摘 要：土地承包政策中“農(nong) 民”的長久不變，既不利於(yu) 節約集約用地、城鄉(xiang) 差距縮小，也影響到全麵深化改革進程。建議逐步將“三農(nong) ”政策中的“農(nong) 民”界定為(wei) 從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員，並深化相關(guan) 改革。

　　農(nong) 民，本是一個(ge) 淺顯易懂的常用名詞。但我們(men) “三農(nong) ”政策中的農(nong) 民概念並非通常意義(yi) 上的農(nong) 民，其內(nei) 涵較為(wei) 豐(feng) 富，體(ti) 現了中國特色，而相關(guan) 政策文件並未加以明確。其實，是否準確界定農(nong) 民，關(guan) 係到“三農(nong) ”的製度設計、政策落地、深化改革，也關(guan) 係到農(nong) 業(ye) 農(nong) 村、城鄉(xiang) 經濟社會(hui) 的持續健康發展。因此，農(nong) 民界定問題是“三農(nong) ”政策的首要問題。

　　一、“農(nong) 民”界定存在的主要問題

　　主要是現實中“農(nong) 民”的變與(yu) 土地承包政策中“農(nong) 民”的長久不變形成了矛盾。“三農(nong) ”政策的核心是農(nong) 村土地製度，農(nong) 民享有土地承包經營權、宅基地使用權。而農(nong) 民享有的土地承包經營權，主要限於(yu) 第二輪土地承包時集體(ti) 經濟組織成員依法承包的土地，且擬在第三輪及以後土地承包中，保持現有土地承包關(guan) 係長久不變，即“增人不增地、減人不減地”。但隨著經濟社會(hui) 的不斷發展，有近3億(yi) 農(nong) 民工在城鎮務工甚至落戶，有相當部分在將來也不願返鄉(xiang) ;在30年甚至更長承包期裏，有許多農(nong) 民生老病亡、遷入遷出，甚至有部分人員成為(wei) 機關(guan) 事業(ye) 單位職工、享受城鎮職工基本養(yang) 老保險待遇、成為(wei) 其他集體(ti) 經濟組織成員。因而，既有相當部分享有土地承包經營權卻不屬於(yu) 集體(ti) 經濟組織成員，也有相當部分應該屬於(yu) 集體(ti) 經濟組織成員卻不能享有土地承包經營權。而集體(ti) 所有土地本應屬於(yu) 全體(ti) 集體(ti) 經濟組織成員共有，包括新出生、新遷入、派生的成員，但不包括被取消、被喪(sang) 失成員資格的原成員。然後，每個(ge) 集體(ti) 經濟組織成員須依法可無償(chang) 地承包經營土地、取得使用宅基地。但土地承包政策中“農(nong) 民”的長久不變，容易讓承包土地在事實上成為(wei) 第二輪土地承包時的集體(ti) 經濟組織成員所有。這既與(yu) 作為(wei) 個(ge) 體(ti) 的集體(ti) 經濟組織成員對集體(ti) 所有土地不具有所有權相矛盾，也與(yu) 全體(ti) 集體(ti) 經濟組織成員共有集體(ti) 所有土地的權屬特性不相符合。

　　二、辯證看待“農(nong) 民”界定的作用

　　(一)肯定其積極作用

　　鑒於(yu) 農(nong) 民工相對城鎮居民往往在就業(ye) 技能、教育水平、家庭財產(chan) 、享受社會(hui) 保障及其他公共服務等方麵有不少差距，而且要保持現行土地承包期政策的穩定性，又考慮到上億(yi) 農(nong) 民曾在“剪刀差”政策下支持工業(ye) 、城市發展，加上城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口工作才推進不久等，讓常住城鎮甚至落戶城鎮的農(nong) 民工群體(ti) 在第二輪承包期裏繼續享有土地承包經營權、宅基地使用權，是必要的，也很重要。這既有利於(yu) 改革的穩步推進，也有利於(yu) 社會(hui) 的和諧穩定。

　　(二)負麵作用不容忽視

　　1.不利於(yu) 節約集約用地。若繼續保持土地承包政策中“農(nong) 民”的長久不變，即在第三輪及以後土地承包中，保持現有土地承包關(guan) 係長久不變，就容易導致並加劇占地不均、人地分離、人地不適甚至粗放利用、土地撂荒、地力退化等問題，不利於(yu) 土地的節約集約利用，進而影響糧食安全、現代農(nong) 業(ye) 發展。

　　2.進一步擴大城鄉(xiang) 發展差距。若在第三輪及以後土地承包中，在城鎮常住的集體(ti) 經濟組織成員仍享有土地承包經營權，就會(hui) 獲得土地流轉收益、入股分紅等。這不僅(jin) 減少實際耕種經營者的收入，增加不必要的農(nong) 業(ye) 生產(chan) 成本，還會(hui) 導致這些農(nong) 村發展成果倒流城鎮，形成新的城鄉(xiang) 二元體(ti) 製機製，進一步擴大城鄉(xiang) 發展差距。

　　3.影響全麵深化改革進程。深化“三農(nong) ”改革的出發點與(yu) 落腳點應是惠及現實中的“農(nong) 民”，政策中的“農(nong) 民”應與(yu) 之大體(ti) 對應起來，不能長期錯位。否則，既會(hui) 影響農(nong) 村土地製度改革，影響農(nong) 民進城落戶進程，影響城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展體(ti) 製機製構建;也與(yu) 農(nong) 村土地“集體(ti) 所有”的權屬特性不相符合，與(yu) 國家治理體(ti) 係和治理能力現代化的要求不相符合。

　　三、“農(nong) 民”界定建議

　　(一)界定思路

　　堅守農(nong) 村土地集體(ti) 所有製，在符合國情國策、促進“三農(nong) ”發展、維護社會(hui) 穩定前提下，堅持實事求是、尊重意願、節約用地、公正合理原則，按照逐步讓“三農(nong) ”政策中的“農(nong) 民”與(yu) 現實中的“農(nong) 民”大體(ti) 對應起來的思路界定農(nong) 民。

　　(二)界定建議

　　逐步將“三農(nong) ”政策中的“農(nong) 民”界定為(wei) 從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員。

　　其中：

　　1.“逐步”：以深化耕地承包製度改革為(wei) 深化“三農(nong) ”改革的首要突破口，在第二輪調整發包、第三輪及以後發包中，主要向從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員發包。

　　2.“集體(ti) 經濟組織成員”：以享有或曾享有土地承包經營權作為(wei) 成員資格認定的主要基準，並以從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營作為(wei) 成員權益享受的重要條件。

　　(三)深化相關(guan) 改革

　　1.探索集體(ti) 經濟組織成員資格認定辦法

　　(1)凡在集體(ti) 經濟組織依法享有土地承包經營權的居民，應該認定為(wei) 集體(ti) 經濟組織成員。

　　(2)凡曾在集體(ti) 經濟組織依法享有土地承包經營權的居民，如果願意恢複成為(wei) 成員，可以向集體(ti) 經濟組織提出申請，集體(ti) 經濟組織應同意其為(wei) 成員。

　　(3)對政策性遷入集體(ti) 經濟組織的居民，應該認定為(wei) 集體(ti) 經濟組織成員。

　　(4)以上居民的配偶、直係血親(qin) 或者法定血親(qin) 及其配偶，應該認定或者可以認定為(wei) 集體(ti) 經濟組織成員。

　　(5)以上居民死亡、被征地、係國家機關(guan) 事業(ye) 單位職工、享受城鎮職工基本養(yang) 老保險待遇、成為(wei) 其他集體(ti) 經濟組織成員的，成員資格隨即被取消或喪(sang) 失。

　　2.深化耕地承包製度改革

　　(1)承包耕地退回：凡集體(ti) 經濟組織成員資格被取消或喪(sang) 失，有承包耕地的應無償(chang) 收回;每輪承包期滿的應無償(chang) 退回，但具備一定農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營能力並繼續從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員除外(即保持現承包關(guan) 係不變，且承包麵積隻增不減);承包人依法自願交回或依法轉讓承包耕地。

　　(2)耕地發包：在第二輪調整發包、第三輪及以後發包中，對不具備一定農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營能力(包括15周歲以下、75周歲以上、完全喪(sang) 失農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營能力等)，不願意從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員不再發包;其他集體(ti) 經濟組織成員享有平等的耕地承包經營權。從(cong) 第三輪及以後發包開始時計算，在每輪承包期內(nei) ，凡連續兩(liang) 年或累計兩(liang) 年沒有從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的，應無償(chang) 退回;對退回承包耕地的集體(ti) 經濟組織成員，在下一輪發包時，享有與(yu) 其他成員平等的耕地承包經營權。從(cong) 第三輪承包開始，每輪承包期十年，在每輪承包期內(nei) 可經法定程序適度調整承包關(guan) 係(若承包期間有調整，應間隔三年以上)。不在本村社常住，視為(wei) 不願意從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營;由他人代耕代種或流轉給他人耕種經營，且不在本村社常住，屬於(yu) 沒有從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的情形;但到外地參軍(jun) 、全日製學習(xi) 或住院就醫等視為(wei) 在本村社常住。家人、代耕代種者優(you) 先接續耕地承包關(guan) 係。

　　(3)退耕地權益保留：在第二輪承包期內(nei) 退回，保留流轉收益權、入股分紅權、征地安置補償(chang) 權、集體(ti) 經濟收益分配權，直至本輪承包期結束或家庭消亡。在第三輪及以後退回，保留集體(ti) 存量資產(chan) 收益分配權。

　　(4)將常住本村社無承包耕地或承包耕地較少集體(ti) 經濟組織成員納入社會(hui) 救助範圍，並建立長效幫扶機製。

　　3.深化宅基地製度改革

　　(1)探索建立宅基地有償(chang) 退出並妥善安置製度。

　　(2)對既沒有農(nong) 村住宅又沒有土地承包經營權的常年在外務工經商的集體(ti) 經濟組織成員，需要在本村社連續從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營5年以上，方可申請宅基地;鼓勵他們(men) 租借本村社住宅。

　　4.深化農(nong) 村戶籍製度改革

　　在農(nong) 村依法享有土地承包經營權，並具有合法固定住宅的城鎮戶籍人口，可申請落戶本集體(ti) 經濟組織。

　　5.深化農(nong) 村土地征收補償(chang) 製度改革

　　征收農(nong) 民土地中，用安置過渡費代替土地補償(chang) 費、安置補助費。對常住農(nong) 村的集體(ti) 經濟組織成員，其安置過渡費標準為(wei) 城鎮居民人均年消費支出金額的5倍左右。對常住城鎮的集體(ti) 經濟組織成員，根據常住年限、享受基本公共服務情況，合理減少安置過渡費，乃至取消。

　　6.深化農(nong) 村基本公共服務製度改革

　　(1)提供農(nong) 村基本公共服務、出台支農(nong) 惠農(nong) 政策時，應主要麵向落戶農(nong) 村且常住農(nong) 村的集體(ti) 經濟組織成員及其他從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的農(nong) 村常住人口。

　　(2)將農(nong) 村居民養(yang) 老保險基礎養(yang) 老金與(yu) 農(nong) 村低保標準逐步銜接起來，之後隨農(nong) 村低保標準同步調整。

　　(3)集體(ti) 經濟組織成員按政策規定享受種糧直補、農(nong) 業(ye) 保險補貼、農(nong) 村危舊房改造、農(nong) 村學生高考、扶貧、移民等支農(nong) 惠農(nong) 政策。

　　(4)農(nong) 村戶籍人口以戶籍地享受社會(hui) 救助政策，以常住地享受教育、就業(ye) 政策。

　　【參考文獻】

　　1.瞿國然，關(guan) 於(yu) 農(nong) 村集體(ti) 經濟組織成員資格認定與(yu) 權益享受的建議，《重慶經濟》，2016(5)。

　　2.瞿國然，深化耕地承包製度改革的建議，《重慶經濟》，2015(2)。

　　3.瞿國然，深化集體(ti) 所有土地征收補償(chang) 製度改革，《宏觀經濟管理》2014(10)。

　　4.瞿國然，關(guan) 於(yu) 深化我國集體(ti) 所有土地征收補償(chang) 製度改革的建議——兼論對《憲法》第10條第3款的修改，《重慶國土資源》，2015(2)。

　　5.瞿國然，深化我市農(nong) 村居民養(yang) 老保險製度改革之我見，《新重慶》2014(8)。