“農(nong) ，天下之本，務莫大焉。”統籌城鄉(xiang) 發展是解決(jue) 我國“三農(nong) ”問題，全麵建設小康社會(hui) 的根本要求，而農(nong) 民土地權益問題則是統籌城鄉(xiang) 發展的關(guan) 鍵。今年是推進農(nong) 業(ye) 供給側(ce) 結構性改革的攻堅之年，在全國“兩(liang) 會(hui) ”上，相關(guan) 話題熱度迅速升溫，成為(wei) 各界矚目的焦點。

　　日前，由中國(海南)改革發展研究院舉(ju) 辦的“建立城鄉(xiang) 一體(ti) 化土地市場”專(zhuan) 家座談會(hui) 在京舉(ju) 行。來自全國人大財政經濟委員會(hui) 、全國人大農(nong) 業(ye) 與(yu) 農(nong) 村委員會(hui) 、國家發改委體(ti) 改司、農(nong) 業(ye) 部農(nong) 村經濟研究中心等機構的專(zhuan) 家學者，圍繞“建立全國統一的建設用地市場”、“征地製度改革”、“落實農(nong) 民土地財產(chan) 權”、“修改農(nong) 村土地管理相關(guan) 法律”等議題展開深入討論。

　　2020：城鄉(xiang) 一體(ti) 化的曆史節點

　　中國扶貧基金會(hui) 會(hui) 長段應碧：農(nong) 民工進城的時代已經到了拐點，無法再沿用傳(chuan) 統模式。目前進城農(nong) 民工新增人數沒有增加，未來還會(hui) 出現下降的趨勢，這需要給農(nong) 業(ye) 轉移人口尋找出路。隨著城市化由快速和超常發展階段進入正常和常規發展階段，下一步的發展應該轉移到農(nong) 村去，這對深化農(nong) 村土地製度改革和農(nong) 業(ye) 相關(guan) 政策調整提出迫切需求。

　　中國(海南)改革發展研究院院長遲福林：以落實農(nong) 民土地財產(chan) 權為(wei) 重點推動城鄉(xiang) 關(guan) 係二次變革，有利於(yu) 盤活農(nong) 村土地資源，釋放城鄉(xiang) 一體(ti) 化巨大紅利;有利於(yu) 為(wei) 國內(nei) 過剩資本找到新的投資空間，形成農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展的巨大新動能;有利於(yu) 釋放經濟轉型的內(nei) 需空間，為(wei) 去產(chan) 能、去庫存開辟巨大市場空間，這是推進農(nong) 業(ye) 供給側(ce) 結構性改革的重大舉(ju) 措。

　　國務院發展研究中心農(nong) 村經濟研究部部長葉興(xing) 慶：農(nong) 村改革38年來始終未能解決(jue) 、也繞不開的幾個(ge) 問題，對我國未來發展有至關(guan) 重要的影響。一是集體(ti) 產(chan) 權製度與(yu) 城鄉(xiang) 一體(ti) 化、人的流動性之間的矛盾始終沒有解決(jue) 好。二是工業(ye) 化到了一定階段後，農(nong) 業(ye) 比較優(you) 勢開始減退，突出表現在農(nong) 產(chan) 品價(jia) 格倒掛。2004年以來，我國連續13年農(nong) 產(chan) 品貿易赤字，本質是資源稟賦不利，人多地少，人工和土地成本過高。未來采取什麽(me) 樣的農(nong) 業(ye) 政策是一個(ge) 重大問題。三是鄉(xiang) 村治理問題。黨(dang) 組織、村民自治組織、新興(xing) 勢力在農(nong) 村舞台上博弈，農(nong) 村治理是未來農(nong) 村改革的重頭戲。

　　全國人大農(nong) 業(ye) 與(yu) 農(nong) 村委員會(hui) 原副主任委員尹成傑：現在已經到了深入推進農(nong) 業(ye) 市場化改革、建立城鄉(xiang) 一體(ti) 化土地市場的關(guan) 鍵時期。一是“十三五”時期要加快經濟轉型升級，無論是城鄉(xiang) 一體(ti) 化的要求還是現代農(nong) 業(ye) 發展的要求，都需要推進農(nong) 村土地市場和城市土地市場一體(ti) 化發展;二是實現全麵建成小康社會(hui) 的戰略目標，農(nong) 村是重中之重;三是從(cong) 應對國際農(nong) 業(ye) 競爭(zheng) ，提高我國農(nong) 業(ye) 競爭(zheng) 力來看，也需要打好農(nong) 業(ye) 市場化的牌。

　　中國人民大學經濟學院教授劉守英：我國經濟下行期的土地問題更加嚴(yan) 峻：一是土地拉動增長的動力不足，土地經濟、土地財政難以為(wei) 繼;二是土地招商引資效率開始降低，而且依靠土地招商引資的工業(ye) 化模式與(yu) 整個(ge) 產(chan) 業(ye) 轉型升級日益衝(chong) 突;三是土地出讓淨收益下降，地方政府已由賣地收益最大化向抵押土地收益最大化轉變，由此導致金融風險非常大;四是供地結構進一步扭曲，原來是工業(ye) 用地同房地產(chan) 用地的結構性問題，現在是基礎設施用地同整個(ge) 工業(ye) 用地和房地產(chan) 用地的結構性矛盾，不僅(jin) 導致房地產(chan) 市場的扭曲，而且造成基礎設施獲得銀行抵押權在增加，政府和銀行間內(nei) 部循環的問題日益嚴(yan) 重;五是高土地杠杆率風險仍然存在，目前名義(yi) 土地杠杆率在0.5—0.6;六是城鄉(xiang) 融合進程加快與(yu) 土地製度改革嚴(yan) 重滯後的矛盾突出。

　　清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明：地方政府為(wei) 爭(zheng) 奪項目，廉價(jia) 出讓工業(ye) 用地，對房地產(chan) 用地則限量供應、招拍掛出讓。這種賤賣工業(ye) 用地、貴賣房地產(chan) 用地的結果，使過多的土地配置給了工業(ye) ，導致工業(ye) 用地粗放利用;而房地產(chan) 行業(ye) 則用地緊缺，地價(jia) 房價(jia) 高漲，農(nong) 民工和城鎮低收入居民住不起房，阻礙人口城鎮化進程。

　　盡快落實農(nong) 民土地財產(chan) 權是城鄉(xiang) 關(guan) 係變革中的重中之重

　　中國國際交流中心副理事長鄭新立：以農(nong) 村承包地的經營權、宅基地的使用權以及集體(ti) 建設用地的經營權作為(wei) 質押，撬動社會(hui) 資本，引導城市高素質的勞動力，投入到農(nong) 業(ye) 現代化、新農(nong) 村建設和農(nong) 業(ye) 基礎設施建設中，這樣農(nong) 業(ye) 現代化的進程就可以大大加快，農(nong) 村的麵貌會(hui) 迅速改善。

　　中國社會(hui) 科學院農(nong) 村發展研究所研究員黨(dang) 國英：目前農(nong) 業(ye) 成本高，按全投入口徑計算，實際上處於(yu) 嚴(yan) 重虧(kui) 損狀態，農(nong) 村居民絕對收入低，增長率放緩。落實農(nong) 民土地財產(chan) 權，農(nong) 民建設用地的財產(chan) 性收入將大幅度提高。

　　遲福林：我國農(nong) 村改革是從(cong) 解決(jue) 農(nong) 民與(yu) 土地關(guan) 係開啟的。當前，城鄉(xiang) 二元結構矛盾聚焦在城鄉(xiang) 二元土地製度上：一是城鄉(xiang) 收入差距較大的矛盾主要集中在財產(chan) 性收入;二是農(nong) 民土地財產(chan) 權缺失限製農(nong) 民工市民化的能力;三是農(nong) 民土地財產(chan) 權缺失製約農(nong) 業(ye) 現代化進程，造成土地閑置和資源浪費。從(cong) 現實需求看，盡快落實農(nong) 民土地財產(chan) 權，盤活農(nong) 村土地資源，既有利於(yu) 農(nong) 業(ye) 轉型升級，進一步解決(jue) 好農(nong) 民和土地的關(guan) 係，也有利於(yu) 釋放人口城鎮化的巨大內(nei) 需潛力。

　　尹成傑：過去關(guan) 於(yu) 增加農(nong) 民利益和收入的問題，傳(chuan) 統的觀念是考慮承包地，但農(nong) 村增產(chan) 不增收的悖論始終存在。今後，農(nong) 民收入中很大一部分要來自農(nong) 村經營性建設用地的用益物權、財產(chan) 權的實現，由此解決(jue) 農(nong) 民的收入問題。

　　打破城鄉(xiang) 建設用地市場分割，統一城鄉(xiang) 用地市場

　　中央黨(dang) 校國際戰略研究所副所長周天勇：農(nong) 村土地不管是宅基地、林地、耕地還是經營性建設用地，都是生產(chan) 和生活要素的一部分，政府對這種要素的管製越多，效率越低。除了嚴(yan) 格用途和規劃管製外，改革的方向是建立統一的城鄉(xiang) 土地市場，廢除目前凡建設用地都要地方政府國土部門行政招拍掛壟斷賣地的體(ti) 製，建立各級土地和房屋不動產(chan) 交易市場，供需雙方掛拍交易，形成充分競爭(zheng) 性的市場，價(jia) 格由供需撮合決(jue) 定。

　　中國經濟改革研究基金會(hui) 國民經濟研究所副所長王小魯：大量的農(nong) 村宅基地閑置和集體(ti) 建設用地低效率利用問題，可通過以地票製度作為(wei) 中介，建立全國一體(ti) 化的土地市場來解決(jue) 。地票製度的完善還有很大的餘(yu) 地，但它提供了一個(ge) 很好的思路。如果形成統一的地票市場，邊遠地區把土地複墾成耕地，就可以把指標賣到大城市，全國各地的農(nong) 民都可以享受城鎮化帶來的土地增值收益，土地資源也可以得到更有效的利用，對保護耕地也是重大利好。

　　遲福林：一是改變同一塊土地因所有製不同、權利設置不同的格局，賦予集體(ti) 所有土地與(yu) 國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩(liang) 種所有製土地所享有的權利予以平等保護，實現憲法和相關(guan) 法律保障下的同地、同權;二是打破地方政府行政獨家壟斷供地的格局，盡快建立公開、公正、公平的統一交易平台和交易規則;三是改變農(nong) 村土地承包權流轉限於(yu) 集體(ti) 成員內(nei) 流轉的相關(guan) 政策規定，簡化農(nong) 村土地承包權流轉程序，提升農(nong) 村土地價(jia) 值、嚴(yan) 格保護農(nong) 民土地使用權的同時，吸引社會(hui) 資本進入農(nong) 村和農(nong) 業(ye) 。

　　從(cong) 法律上賦予農(nong) 民長期而有保障的土地使用權

　　蔡繼明：對現行《農(nong) 村土地管理法》提出修改建議，一是嚴(yan) 格規定政府的征地行為(wei) 隻限於(yu) 公益性用地範圍;二是允許城市的土地保留集體(ti) 所有權;三是明確農(nong) 村集體(ti) 土地所有權的行使主體(ti) ，農(nong) 民集體(ti) 所有的土地由村民委員會(hui) 代表全體(ti) 農(nong) 民行使所有權，由村集體(ti) 經濟組織經營、管理，沒有村集體(ti) 經濟組織的，由村委會(hui) 經營管理;四是明確出於(yu) 非公共利益的需要搞建設，可以使用農(nong) 村集體(ti) 土地;五是明確農(nong) 村集體(ti) 土地與(yu) 國有土地同地同權同價(jia) ;六是增設農(nong) 村集體(ti) 建設用地使用權，農(nong) 村集體(ti) 建設用地使用權在符合城鄉(xiang) 統一規劃的前提下，與(yu) 城市國有建設用地使用權具有同等的權利，可用於(yu) 工業(ye) 和商業(ye) (包括房地產(chan) 商品住宅)開發。

　　遲福林：應在法律上明確農(nong) 民土地的物權屬性：一是明確農(nong) 民土地用益物權主體(ti) 地位;二是從(cong) 法律層麵落實土地承包關(guan) 係保持穩定並長久不變，研究土地承包關(guan) 係長久不變的具體(ti) 實現形式;三是以農(nong) 村土地承包經營權登記試點為(wei) 契機，解決(jue) “地證不符、四至不清、位置不明、簿記不全”等問題，為(wei) 土地承包由合同管理向物權化管理轉變探索經驗;四是把家庭承包土地納入財產(chan) 權法律保護範疇，賦予農(nong) 村土地使用權人的土地用益物權，使其擁有對土地使用權，依法享有占有、使用、收益、繼承等權利，納入財產(chan) 保護範疇。

　　周天勇：麵對經濟增長速度持續下降，土地和住宅體(ti) 製要進行大力度和突破性的改革：一是堅持土地的城鎮國有和農(nong) 村城郊集體(ti) 土地體(ti) 製不變，明確法人和自然人的土地住宅財產(chan) 所有權;二是土地和住宅財產(chan) 所有權，可以買(mai) 賣、出租、抵押、入股、繼承，具有市場經濟要素的一切權屬;三是恒產(chan) 方向，取消和廢止土地財產(chan) 一級使用權的年期製。

　　黨(dang) 國英：應該盡快明確土地承包權永久不變，這有利於(yu) 給農(nong) 戶穩定的預期。同時，為(wei) 了促進土地流轉，土地可以給城裏人流轉，流轉以後耕地漲價(jia) 的80%歸流轉的農(nong) 民，這樣農(nong) 戶就可以放心地去流轉。對買(mai) 地者來講，漲價(jia) 的收益90%歸政府，從(cong) 而避免買(mai) 地者是為(wei) 了投機而不是種地。

　　在兩(liang) 個(ge) “嚴(yan) 格”前提下，發揮市場在土地資源配置中的決(jue) 定性作用

　　鄭新立：土地作為(wei) 重要的生產(chan) 要素，也應當發揮市場配置資源的決(jue) 定性作用，才能夠把這個(ge) 資源用活、搞活、集約。一是用農(nong) 村建設用地的減少來滿足城市新增建設用地的需求;二是退出宅基地和農(nong) 村房產(chan) 的收入，能夠支持農(nong) 民工市民化;三是用農(nong) 村宅基地的用益物權作為(wei) 抵押，籌集資金，有利於(yu) 支持農(nong) 業(ye) 的現代化;四是以農(nong) 村宅基地的整理所節約的土地，除滿足城市建設用地的需要外，還有一半左右可以用來增加耕地。

　　遲福林：土地資源的特殊性並不排斥市場的決(jue) 定性作用。在嚴(yan) 格用途和嚴(yan) 格規劃管製的前提下，農(nong) 村土地應當發揮市場的決(jue) 定性作用。實踐證明，缺少市場的土地資源配置是低效的。農(nong) 民對征用土地的補償(chang) 標準規定意見較大，究其原因，土地補償(chang) 數額的科學確定，不在於(yu) 人為(wei) 主觀臆斷一個(ge) 倍數，而在於(yu) 找到一個(ge) 動態的價(jia) 值發現和評估機製，這一機製就是土地市場。市場是土地價(jia) 值的發現者和確定者，土地補償(chang) 應該參照土地在市場中的交易價(jia) 格確定。發揮市場在農(nong) 村土地資源配置中的決(jue) 定性作用，關(guan) 鍵是相信農(nong) 民是土地財產(chan) 權的堅定捍衛者和長期利益的追求者。(曾瑤、張東(dong) 生根據記錄整理)