一、引言

　　20世紀90年代起，我國學者開始關(guan) 注公共政策執行研究，主要有兩(liang) 種研究視角：一是自上而下的研究視角。體(ti) 現政治與(yu) 行政二分原則，關(guan) 注政策目標的實現程度，強調中央政府的“控製”作用和“命令-服從(cong) ”關(guan) 係，自上而下地尋找導致政策執行失敗的原因。 二是自下而上的研究視角。認為(wei) 政策執行不能人為(wei) 與(yu) 其他政策階段相分離，執行過程充滿著利益博弈和衝(chong) 突，政策執行主體(ti) 擁有充分的自由裁量權。提出地方政府和官員利用“有限分權”所帶來的自主空間抵消中央的監督和權威，重視強調中央和地方討價(jia) 還價(jia) 的談判過程。

　　筆者認為(wei) ，自上而下與(yu) 自下而上兩(liang) 種研究視角，在解釋中國政策執行梗阻問題上還存在著不足之處，需要新的理論視角支撐。自上而下的研究視角注重政策階段論，多從(cong) 靜態的視角分析差距，過於(yu) 注重對執行階段進行有序控製，優(you) 化執行程序，減少偏離政策目標的機會(hui) 。自下而上的研究視角過於(yu) 注重分析利益各方談判和建立共識的過程，強調基層執行者擁有政策自由裁量權，偏向從(cong) “政策執行主體(ti) 間互動”的角度解釋政策執行“梗阻”問題。我們(men) 需要將政策執行的研究推向“整合式”的新視角。

　　“整合式”視角下政策執行“梗阻”問題的研究需要在四個(ge) 維度上進行考量：一是研究分析視角上的彌合。彌補“自上而下”和“自下而上”兩(liang) 種單一的研究路徑，綜合考慮執行環境、結構、行動者以及結果四大元素，及其迭代式互動關(guan) 係來整體(ti) 、辯證、係統地探究政策執行過程;二是注重執行中的政治問題。重視政治製度安排，權力關(guan) 係，以及權力運行機製對於(yu) 政策執行的影響過程;三是重視政策循環圈的“相互內(nei) 嵌”。將議程設置，政策製定，政策執行，政策評估，政策回饋，政策終結等環節納入一個(ge) 整體(ti) 進行宏觀思考。四是重視執行結構與(yu) 行為(wei) 主體(ti) 的互動關(guan) 係。既重視執行過程中執行結構的作用，也充分考慮執行行為(wei) 主體(ti) 的互動關(guan) 係和自由裁量權。

　　二、“整合式”視角下政策執行“梗阻”的四個(ge) 基本問題

　　(一)政策執行中忽視了“行政中的政治問題”

　　學術界一般認為(wei) ，“明諾布魯克宣言”標誌著“新公共行政學派”的產(chan) 生，開始質疑和挑戰政治與(yu) 行政的二分法，認為(wei) 行政學的研究在較長一段時期內(nei) 過於(yu) 關(guan) 注技術，程序和方法問題，忽視了行政問題與(yu) 政治問題的緊密關(guan) 係。認為(wei) 行政學不僅(jin) 要關(guan) 注組織，人事和預算等研究，更要關(guan) 注行政過程中權力關(guan) 係的交換和分配過程。因此，作為(wei) 公共政策過程中的重要環節，政策執行既是行政問題，是組織人力、物力、財力，依靠各種技術方式實現政策目標的過程，又是政治問題，是關(guan) 於(yu) 政治資源和政治權力的分配過程。

　　在中國的實踐中，政策執行“梗阻”問題與(yu) 政策過程中的權力歸屬、分配和運行緊密相關(guan) ，受行政過程中因政治權力而產(chan) 生不同政治關(guan) 係的深刻影響。政策執行的過程不僅(jin) 是行政係統內(nei) 部的任務分配與(yu) 合作，而是鑲嵌在橫向縱向黨(dang) 的權力和行政權力相互交織的權力結構體(ti) 係中。這種權力結構既是一個(ge) 靜態的狀態，又是一個(ge) 動態的過程。在中國,政權最具特色的運行方式便是這種政治與(yu) 行政的混合運作,政治過程往往要借助於(yu) 行政過程,而行政過程也常常要借助於(yu) 政治過程。如若黨(dang) 的權力與(yu) 行政權力的運行機製不夠順暢，往往會(hui) 導致權力錯配和誤用，造成權力運行背後製度安排的張力，進而產(chan) 生執行梗阻現象。比如，曆次中國機構改革方案都目標明確，但總會(hui) 陷入到人員及部門調整“精簡一膨脹”、職能調整“膨脹失調一緊縮調整”以及權力調整“下放一上收”的循環圈中，使改革效果大打折扣。深究原因則正是行政機構改革中政治權力和行政權力運行的失序和失範，出現中國現代國家建設目標的“三重替代”，即體(ti) 製改革替代國家製度建設、行政體(ti) 製改革替代政治體(ti) 製改革，以及機構改革替代對行政體(ti) 製的改革[1]。再比如，中國政治權力運行最基本的原則是民主集中製，認為(wei) 其能夠有效的保障政策執行。然而，事實並非如此。一項關(guan) 於(yu) 煤炭安全生產(chan) 管理的研究表明，立法—執法並非一個(ge) 連續性的政策過程，而是完全不同的政治過程。高度統一的“政治”可以保住立法中的一致，但卻無法解決(jue) 被掩蓋了的製度安排之間的張力，從(cong) 而導致政策執行的梗阻問題[2]。

　　(二)政策執行中忽視了“政策循環圈”的相互內(nei) 嵌

　　政策科學產(chan) 生以來，政策循環圈(Policy Cycle)理論就一直成為(wei) 政策研究的一條重要主線。政策循環圈將政策過程從(cong) 縱向和時間的維度進行劃分，依次為(wei) 議程設置、政策製定、政策執行、政策評估和政策終結。其代表性學者有卡穆拉、拉斯威爾和伊斯頓，以及霍格伍德和耿德華[3]。“政策循環圈”形成了政策過程分析的基礎，幫助我們(men) 構建出一種探索公共政策的方式，將複雜和多變的政策過程分解為(wei) 可以研究和管理的階段。比如，學者凱尼爾就依據於(yu) 這種“教科書(shu) ”式的方式逐個(ge) 尋找政策執行失敗的原因和未能滿足的相關(guan) 條件和要求 [4]。

　　事實上，“政策循環圈”中的政策執行與(yu) 其他階段的關(guan) 係並不是一個(ge) 理想化的，呈線性逐一推進的政策過程。學者們(men) 指出這種方式人為(wei) 地創造了政策過程的虛擬世界，實際上現實的政策世界是複雜的，不僅(jin) 僅(jin) 是由這些簡單的階段或周期所組成。比如，薩巴蒂爾和詹金斯-史密斯總結了“政策循環圈”的劣勢：“循環圈不完全是一個(ge) 因果模式，不能為(wei) 經驗假設測試提供一個(ge) 清晰的依據，循環圈在具體(ti) 劃分從(cong) 議程設定到政策製定、執行和評價(jia) 階段存在很大程度的不準確性，同時包含一種內(nei) 在的自上而下的思維方式，該理論片麵地將政策周期分為(wei) “暫時”的分析單元” [5]。

　　在中國的政策實踐中，政策執行“梗阻”問題與(yu) 未能充分重視“政策循環圈”的相互影響和相互遞進有分不開的關(guan) 係，包括政策問題的建構，政策目標的明晰性，決(jue) 策過程中的價(jia) 值多元，政策類型的差異性，以及政策執行評估的積極或消極作用等問題。比如，政策過程中的政策問題構建是一個(ge) 政府、專(zhuan) 家學者、市場主體(ti) 、社會(hui) 公眾(zhong) 和大眾(zhong) 媒體(ti) 不斷互動和強化的過程，具有典型的社會(hui) 建構特征，政策問題的構建中如若不能綜合反映相關(guan) 利益群體(ti) 的訴求，則這種訴求會(hui) 轉入到政策執行過程中。再比如，政策過程中決(jue) 策的質量影響政策執行的效果。 政策過程中的決(jue) 策還與(yu) 價(jia) 值理念緊密相關(guan) 。與(yu) 其他因素相比，理念是一個(ge) 更加複雜的變量，它可以由多層次的因素組成，其中就包括了更深層次的意識形態和文化的因素。政策執行者也會(hui) 根據自己的知識與(yu) 經驗加以解釋和重構政策內(nei) 涵與(yu) 意旨,形成自己的政策。這種特質往往導致政策製定者設計出來的政策,被執行者的自我價(jia) 值篡奪,使公共政策的良善意圖無法貫徹執行。此外，政策類型對執行績效的影響也十分明顯，不同類型政策的執行模式不同，進而也會(hui) 產(chan) 生不同的執行結果。比如，有學者運用多案例比較研究方法，對中國背景下政策執行問題進行的研究表明，分配政策、構成性政策、規製政策、再分配政策所造成執行偏差的因素差異性很大 [6]。最後，政策執行與(yu) 政策評估在政策循環圈中也是可以相互轉換的。客觀中立的政策評估有助於(yu) 反饋政策製定和實施階段真實的政策盲點和漏洞，起到政策監督的效果。然而，筆者也發現，中國公共政策執行的評估和監督往往具有“體(ti) 製內(nei) 循環”的特性，容易造成體(ti) 製內(nei) 部門之間的相互“庇護”，掩蓋真實數據或事實，破壞政策循環圈的良性互動。

　　(三)政策執行中科層結構橫向與(yu) 縱向的“矩陣陷阱”

　　馬克斯.韋伯指出，科層結構中組織的重要特點是非人格化(impersonal)，即在科層製的有序結構中，按照製定的規章製度辦事，橫向和縱向職能部門之間傾(qing) 向於(yu) 互相合作，有機協調，不苟私情，不尋私利，完成組織任務和目標。然而，事實上，政策執行中科層結構間的關(guan) 係是相當複雜的，並不像韋伯所描述的那樣，天然是一個(ge) 整體(ti) ，不會(hui) 產(chan) 生內(nei) 部的撕裂。政策在執行過程中會(hui) 遇到具有不同行動特點的科層部門，在目標、激勵和約束存在較大差異的情況下，政策執行過程麵臨(lin) 的是高度分化的科層組織結構，並產(chan) 生相應的磨擦，導致政策的最終走樣[7]。政策執行的重要主體(ti) 是科層結構中的組織。組織複雜性對於(yu) 政策執行的影響源於(yu) 多元組織形成的聯合行動體(ti) ，以及由此而產(chan) 生的複雜性關(guan) 係。從(cong) 組織自身的視角來看，組織本身與(yu) 執行之間的因果關(guan) 係是以組織理論為(wei) 基礎，而組織的複雜性和組織運轉失靈是政策不能被有效執行的原因。從(cong) 多元組織行成的聯合行動體(ti) 來看，組織間關(guan) 係聚焦多元行動者聯合行動複雜性的問題，形成垂直網絡和水平網絡兩(liang) 個(ge) 分析維度，關(guan) 注行動者之間的府際關(guan) 係與(yu) 水平合作關(guan) 係對執行結果的解釋力。

　　在中國的府際關(guan) 係中，基層普遍出現政策選擇性執行現象，上層決(jue) 策與(yu) 基層自主性需求之間的矛盾則是國家政策不能完整有效施行的根本原因。從(cong) 組織內(nei) 部運作機理角度來看，組織控製功能和管理的弱化，自由裁量權與(yu) 自主權導致的組織權責的分化，政策目標欠缺共識、政策製定與(yu) 執行功能模糊不清，欠缺解決(jue) 執行者之間利益衝(chong) 突的議價(jia) 妥協機製是執行失敗的重要原因[8]。比如，“幹部經營者”、“公司型基層政權”、“謀利型政權”[9]等都是對地方政府利益主體(ti) 行為(wei) 特征進行的概括，提出了在中國政策目標的實現很大程度上取決(jue) 於(yu) 地方執行結構中個(ge) 體(ti) 行為(wei) 者的技巧。同時，政府內(nei) 部的考核機製設計也在很大程度上為(wei) 基層政府維護共同利益而參與(yu) 共謀行為(wei) 提供了一個(ge) 製度化基礎，導致了目標替代。共謀行為(wei) 的產(chan) 生和重複再生是政府組織結構和製度環境的產(chan) 物，是現行組織製度中決(jue) 策過程與(yu) 執行過程分離所導致的結果，在很大程度上也是近年來政府製度設計、特別是集權決(jue) 策過程和激勵機製強化所導致的非預期結果[10]。再比如，從(cong) 官僚組織結構的本質著手，政策信息在組織中是如何傳(chuan) 遞、解釋和轉換的，認為(wei) 新的政策信息與(yu) 官僚組織舊的“標準作業(ye) 程序”之間的差異導致了政策目標和執行結果之間的鴻溝[11]。

　　在中國跨部門的橫向協同同樣麵臨(lin) 著不小的阻力，這與(yu) 部門利益的自我擴張和保護是息息相關(guan) 的。科層結構中的組織會(hui) 努力保持自己的自主性，如果進行跨部門合作，則意味著組織要犧牲一部分自主性，失去對於(yu) 結果的可預測性，並擔心因為(wei) 可能的失敗而遭受潛在的懲罰和牽連。部門利益的另外一種形式是權力和資源，利益追求采取“保護存量”和“擴張增量”兩(liang) 種基本形式。此外，跨部門協同需要“合作文化”的支撐，呼喚部門對於(yu) 合作的積極態度，真誠的信念，追求共同目標的承諾，以及充分的合作能力。然而，現實中，跨部門合作麵臨(lin) 在倫(lun) 理觀念層麵和組織結構層麵的製約。倫(lun) 理觀念層麵主要關(guan) 注部門公共價(jia) 值的缺失，部門利益高於(yu) 整體(ti) 利益，奉行“本位主義(yi) ”，具有內(nei) 輸入和封閉性的自循環體(ti) 係特征。組織結構層麵主要涉及到職能權限缺乏明晰界限，部門職責交叉，權責不對稱，多頭決(jue) 策和管理等現象較為(wei) 突出[12]。

　　(四)政策執行中基層官僚的“主體(ti) 性人格與(yu) 執行裁量權”問題

　　20世紀80年代以來，隨著服務型行政改革理念和浪潮的深入，對於(yu) 主體(ti) 性人格的呼喚愈之強烈，突出強調行政人員在處理行政事務中的能動性。主體(ti) 性行政人格的內(nei) 在結構包括行政道德情感係統、準則係統和目標係統三個(ge) 方麵。道德情感係統決(jue) 定了行政人員對於(yu) 行政實踐的好惡判斷，準則係統決(jue) 定了處理行政事務的原則立場和根本態度，目標係統則是行政人員從(cong) 事行政事務的動力因素和導向力量，是決(jue) 定行政人員人格最終樣態的核心因素。基於(yu) 主體(ti) 性行政人格的理論基礎，行政人員需要的三種重要能力分別為(wei) 道德認識能力，情感展示能力，以及責任承擔能力。前兩(liang) 者著重突出行政人員對於(yu) 行政事務的熱情，不斷總結經驗，追求卓越的品質;後者著重突出駕馭環境，喜歡擺脫程序性的事務，創造性地進行工作的特征。主體(ti) 性行政人格理論為(wei) 行政人員執行自由裁量權的研究奠定了理論基礎[13]。較早將這種行政哲學思想引入到政策研究的當屬西方學者利普斯基，其在著作《基層官僚理論：基層官員的困境》中對於(yu) 基層官僚的作用和在執行過程中的角色進行了詳細地解釋和分析，指出基層官僚擁有巨大的自由裁量權[14]。布熱津斯基也論述過：“政策製定者被淹沒在事件和信息之中……大量的決(jue) 策由官僚機構在政策執行階段做出，且常常受到官僚機構的扭曲”[15]。

　　基層官僚是指“處於(yu) 基層、同時也是最前線的政府工作人員，他們(men) 是政府雇員中直接和公民打交道的公務員”[16]。基層官僚的道德認知、情感展示水平，以及責任承擔能力不僅(jin) 給予他們(men) 擺脫法律、法規和組織規定的自由裁量權，更決(jue) 定了基層官僚在履行行政責任，提供公共服務，和塑造政府形象的水平。基層官僚在與(yu) 社會(hui) 公眾(zhong) 直接的互動中享有“不對等”的關(guan) 係，也是建立在社會(hui) 公眾(zhong) “非自願性”的基礎上，因其享有組織所賦予的針對公民個(ge) 人的權益分配和再分配的權力。基層官僚會(hui) 因為(wei) 無法做到對公民提供周到的服務而受到懲罰。但是我們(men) 不能忽略一個(ge) 事實，即基層官僚在將一個(ge) 具體(ti) 的政策付諸實踐的時候總是麵對很多困境，這使他們(men) 不得不想盡各種辦法處理問題：(1)基層官僚在執行任務過程中資源總是相對不足;(2)為(wei) 滿足社會(hui) 大眾(zhong) 的要求，服務的需求會(hui) 不斷增加;(3)組織機構的目標期望，通常是模糊、不明確和矛盾的;(4)以目標為(wei) 導向的績效評估往往難以估量[17]。利普斯基認為(wei) 基層官僚在處理這種不確定性時一般會(hui) 做出三種反應：首先采取“限製需求”的方式，最大限度地利用現有資源，並使社會(hui) 大眾(zhong) 盡量遵守取得服務的程序;其次轉變工作理念，以降低或限製社會(hui) 大眾(zhong) 需求其目標;三是轉變社會(hui) 大人對於(yu) 服務的態度和理解，使工作目標和績效之間的差距更易被接受。麵對這種責任逃避的困境，組織機構傾(qing) 向於(yu) 采取“績效考核”的措施增加對基層官僚的控製，但效果往往適得其反，會(hui) 進一步導致組織中上級與(yu) 下級信任程度的降低，基層官僚會(hui) 更不願意承擔責任[18]。

　　在中國的政策實踐中，基層官僚在執行過程中同樣會(hui) 基於(yu) 自身利益的需求，掙脫上級的控製，重塑甚至顛覆原有的政策內(nei) 涵。比如，有學者以小崗村為(wei) 研究對象，通過對小崗村的農(nong) 村土地流轉政策執行情況及偏差進行實證分析，得出結論，處於(yu) 公共政策執行末梢環節的基層官僚在資源稀缺和公共服務彈性需求的夾縫之中，因其特殊的身份、地位和工作性質而持有相當大的政策製定能力，導致公共利益權威分配過程中產(chan) 生偏差，分析了形成該問題的三個(ge) 具體(ti) 原因[1]。基層官員在政策執行過程中需要將抽象的政策文本轉化為(wei) 工作任務，並根據具體(ti) 情況進行調整，有學者從(cong) 行政部門的政治約束、基層官員感知的資源支持和政策偏好進行分析，解釋基層官員的政策執行行為(wei) ，以及由此產(chan) 生的“政策偏移”現象。

　　三、作為(wei) 治理的協商民主：一個(ge) 診斷框架

　　協商民主在西方和中國有著不同的社會(hui) 背景和曆史文化基礎，形成了不同的話語體(ti) 係。近十幾年來，西方學者嚐試努力將協商民主作為(wei) 一種治理方式逐漸引入到政府改革和社會(hui) 治理等方麵，呈現出一種以“治理”為(wei) 導向的解決(jue) 現實問題的“實用主義(yi) ”研究趨勢。一般意義(yi) 上講，治理理論認為(wei) 有限的政府，有效監管的市場，以及成熟的社會(hui) 之間的有機合作能夠有效應對複雜的社會(hui) 問題。然而，治理作為(wei) 一種一般性的普適理論，在與(yu) 各個(ge) 民族國家政體(ti) 、曆史、文化等具體(ti) 結合後，產(chan) 生了特殊的治理形態，以適用於(yu) 不同國家的基本國情。協商民主在中國的發展契合了中國共產(chan) 黨(dang) 開展國家建設和國家治理的需要，既要滿足中國崛起過程中政治話語體(ti) 係的構建，又要滿足國家治理體(ti) 係和能力現代化進程中的工具性需求，有效應對全球化、現代化和多元化帶來的挑戰[19]。

　　當代中國協商治理秉承的是黨(dang) 委領導、政府負責、社會(hui) 協同、公眾(zhong) 參與(yu) 的基本理念，是在涉及到複雜公共政策過程的變遷中，整合黨(dang) 政領導幹部、技術官僚、谘詢智庫、專(zhuan) 家學者、市場主體(ti) 和社會(hui) 公眾(zhong) 共同參與(yu) 治理過程，通過多元主體(ti) 的和諧共進，調整和分配公共價(jia) 值和公共利益，進行充分的社會(hui) 整合，化解因利益、價(jia) 值和信息不均衡而帶來的政策過程異化。其目標指向是國家治理體(ti) 係與(yu) 治理能力現代化。正如有國外學者認為(wei) ，關(guan) 於(yu) 協商民主的基本觀點，也許會(hui) 在中國得到很好的應用[20]，推動中國由傳(chuan) 統的公共行政模式漸進轉變為(wei) 多元主體(ti) 共治的公共治理模式。歸納起來，作為(wei) 治理的協商民主包含以下3個(ge) 層次：

　　(一)作為(wei) 一種民主治理的製度安排，有效規範權力行使

　　黨(dang) 的十八大報告明確提出，要完善協商民主製度和工作機製，推進協商民主廣泛、多層、製度化發展。在協商民主製度的規範和推動下，執政黨(dang) 、人大、政府、政協、黨(dang) 派團體(ti) ，以及社會(hui) 各方麵，將實現全方位、多層次的協商民主。在這種權力製度安排中，中國共產(chan) 黨(dang) 始終處於(yu) 國家建設的核心位置，擁有領導權，然而，作為(wei) 治理的協商民主能夠規範中國共產(chan) 黨(dang) 在處理與(yu) 人大，政協，政府，民主黨(dang) 派關(guan) 係中的權力運行機製，避免權力運行的失範和失序。堅持求同存異，蘊含著合作、參與(yu) 、對話、妥協、包容的精神，能夠最大程度地包容和表達各種利益訴求。同樣，社會(hui) 各界可以就國家大政方針、政治生活中的重大事項、經濟和社會(hui) 發展中的重要問題等，在決(jue) 策前和決(jue) 策中進行充分、民主、平等、真誠的協商討論。

　　(二)作為(wei) 一種價(jia) 值理念，強調公共治理中的包容性、參與(yu) 性、協作性和平等性

　　在這種公共生活中，治理是以民主真實性、更好的公共理性與(yu) 公共政策的合法性等非效率性價(jia) 值為(wei) 取向，以公共協商為(wei) 實現路徑的一種治理方式。在這種方式裏，“許多空間被創造出來以使得不同的機構、中介、團體(ti) 、積極分子以及公民個(ge) 人走到一起就緊迫的社會(hui) 問題進行協商” [21]。正如有學者指出，“行政理性與(yu) 代議製理性都存在著缺陷，它們(men) 都需要公民參與(yu) 的協商理性的補足。公共協商的一大功能是減少或克服有限理性，這種有限理性不僅(jin) 是行政係統的，而且也是代議製係統的”[22]。包容性，參與(yu) 性，協作性，合作性，平等性是社會(hui) 公眾(zhong) 真正參與(yu) 的基本原則。包容性強調協商主體(ti) 的廣泛性，將各個(ge) 利益相關(guan) 方盡可能納入協商程序;參與(yu) 性強調所有相關(guan) 方都有平等反映他們(men) 訴求和利益的機關(guan) ;協作性強調各相關(guan) 利益方群策群力，共同尋求解決(jue) 方案;合作性則要求各相關(guan) 方對自身的訴求和利益進行一定程度克製，以達成妥協;平等性是為(wei) 了實現協商參與(yu) 者們(men) 在溝通對話過程中不受強製性地提出和表達觀點，包括參與(yu) 過程的機會(hui) 平等，信息分享的平等，資源分配的平等，以及程序性的平等。

　　(三)作為(wei) 一種民主治理的技術，通過平等、真誠的對話達成 “共識”的過程

　　在公共領域內(nei) ，多方力量之間就分歧和衝(chong) 突進行對話，通過相互不斷說服，持續互動的過程，最終實現偏好的轉換，從(cong) 而推動組織間更好的合作，或者個(ge) 人對於(yu) 組織更強的認同，並轉而進一步支持組織的政策安排。組織間的協商的必要性表現為(wei) 國家權力機構之間，政府部門之間(橫向和縱向)缺乏良好的溝通協調機製，以及統一有效的決(jue) 策製定和實施機製，進而使政府責任能力大幅削弱。組織層麵的協商至少應該包括兩(liang) 個(ge) 方麵：一是組織內(nei) 部的文化、價(jia) 值觀，以及信息管理等;二是組織間的互動，包括組織結構的融合，財政資金的分配，以及團隊的合作和分享。組織與(yu) 個(ge) 人層麵的協商包括：作為(wei) 組織中的個(ge) 人對社會(hui) 公眾(zhong) 提供公共服務過程中的行為(wei) ;以及組織對於(yu) 個(ge) 人關(guan) 於(yu) 績效目標的設置，以及組織責任的分擔等方麵。

　　四、協商民主與(yu) “梗阻”問題：診斷與(yu) 治理

　　(一)規範權力運行機製，克服權力集中、濫用和錯用的政治問題

　　馬克斯·韋伯認為(wei) ，隻有當權力的統治得到另一方的廣泛認可而接受時，權力統治才能不被推翻，走向末路。就是說“任何統治都企圖喚起並維持對它的合法性信仰”。“合法性”賦予權力統治關(guan) 係以一種正當性，基於(yu) 這種正當性，權力統治被承認和服從(cong) [23]。政策執行過程中的“梗阻”問題源頭是權力運行機製不合理，特別是其規範性在政策層麵不能得到有效解決(jue) 。因此，隻有在民主治理的層麵運用協商民主的製度安排，理順權力運行機製才能為(wei) 有效的政策執行奠定根本性的基礎。

　　一是規範中國共產(chan) 黨(dang) 與(yu) 其他權力機關(guan) 的權力關(guan) 係和運行機製。中國共產(chan) 黨(dang) 是中國國家建設的領導核心，是領導人民進行國家建設，是中國國家成長的重要政治保障和基本動力。然而，執政黨(dang) 在領導國家建設中的權力行使和運用不是抽象的，必須尋找一定的、具體(ti) 的權力運行機製有效實現執政黨(dang) 的意誌，避免抽象的黨(dang) 的領導在實踐中變成黨(dang) 包辦一切和替代一切。協商民主製度可以進一步規範權力運行機製，有效銜接執政黨(dang) 與(yu) 各政治機構之間的權力行使。具體(ti) 來講，加強執政黨(dang) 與(yu) 人大常委會(hui) 就立法和重大問題決(jue) 定的民主協商。執政黨(dang) 所提出的修改法律的建議、關(guan) 於(yu) 國家中長期發展規劃的建議等，須經人大或人大常委會(hui) 審議通過才能生效並付諸實施;加強在幹部選舉(ju) 、任免和監督工作中的民主協商，將“黨(dang) 管幹部”原則與(yu) 人大及其常委會(hui) 選舉(ju) 、任免幹部以及對這些幹部行使監督權有機結合起來。加強人大及其常委會(hui) 同政府的協商。作為(wei) 治理的協商民主在規範中國共產(chan) 黨(dang) 與(yu) 國家權力機關(guan) 權力運行機製的同時，也在很大程度上有利於(yu) 進一步理順黨(dang) 政關(guan) 係。

　　黨(dang) 政關(guan) 係是我國政治體(ti) 製改革的重要內(nei) 容，如何堅持黨(dang) 的領導，又避免黨(dang) 的幹預過多，過細的問題一直是急需破解的難題。處理好黨(dang) 政關(guan) 係需要明確兩(liang) 者的不同性質、不同職能、不同組織形式和工作方式，繼而在基礎上找到合適的連接點。這個(ge) 連接點則是通過協商民主製度規範執政黨(dang) 與(yu) 人民代表大會(hui) 的權力運行機製。執政黨(dang) 一方麵要努力把相當時間和精力用在廣泛地聯係民眾(zhong) ，傾(qing) 聽群眾(zhong) 呼聲，整合群眾(zhong) 利益訴求;另一方麵又要通過執政黨(dang) 與(yu) 人大的協商機製將這種利益訴求通過國家權力機關(guan) 變為(wei) 政府的行為(wei) 準則和行動指南，並使其工作對人大負責，受人大監督。使黨(dang) 對於(yu) 國家事務的領導更加富有領導性，穩妥性，原則性，幕後性，以及正確性，從(cong) 而使黨(dang) 的領導更有效，更得力。

　　二是發揮人民政協的政治協商、參政議政和民主監督作用。人民政協在中國現有政治製度安排下，既不是“權力機構”，也不是“決(jue) 策機構”，長期以來，在發揮三大職能時，存在“硬約束”不足，“軟約束”不強的尷尬局麵，也麵臨(lin) 參政議政能力不足的自身建設問題，使人民政協在發揮自身功能是效果大打折扣。2015年，中辦印發《關(guan) 於(yu) 加強人民政協協商民主建設的實施意見》，明確了人民政協是國家治理體(ti) 現的重要組成部分，通過規範協商內(nei) 容，豐(feng) 富協商形式，加強政協協商與(yu) 黨(dang) 委和政府工作的有效銜接，加強人民政協製度建設和提高政協協商能力等方式進一步規範權力運行機製，強化人民政協專(zhuan) 門協商機構的重要地位。同時，中國共產(chan) 黨(dang) 還在人民政協同各民主黨(dang) 派和各界代表人士，通過采取政協全國委員會(hui) 全體(ti) 會(hui) 議、常務委員會(hui) 議、主席會(hui) 議、常務委員專(zhuan) 題座談會(hui) 、各專(zhuan) 門委員會(hui) 會(hui) 議等形式，進行更大範圍的協商。因此，筆者認為(wei) ，作為(wei) 治理的協商民主可以進一步規範權力運行機製，將執政黨(dang) 的意誌通過有序的權力運行與(yu) 人大、政府和政協相對接，有助於(yu) 克服以黨(dang) 代法，黨(dang) 政不分，以及權力過於(yu) 集中、濫用、錯用等問題，保證黨(dang) 的核心領導既不受損害又具有合法性，為(wei) 解決(jue) 政策執行“梗阻”問題在權力運行層麵上提供製度保障。

　　(二)推動政策循環圈的“相互內(nei) 嵌”，保持政策過程的開放性，公共性和民主性

　　實踐情況證明，政策過程並不是按照“教科書(shu) ”的方式來展開，一項政策在執行過程同時受到政策其他階段，比如議程設置，政策製定或政策評估，循環往複的影響。因此，解決(jue) 政策過程各個(ge) 階段相互脫離的狀況能夠更有利於(yu) 解決(jue) 執行的“梗阻”問題。筆者認為(wei) ，在政策過程中引入協商民主的政策安排，有助於(yu) 推動政策循環圈的“相互內(nei) 嵌”，保持政策過程的開放性，公共性和民主性。

　　政策執行雖然看上去是對一項政策的貫徹和落實，但事實上卻是一個(ge) 社會(hui) 建構的過程。從(cong) 這個(ge) 角度來看，執行過程可以向前延伸到政策議程的設置階段，政策議程如何被社會(hui) 建構，“嵌入”到什麽(me) 樣的社會(hui) 結構和網絡之中都會(hui) 影響到政策的執行效果。政策議程設置可以說是政策過程的起點，涉及到諸如經濟社會(hui) 和文化等複雜問題如何進入到政策過程，扮演一個(ge) “漏鬥”的作用，將帶有明顯價(jia) 值偏好的“問題”引入政策過程。協商民主的引入可以有助於(yu) 維護公共政策議程建構的公共性、合法性、民主性和有效性，避免政策議程設置受到特定利益集團和社會(hui) 階層的“綁架”。也就是說，當公共政策議程的設置在價(jia) 值取向上更加富有公共性和民主性後，會(hui) 更有利於(yu) 政策過程的良性延續，包括政策執行的過程。這種機製可以使官員主體(ti) 、公眾(zhong) 主體(ti) 和專(zhuan) 家主體(ti) 保持良好、有序和建設性的互動機製，確保權力在核心利益相關(guan) 者之間進行規範性、有效性的配置，建立價(jia) 值偏好與(yu) 理性之間的平衡[24]。正如拉塞爾指出：“要想成功地解決(jue) 問題，就必須對真正的問題找到正確的答案，我們(men) 經曆的失敗常常更多的是因為(wei) 解決(jue) 了錯誤的問題，而不是因為(wei) 我們(men) 為(wei) 真正的問題找到了錯誤的解決(jue) 方案” [25]。

　　政策議程明確後，政策參與(yu) 者們(men) 便開始尋找解決(jue) 這些問題的辦法，試圖回答“什麽(me) 樣的政策安排”可以解決(jue) 這些社會(hui) 問題，這就是我們(men) 通常所說的政策製定。一個(ge) 沒有考慮執行過程的決(jue) 策是一個(ge) 不完整的決(jue) 策;同樣地,一個(ge) 沒有將執行過程考慮在內(nei) 的決(jue) 策研究是一個(ge) 不完整的決(jue) 策研究。美國政策科學家史密斯明確地將理想化的政策視為(wei) 影響政策執行的首要因素。實踐經驗告訴我們(men) ，政策執行的潰敗經常與(yu) 政策製定過程中合理性、明晰性、協調性、穩定性以及公平性的共同缺失，或者某幾個(ge) 方麵的缺失有著緊密的聯係。比如，美國學者霍爾珀林提出導致政策執行失敗的三個(ge) 基本原因之一就是政策執行人員無法準確地了解決(jue) 策者的意圖，或所得到的政策指令往往是含糊籠統的。模糊政策會(hui) 迫使執行者選擇一定的“轉化工具”，將較難開展的“試驗性執行”工作轉化為(wei) 較易完成的“行政性執行”工作，完成政策執行任務[26]。

　　協商民主在政策製定中的引入將使政策執行中的分歧前置到政策製定的過程，從(cong) 而保障決(jue) 策的順利實施。協商民主的理論家們(men) 也宣稱，在一個(ge) 強調平等參與(yu) 、相互尊重和充分理由論證的環境中一起商議公共政策，可以更好地溝通和化解分歧，也更可能形成更多體(ti) 察到的合法性以及事實上也更多共識、理性和正義(yi) 的公共政策[27]。在政策製定過程中，認定參與(yu) 主體(ti) 、公開協商討論，並在協商共識的基礎上進行公共決(jue) 策的過程。協商民主賦予決(jue) 策過程以規範性，程序性，真實性，把參與(yu) 協商各方意見和意誌的形成過程置於(yu) 核心地位，使協商成為(wei) 一種製度化的過程。特別是，社會(hui) 公眾(zhong) 通過對公共議題的反複討論，促成觀念轉換，達成共識，並將這種共識傳(chuan) 遞到決(jue) 策過程中，形成公眾(zhong) 協商和政治係統內(nei) 的協商互動。協商民主有利於(yu) 增強政策製定中協商的廣泛性針對性，既推動社會(hui) 公眾(zhong) 廣泛參與(yu) ，又不斷調動體(ti) 製內(nei) 積極因素，發揮人大代表、政協委員以及民主黨(dang) 派、無黨(dang) 派人士、工商聯等的溝通協商作用。通過完善人大代表議案建議和政協提案辦理聯係機製，建立和完善台賬製度，將建議和提案辦理納入政府年度督查工作計劃，辦理結果逐步向社會(hui) 公開。堅持專(zhuan) 業(ye) 事項專(zhuan) 家谘詢論證，吸納社會(hui) 公眾(zhong) 特別是利益相關(guan) 方參與(yu) 協商。

　　此外，當公共政策執行過程中新出現且獲得人們(men) 理性認知和初步整合的相關(guan) 社會(hui) 公共問題，得以渠道化地進入新一輪協商決(jue) 策過程。政策執行過程中，作為(wei) 協商民主重要機製的政府協商，為(wei) 各相關(guan) 執行主體(ti) 參與(yu) 協商創造了條件，通過政府信息公開，對立法決(jue) 策等相關(guan) 議題實施過程進行及時反饋。通過建立健全決(jue) 策谘詢機製，完善谘詢程序，提高政策執行過程中的谘詢質量。決(jue) 策機構依據在公共政策執行過程中所發現的問題，對公共政策重新審視——或修正目標完善既有的公共政策，或進一步修正決(jue) 策，或細化決(jue) 策，或補充決(jue) 策，亦或重新決(jue) 策。

　　公共政策評估是指特定的評估主體(ti) 根據一定的標準和程序，通過考察政策過程的各個(ge) 階段、各個(ge) 環節，對政策的效果、效能及價(jia) 值所進行的檢測、評價(jia) 和判斷。它將公共政策的運行情況反饋給決(jue) 策機構，構成進一步修正調適公共政策的基礎。政策評估既可以進一步完善公共決(jue) 策的質量，更可以對於(yu) 政策執行過程中的問題及時糾偏，防止自上而下層層打折扣、缺斤少兩(liang) ，不按時執行，以及等、觀、望等問題。比如，2014年7月，國務院委托中國科學院、國務院發展研究中心、國家行政學院、全國工商聯四家對於(yu) 政府行政審批製度改革進行第三方評估。在公共政策評估中引入協商民主的治理機製，有利於(yu) 解決(jue) 當前政策評估主觀化、形式化的評估現狀，進一步解決(jue) 執行“梗阻”問題。一方麵解決(jue) 評估過程公開化，另一方麵解決(jue) 評估結果公開化。通過協商民主的公開性，將評估主體(ti) 、方案、時間、場所、進度以及經費等進行公開。此外，將評估結果公開化與(yu) “使用取向化”相結合，既通過公開讓社會(hui) 公眾(zhong) 和政策目標群體(ti) 參與(yu) 監督，又將政策評估應用於(yu) 政策循環圈，以改善決(jue) 策質量和提升執行效力。

　　圖1

　　(三)構建橫向間結構性協商和程序性協商機製

　　為(wei) 了有效達到組織目標，人們(men) 在正式組織框架內(nei) 提出了各種有關(guan) 分工合作、信息加工、激勵機製等組織設計。然而，大量實踐證明，正式組織在演化變動的運行過程中，並不總是按照人們(men) 的理性設計運行，而常常受製於(yu) 製度環境中的其他機製和條件。科層結構中的組織間關(guan) 係亦是如此。組織中橫向與(yu) 縱向的關(guan) 係間，往往因利益不同、價(jia) 值觀迥異，或信息不對稱，而陷入科層結構中的“矩陣陷阱”，形成“資源分割”、“權力分割”和“信息分割”，造成執行梗阻問題。引入作為(wei) 治理的協商民主，可以是使相互衝(chong) 突的不同執行主體(ti) 得以調和，並促使其采取持續的聯合行動以達到政策目標，既可以不斷調整規範組織間的正式製度和規則，也可以利用非正式的互動和協商，形成一個(ge) 良性互動的過程，它強調多元執行主體(ti) 間的係統動態性、自組織協調性和組織間合作的穩定性。在結構層麵來看，羅德斯提出的“資源依賴理論”能夠較好地解釋組織間的協作關(guan) 係，任何組織都不會(hui) 擁有實現政策目標的所有資源，為(wei) 了實現自己的目標，組織之間不得不交換資源，必須從(cong) 其他組織和群體(ti) 中獲得資源，因而產(chan) 生了協作的動機和意願，建立資源共享的製度安排[28]。在資源交換過程中，占優(you) 勢資源的組織會(hui) 保留自由裁量權，並運用這種權力主導組織間關(guan) 係和資源分配，並導致占支配地位的組織在遊戲規則範圍內(nei) 運用策略來主導交換過程。

　　作為(wei) 治理的協商民主引入能夠構建橫向組織部門間的結構性協商機製和程序性協商機製，促進橫向部門間的夥(huo) 伴關(guan) 係形成。在結構層麵中的資源交換過程中，通過推動跨部門的協同，搭建組織載體(ti) 和對話平台，在製度上推動更加公平的資源交換對話，構建一種結構性的協商機製。在橫向組織間的跨部門合作中運用結構性協商機製實現資源整合和政策整合。一方麵實現人力、物力、財力等實體(ti) 性資源的優(you) 勢互補和聚合效應;另一方麵通過交流與(yu) 共享，實現知識、信息、技術等資源的協同增效，建立一種跨越不同政府職能部門的真正夥(huo) 伴關(guan) 係。同時，構建程序性的協商機製，重於(yu) 實現協同的程序性安排和技術手段，如麵臨(lin) “跨界問題”時的議程設定和決(jue) 策程序、製度化信息交流平台、促進協同的財政工具和控製工具的選擇等。在動態的對話互動中，程序性協商機製有利於(yu) 使組織間的關(guan) 係趨向於(yu) 自願的協商合作，組織間更加了解彼此需求，形成基本共識，對合作產(chan) 生積極態度，進行合作的可行性評估和預判，以及在合作過程中有更強的協同能力[29]。避免組織間關(guan) 係的人緣化，正式製度和規則被非正式關(guan) 係而破壞的現象出現。總而言之，構建結構性和程序性的協商機製有助於(yu) 通過組織間的互動，及由此形成的潛在相對相力相互作用的結果，進而有可能壓縮強勢組織的自由裁量權，達成資源交換的相對平等。

　　圖2

　　(四)優(you) 化中央和地方間的關(guan) 係，提供激勵相容機製

　　作為(wei) 治理的協商民主還可以提供政策執行強大的激勵結構，最優(you) 化縱向中央地方關(guan) 係之間的相容關(guan) 係，充分考慮這些廣泛存在於(yu) 各種正式和非正式規則之中的製度背景,以及它們(men) 對不同政策主體(ti) 所產(chan) 生的激勵結構。激勵結構的錯位，容易引發學者們(men) 所歸納的“共謀現象”，在麵對無法完成的目標和強大的激勵(懲罰)壓力,基層政府隻能通過共謀行為(wei) 來應對。例如,上級政府在製定目標時急於(yu) 出政績而提出不切實際的目標,在製定政策和下達任務時沒有考慮到執行的成本和困難程度,共謀行為(wei) 便易發生。這種共謀現象，還可以表現在地方政府在縱向間關(guan) 係中采用非正式的方式敷衍參與(yu) ，象征執行，甚至包括采取暗中調整、消極抵抗，最終引發“集體(ti) 無行動”的“準退出現象” [30]。

　　因此，有效激勵設計的基本前提是,設計者必須對組織激勵與(yu) 人們(men) 組織行為(wei) 之間的關(guan) 係有著深入了解。正如有學者論述，任何一項執行績效高、政策行動者行為(wei) 意願強烈的政策背後“都一定有與(yu) 之相對應的強大的激勵和提供這些激勵的製度安排”，即激勵是影響政策執行多樣性的決(jue) 定因素和內(nei) 在源泉[31]。隻有激勵相容，中央和地方政府才能形成政府間關(guan) 係的穩定，推動組織間整合各種資源，形成中央和地方政府形成衝(chong) 突性低、明晰性強的政策，進而形成政策執行合力。中央和地方在互動過程中，通過協商式對話解決(jue) 相互間的衝(chong) 突，特別就政治激勵(幹部考核指標、行政發包等)和經濟激勵(經濟、財稅等政策)的政策內(nei) 容進行互動和談判，實現利益的平衡和妥協。通過作為(wei) 治理的協商民主，設計合理的激勵機製，甚至是製度安排，防止激勵過度或者迎合激勵的現象發生。注重中央和地方在政策製定和政策執行過程中達成共識的互動對話過程，基於(yu) 各自的利益預期展開一係列不斷參與(yu) 的連續性互動，不斷試探對方意圖並使得自身意圖為(wei) 對方所領會(hui) 和施行的互動過程，進而領會(hui) 對方意圖，逐漸形成雙方都能接受的共識。隨著對話進行，雙方通過多回合互動，政策內(nei) 容的重要程度和政策意圖越發清晰，利益相關(guan) 方的信息分布也趨向對稱，產(chan) 生對於(yu) 雙方都正向的激勵強度，從(cong) 而推動中央和地方政府做出相互促進的行為(wei) 選擇。

　　圖3

　　(五)重塑基層官僚公共行政精神，打通“最後一公裏”

　　在中國傳(chuan) 統文化倫(lun) 理教化的非理性文化軟約束下，傳(chuan) 統的宗族觀念和臣民文化仍然深刻地影響著民族心理的特征，並在此基礎上形成了人情基調之上的宗法等級製和基於(yu) 相熟相知的信任關(guan) 係。在我國的行政體(ti) 製改革中，適時地轉向了建設以服務型政府為(wei) 導向的現代政府管理體(ti) 製，需要擺脫基層官僚基於(yu) 熟人社會(hui) 的行政方式，重塑他們(men) 的公共行政精神。正如詹姆斯·威爾遜曾說:要了解一個(ge) 政府官僚機構，就必須理解他的第一線職員如何工作。然而，如何通過重塑和強化其公共行政精神，正向性發揮基層官僚的主體(ti) 性人格，更好使自由裁量權在政府執行中服務於(yu) 社會(hui) 公眾(zhong) ，而不是被個(ge) 人利益所綁架，利用權力關(guan) 係的不對等，信息享有的不對稱，乃至資源分配的不公開而影響政策實施的效果。筆者以為(wei) ，作為(wei) 治理的協商民主引入到基層官僚治理層麵，可以重塑其公共行政精神，打通政策執行落地的“最後一公裏”。

　　圖4

　　一是基層官僚與(yu) 社會(hui) 公眾(zhong) 情感共同體(ti) 的形成。利普斯基認為(wei) 基層官僚在政策執行中既是實施者，又是決(jue) 策者，這源於(yu) 政策內(nei) 容本身的原則性和抽象性。因此，作為(wei) 治理的協商民主可以通過製度化的行為(wei) 將基層官僚與(yu) 社會(hui) 公眾(zhong) 統一到公共的善的價(jia) 值追求上。通過與(yu) 社會(hui) 公眾(zhong) ，特別是與(yu) 社會(hui) 弱勢群體(ti) 的不斷互動對話，保障決(jue) 策和政策實施過程中較為(wei) 平等、充分地反映所涉及的各關(guan) 聯群體(ti) 對於(yu) 自我利益和價(jia) 值的意見訴求，調節個(ge) 體(ti) 利益和公共利益之間的矛盾，使最終產(chan) 生的協商決(jue) 策共識能反映和維護公共的善。實現正義(yi) 是協商民主的內(nei) 在精神原則，借助基層官僚的政策實施，將影響社會(hui) 大眾(zhong) 的政治心理，激發廣泛的情感和價(jia) 值認同。一方麵，有利於(yu) 消除基層官僚與(yu) 政策目標群體(ti) 對所執行政策的價(jia) 值和功能的共識，祛除人們(men) 對於(yu) 政策認同的障礙，又或幫助基層官僚尋找政策實施中可能的盲點，予以提醒;另一方麵，有利於(yu) 克服“心理抗拒和漠然遊離”的對立狀態，形成共同的道德責任感，推動基層官僚和社會(hui) 公眾(zhong) 更加自願自覺地執行或配合執行政策。政策目標群體(ti) 在深度認同中對於(yu) 公共政策執行的配合與(yu) 監督，在一定程度上將有助於(yu) 消除公共政策執行中出現的“政策執行停滯化”。

　　二是以透明和平等，推動“權力本位”向“權利本位”轉變。權力本位是傳(chuan) 統公共行政的主要特點，政府在擁有權力、資源和信息的相對優(you) 勢下，依據自身的行為(wei) 邏輯和權力運行方式，來處理和社會(hui) 公眾(zhong) 的關(guan) 係。這種關(guan) 係具體(ti) 表現為(wei) “頤指氣使”，“吃拿卡要”，“人浮於(yu) 事”，乃至“弄虛作假”。作為(wei) 治理的協商民主要求基層政府和官僚具有透明、公平和責任的特質，並以此為(wei) 契機，推動向“權利本位”轉變，即推動基層官僚與(yu) 公眾(zhong) 的良性對話，提升尊重權利的意識，確立發展“平衡行政”，使行政過程充滿寬容和善意。努力塑造“高公民精神-高行政管理”的公共行政運作模式，促進公共行政運作中人與(yu) 人之間、人與(yu) 組織之間有更多的互動，尤其是公務員能夠更快捷地回應公民的訴求。

　　作為(wei) 治理的協商民主的內(nei) 在要求之一是要做好信息公開，督促推動基層官僚透明行政。通過信息公開保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的權利，推動政府協商的公開和透明，也有利於(yu) 暢通與(yu) 社會(hui) 公眾(zhong) 的聯係渠道，拓寬協商路徑。做好信息公開還可以使協商建立在真實和可靠的信息基礎之上，便於(yu) 社會(hui) 公眾(zhong) 掌握宏觀背景、了解真實情況，做出理性的正確判斷[32]。通過信息公開，保障基層官僚與(yu) 社會(hui) 公眾(zhong) 的信息對稱，以更好地加強責任意識。正如弗裏德裏克森所述，“責任精神是公共行政中不可或缺的，同時，行政權力來自人民主權的讓渡，公共行政向人民負責” [33]。

　　作為(wei) 治理的協商民主的內(nei) 在要求之二是樹立平等理念。在良好的社會(hui) 政治形態中，也就是在將平等共識作為(wei) 政治行為(wei) 的指導思想和實踐內(nei) 容的社會(hui) 中，體(ti) 現在道德和法律中的平等可以代替自然所造成的人與(yu) 人之間的生理上的不平等。基層官僚平等理念的樹立，有利於(yu) 在與(yu) 社會(hui) 公眾(zhong) 打交道過程中，能夠建立與(yu) 公眾(zhong) 的平等關(guan) 係，強化服務意識，克已奉公，遵守程序，有序合理分配資源，並富有良好的回應性。在資源不充分的工作壓力下，能夠在平等理念的引導下，有效使用自由裁量權，排出合理優(you) 先序，能夠真正為(wei) 了公眾(zhong) 的福利和利益而行動。同時，基層官僚在對待弱勢群體(ti) 上，更要尊重他們(men) 的人格和尊嚴(yan) ，保障在服務中使他們(men) 無差別地享受各種權利。

　　五、結論

　　“自上而下”與(yu) “自下而上”兩(liang) 種視角在嚐試回答政策執行“梗阻”問題時提供了可供遵循的解決(jue) 路徑和方法，對政策執行的理論研究做出了一定貢獻。然而，國內(nei) 外學術界在發展政策執行研究的理論範式中開始質疑“自上而下”與(yu) “自下而上”兩(liang) 種視角的理論解釋力。隨之，理論界開始將政策執行研究推向“整合式”視角，嚐試彌補自上而下與(yu) 自下而上兩(liang) 種研究視角的缺陷，納入多種自變量解釋執行“梗阻”問題。但是，“整合式”視角在發展過程時遇到一個(ge) 飽受詬病的問題是“變量”太多，找不到一個(ge) 可供剖析的具體(ti) 路徑。筆者嚐試在理論上推動“整合式”視角的理論解釋力，引入“作為(wei) 治理的協商民主”來更加有力地為(wei) 解釋政策執行梗阻問題提供一個(ge) 診斷框架。提出通過規範權力運行機製，解決(jue) 執行中的政治問題;推動政策循環圈的“相互內(nei) 嵌”;優(you) 化中央和地方間的關(guan) 係，提供激勵相容機製;構建橫向間結構性協商和程序性協商機製，避免科層結構中的“矩陣陷阱”;以及重塑基層官僚公共行政精神來解決(jue) 政策執行“梗阻”問題。誠然，政策執行“梗阻”問題是一個(ge) 在理論和實踐層麵非常複雜的問題，本研究嚐試對於(yu) 診斷“梗阻”問題作一些理論上的微薄彌補，所提出的問題、診斷框架，以及治理路徑主要在於(yu) 希望進一步推動這方麵的研究。