方向發展

　　十八屆三中全會(hui) 關(guan) 於(yu) 深化社會(hui) 主義(yi) 市場經濟改革的決(jue) 定中明確指出:在我國稅製中逐步提高直接稅比重。在保持宏觀稅負總體(ti) 穩定前提下，(近兩(liang) 年來，由於(yu) 全麵的減稅政策，實際的稅收占GDP比重已經由2012年的19.4%下降到2016年的17.5%)，意味著對稅製需要進行結構性調整，在逐步提高直接稅比重同時，降低間接稅的比重。在目前國際經濟和國際稅收競爭(zheng) 日益激烈的情況下，企業(ye) 的競爭(zheng) 力與(yu) 稅收製度設計和稅收負擔有著很密切的關(guan) 係，因此我國稅製結構的調整——降低間接稅比重和提高直接稅比重，已經到了一個(ge) 重要的窗口期。

　　4.1 稅製結構與(yu) 經濟發展階段的關(guan) 係

　　根據對世界一些主要經濟體(ti) 稅製發展演變史的考察，尤其從(cong) 美國現行稅製形成的曆史考察，直接稅為(wei) 主體(ti) 的稅製結構與(yu) 經濟發展階段有一定關(guan) 係，但是又不構成必然聯係。以美國稅製的發展過程為(wei) 例。1783-1861年，美國稅製是以關(guan) 稅為(wei) 主的間接稅體(ti) 製;1861年美國南北戰爭(zheng) 爆發，為(wei) 了籌措經費，經國會(hui) 通過，聯邦政府開始對年所得800美元以上的個(ge) 人征收3%的個(ge) 人所得稅。戰爭(zheng) 結束後，1872年個(ge) 人所得稅被廢止。1913年，美國憲法修正案重新恢複開征個(ge) 人所得稅。20世紀30年代以後，個(ge) 人所得稅上升為(wei) 主要稅種。[5]當時美國的人均GDP也隻有700-800美元。[6]從(cong) 美國個(ge) 人所得稅開征和發展的過程看，首要的目的是籌措政府財政收入，逐步加入了累進稅率設置，用於(yu) 調節收入差距。

　　從(cong) 目前中國經濟發展的階段看，人均GDP已經達到8000美元以上，征收個(ge) 人所得稅的規模依然不大，這與(yu) 經濟發展階段可能沒有必然的聯係。關(guan) 鍵在於(yu) 稅製結構設置和稅收征管模式，如果再深入地講，稅製結構特點與(yu) 政體(ti) 和民主製度建設有關(guan) ，政府向企業(ye) 征稅和向自然人征稅，對征管模式的要求是不同的。更多地對自然人征稅，要求政府財政支出的使用更加透明，有利於(yu) 公民對政府的監督。中國現在已經到了稅製結構必須調整的時期，降低對企業(ye) 稅收的依賴，提高對自然人征稅的稅製和征管建設，這不僅(jin) 有利於(yu) 提高中國企業(ye) 的國際競爭(zheng) 力，而且有利於(yu) 調節收入分配差距，這兩(liang) 個(ge) 方麵的需要都已經迫在眉睫了。

　　4.2 中國稅製的調結構是財稅改革的重頭戲

　　調整稅製結構，就是不僅(jin) 要對直接稅進行改革和完善，同時對間接稅要進行調整。概括地講包括：對個(ge) 人所得稅的完善;對企業(ye) 所得稅的調整;對房地產(chan) 稅收製度的整合和改革;對後“營改增”的增值稅的規範和立法;對消費稅的完善等。可見，本世紀的中國稅製的結構性調整實際上涉及到中國稅製中所有主要大稅種的改革和完善。可以肯定地講，不是一個(ge) 小工程，而是一個(ge) 大工程;不是“速決(jue) 戰”能夠解決(jue) 的，而是需要一個(ge) “持久戰”。

　　5. 個(ge) 人所得稅如何在縮小居民可支配收入差距方麵強化力度

　　提高個(ge) 人所得稅在縮小居民收入差距的作用，主要包括完善個(ge) 人所得稅稅製和強化征收管理兩(liang) 個(ge) 方麵;這兩(liang) 個(ge) 方麵的關(guan) 係是兩(liang) 者互為(wei) 另一方麵的前提。稅製設計和完善是征收管理的前提條件，而征收管理能否實施又是稅製設計的前提條件。個(ge) 人所得稅的改革和完善的目標是“建立覆蓋全部個(ge) 人收入的分類與(yu) 綜合相結合的個(ge) 人所得稅製”。這個(ge) 目標是在1996年“九五”計劃提出的，至今已經跨越了5個(ge) 五年計劃，依然在改革的進程中。關(guan) 鍵點應該是征管條件推進落實的比較慢。綜合計征個(ge) 人所得稅依靠整個(ge) 社會(hui) ，尤其是銀行係統有關(guan) 個(ge) 人信息必須與(yu) 稅務係統能夠共享，稅務機關(guan) 在能夠全麵掌握個(ge) 人各類信息的基礎上才能實施綜合計征。目前這一稅收征管的準備和信息係統的建立正在推進。

　　下麵就個(ge) 人所得稅製度改革的幾個(ge) 熱點問題，談點個(ge) 人看法：

　　5.1 不宜再統一提高個(ge) 人所得稅費用扣除標準(簡稱免征額)

　　2006年以來，我國曾三次提高了個(ge) 人所得稅的免征額：2006年從(cong) 800元/月提高到1600元/月;2008年由1600元/月提高到2000元/月;2011年由2000元/月提高到目前的3500元/月。僅(jin) 2011年免征額調整就減少了6000萬(wan) 個(ge) 人所得稅納稅人。[7]自此，個(ge) 人所得稅的征稅範圍和納稅人都大幅度減少。

　　結合國家統計局對居民可支配收入的統計數據，目前個(ge) 人所得稅隻是針對年所得收入在42000元以上(月收入3500元)的人征稅，也就是大體(ti) 相當於(yu) 對20%的高收入群體(ti) 和少部分中等偏上群體(ti) 征稅，對低收入和部分中等收入群體(ti) 是不征個(ge) 人所得稅的[8]。

　　從(cong) 上述分析可見，考慮到整個(ge) 稅製結構調整的要求，目前個(ge) 人所得稅的費用扣除標準還需要研究，不宜統一籠統地再提高。最重要的是，為(wei) 了提高個(ge) 人所得稅扣除費用的公平性，在實行了綜合與(yu) 分項計征得稅製改革後，將有針對性地對一些支出費用，在綜合計征基礎上進行抵扣，以盡量精準地減輕部分納稅人的負擔，這種製度設計是比較公平、規範和科學的。這一改革已經在設計和製定方案之中。

　　5.2 對財產(chan) 性收益征稅管理

　　與(yu) 調節收入分配差距相關(guan) 性比較高的是對個(ge) 人財產(chan) 性收益的征稅管理，這是目前我國個(ge) 人所得稅征收管理的“軟肋”，也是個(ge) 人所得稅改革和完善的重點之一。在現行個(ge) 人所得稅製度設計中，雖然已經都涉及了這些財產(chan) 性收益，但由於(yu) 沒有實行綜合計征，累進稅率並沒有很好地全麵發揮調節收入的作用。同時，由於(yu) 稅收征管製度的條件不夠，稅務機關(guan) 難以全麵、及時掌握個(ge) 人的全部收入信息，因此很難在綜合計征的基礎上計算累進稅率，這樣，使得高收入者來自財產(chan) 收益的部分，隻能按照低檔稅率征收。

　　稅收征管的難度還來自經營主體(ti) 的收入費用化問題，比較普遍的現實做法是，一些企業(ye) 利潤長期不予分配;有些投資人和公司創辦者隻領取1元年薪，而將個(ge) 人的消費性支出如購車、購房等開支從(cong) 企業(ye) 出賬，客觀上規避了繳納個(ge) 人所得稅，對於(yu) 這樣的做法，需要通過稅製的完善和強化稅收征管來加以控製。

　　5.3 強化稅源監控的社會(hui) 管理

　　對個(ge) 人所得稅稅源的監控，有賴於(yu) 全社會(hui) 的信息管理共享和納稅環境的優(you) 化。這絕不是稅務機關(guan) 自身能夠做到的，所以需要全社會(hui) 的努力和政府各個(ge) 部門的通力協作。頂層設計是首要的。

　　目前比較現實的是銀行等金融機構的個(ge) 人信息能否與(yu) 稅務機關(guan) 共享，或者是在什麽(me) 條件下共享，通過怎樣的合法程序共享?這些製度設計還在研究之中。這些問題的解決(jue) 是個(ge) 人所得稅改革和完善的前提條件，否則稅源監控不到位，綜合計征就無法真正實現。

　　5.4 稅收征管法律製度還不適應對自然人稅收征管，需要修改和完善。

　　現行中國的《稅收征管法》主要針對企事業(ye) 納稅人，相對缺乏針對自然人納稅人的相關(guan) 配套法律措施。包括稅收債(zhai) 權保障措施、反避稅措施中自然人主題的缺位，稅收優(you) 先權、代位權和撤消權製度的規定等。所以，在個(ge) 人所得稅等直接稅改革、修改和完善的同時，稅收征管方麵的相關(guan) 法律也必須修改和完善。

　　5.5 中國的納稅人意識有待提高

　　多少年來，中國的老百姓已經習(xi) 慣了交納間接稅，相對地比較抵觸直接稅，這樣的納稅意識是將間接稅改為(wei) 直接稅的最大障礙之一。為(wei) 此，需要大量地普及財稅知識，讓老百姓認識到為(wei) 什麽(me) 在中華人民共和國憲法中要規定公民的納稅義(yi) 務。也要從(cong) 經濟原理上說明公民為(wei) 什麽(me) 要納稅，它的經濟實質是老百姓購買(mai) 公共產(chan) 品和準公共產(chan) 品用於(yu) 自身的消費，就像購買(mai) 糧食和食品一樣，隻是購買(mai) 的方式不一樣而已。提高中國公民的納稅意識，是稅收製度改革和結構性調整的重要前提。

　　6. 房地產(chan) 稅收如何縮小財富差距

　　根據李實課題組的研究，2013年的財產(chan) 差距的基尼係數接近0.7，在2017年2月《中國慈善家》雜誌采訪李實時，他認為(wei) ，財產(chan) 的差距會(hui) 繼續擴大。如何來使這種財產(chan) 差距擴大得到控製甚至縮小，確實是值得研究的問題。

　　保有環節的房地產(chan) 稅，被認為(wei) 是調節財產(chan) 差距的重要政策工具。從(cong) 理論上分析，保有環節的房地產(chan) 稅增加了持有人的稅收負擔，使房地產(chan) 持有者的成本增加，在房地產(chan) 供求基本平衡狀態下，這種稅收負擔基本上難以轉嫁給需求方。持有者成本增加會(hui) 將擁有過多財產(chan) 人的收入集中在政府手中，同時也會(hui) 降低財產(chan) 多的人收益。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上，房地產(chan) 稅能夠調節財產(chan) 差距。

　　在實踐上，房地產(chan) 稅能否真正達到調節財產(chan) 差距的作用，還有賴於(yu) 房地產(chan) 稅製的具體(ti) 設計。這其中涉及到：房地產(chan) 稅製的目的——是以籌集收入為(wei) 主，還是以調節財產(chan) 差距為(wei) 主?前者的目的為(wei) 主，房地產(chan) 稅將采取普遍征收的製度設計;後者目的為(wei) 主的話，將采取對多占有房地產(chan) 的少數人征收。另外，不同目的下的稅率設計也會(hui) 不同。前者的目的下，采取較低稅率比較合適;而對於(yu) 後一個(ge) 目的，則要采取高稅率或者累進性的稅率。當然，房地產(chan) 稅的目的也可以兩(liang) 種目的兼顧，這樣在稅製要素的設計上，會(hui) 有多種方案的選擇。目前，房地產(chan) 稅製的方案依然在討論和設計之中。

　　[作者單位：國務院發展研究中心]

　　[1]這個(ge) 判斷是基於(yu) 將社會(hui) 保障收費作為(wei) 稅收,統一計算直接稅和間接稅比重。如果不考慮社會(hui) 保障收費，中國稅製是以間接稅為(wei) 主體(ti) 的。

　　[2]詹新宇,楊燦明.個(ge) 人所得稅的居民收入再分配效應探討[J].稅務研究,2015(7):54-59.

　　[3]國家稅務總局科研所、北京市地稅局、中國社會(hui) 科學院財經研究院聯合課題組報告：《個(ge) 人所得稅改革方案及征管條件研究》，第13-14頁

　　[4]資料來自中國稅務報。

　　[5]參考資料：北大-林肯土地研究院課題組：《間接稅和直接稅關(guan) 係演變國際比較與(yu) 分析》

　　[6]數據來源：美國商務部分析局：《美國年度國內(nei) 生產(chan) 總值(1929-2013)》

　　[7]《新個(ge) 稅法等法律法規今施行 6千萬(wan) 人將不繳個(ge) 稅》[EB/OL].中國新聞網，2011-09-01.

　　[8]居民可支配收入與(yu) 個(ge) 人所得稅的費用扣除額之間不完全對等，前者是人均可支配收入，後者是生活支出費用，但收支存在一定的對應關(guan) 係。