近年來，將農(nong) 村土地當作農(nong) 民財產(chan) 的觀點不時見諸媒介。其實，集體(ti) 所有製決(jue) 定了農(nong) 村土地並非農(nong) 民財產(chan) ;若將農(nong) 村土地財產(chan) 化，既不利於(yu) 節約集約用地，也不利於(yu) 城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展。

　　一、集體(ti) 所有製決(jue) 定了農(nong) 村土地並非農(nong) 民財產(chan)

　　(一)“集體(ti) 所有”的權屬特性決(jue) 定了農(nong) 村土地並非農(nong) 民財產(chan)

　　作為(wei) 個(ge) 體(ti) 的集體(ti) 經濟組織成員，對集體(ti) 所有土地不具有所有權，隻具有使用權。與(yu) 住宅所有權不同，土地承包經營權、宅基地使用權隻是其用益物權(需要“用”才受“益”)。而此類用益物權無償(chang) 取得、無償(chang) 使用，還享受相關(guan) 支農(nong) 惠農(nong) 政策。因此，土地承包經營權、宅基地使用權並非嚴(yan) 格意義(yi) 上的，而是具有中國特色的用益物權。另外，就集體(ti) 經濟組織成員依法取得的承包地、宅基地而言，集體(ti) 經濟組織並非真正的，而隻是虛擬的所有權人。換言之，集體(ti) 所有土地的權屬特性，是全體(ti) 集體(ti) 經濟組織成員共有，但每個(ge) 集體(ti) 經濟組織成員須依法可無償(chang) 地承包經營土地、取得使用宅基地。農(nong) 村土地實行集體(ti) 所有製，是鑒於(yu) 農(nong) 業(ye) 生產(chan) 效率較低、農(nong) 業(ye) 風險較大、農(nong) 村資源要素集聚度不高、農(nong) 村經濟社會(hui) 發展相對滯後的客觀實際。因此，農(nong) 村土地集體(ti) 所有製既遵循了農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展規律，也是社會(hui) 主義(yi) 公有製所要求的。

　　(二)土地承包政策中“農(nong) 民”的長久不變與(yu) “集體(ti) 所有”的權屬特性相矛盾

　　農(nong) 民享有的土地承包經營權，主要限於(yu) 第二輪土地承包時集體(ti) 經濟組織成員依法承包的土地，且擬在第三輪及以後土地承包中，保持現有土地承包關(guan) 係長久不變，即“增人不增地、減人不減地”。但隨著經濟社會(hui) 的不斷發展，有近3億(yi) 農(nong) 民工在城鎮務工甚至落戶，有相當部分在將來也不願返鄉(xiang) ;在30年甚至更長承包期裏，有許多農(nong) 民生老病亡、遷入遷出，甚至有部分人員成為(wei) 機關(guan) 事業(ye) 單位職工、享受城鎮職工基本養(yang) 老保險待遇、成為(wei) 其他集體(ti) 經濟組織成員。因而，既有相當部分享有土地承包經營權卻不屬於(yu) 集體(ti) 經濟組織成員，也有相當部分應該屬於(yu) 集體(ti) 經濟組織成員卻不能享有土地承包經營權;這主要是現實中“農(nong) 民”的變與(yu) 政策中“農(nong) 民”的長久不變所致。而集體(ti) 所有土地本應屬於(yu) 全體(ti) 集體(ti) 經濟組織成員共有，包括新出生、新遷入、派生的成員，但不包括被取消、被喪(sang) 失成員資格的原成員。若繼續保持土地承包政策中“農(nong) 民”的長久不變，就容易讓承包土地在事實上成為(wei) 第二輪土地承包時的集體(ti) 經濟組織成員所有。這就與(yu) 農(nong) 村土地“集體(ti) 所有”的權屬特性相矛盾。

　　(三)土地承包經營權應有承包期限，而不是當作農(nong) 民的財產(chan) 保持承包關(guan) 係長久不變

　　土地承包經營權本有承包期，也應有承包期，尤其是對常住或落戶城鎮多年、不願返鄉(xiang) 從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的上億(yi) 農(nong) 民工，他們(men) 宜在第二輪土地承包期滿時退回承包地;對已成為(wei) 機關(guan) 事業(ye) 單位職工、享受城鎮職工基本養(yang) 老保險待遇、成為(wei) 其他集體(ti) 經濟組織成員、死亡的，宜適時退回承包地，以調整給沒有承包地、承包地少以及繼續從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員;對繼續從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員，則保持現有承包關(guan) 係不變，且承包麵積隻增不減。這種改革思路，既是實事求是、尊重意願、公正合理的，又是節約用地、促進“三農(nong) ”發展、利於(yu) 社會(hui) 穩定的。其實，家庭承包耕地製度比較適合農(nong) 村人口基本穩定、人口流動少，家庭人員通常從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營、職業(ye) 變化少的時代。目前的耕地承包製度缺乏因應性，需要與(yu) 時俱進，改革家庭承包耕地為(wei) 農(nong) 民承包耕地，即在以後耕地承包中主要向從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員發包。

　　(四)若將農(nong) 村土地當作農(nong) 民財產(chan) 進行補償(chang) ，就與(yu) “集體(ti) 所有”的權屬特性相矛盾

　　倘若將土地承包經營權、宅基地使用權當作農(nong) 民財產(chan) ，那就會(hui) 產(chan) 生集體(ti) 經濟組織成員自願退出的農(nong) 村土地本身是否應給予補償(chang) 、由誰補償(chang) 的問題。除征地情形外，土地退出後受益的往往是剩下的集體(ti) 經濟組織成員。根據“誰受益、誰負擔”原則，本應由他們(men) 而不是政府或集體(ti) 經濟組織來承擔補償(chang) 費用。但根據農(nong) 村土地集體(ti) 所有製，集體(ti) 經濟組織成員可依法地無償(chang) 地取得、使用土地承包經營權和宅基地使用權。有些地方探索的宅基地使用權有償(chang) 退出，其實並非對宅基地本身進行補償(chang) ，也並非當作農(nong) 民財產(chan) 進行補償(chang) 。而是為(wei) 了破解住宅所有權“綁架”宅基地使用權(宅基地無償(chang) 取得、無償(chang) 使用，而房屋壽命長還可修建)這一困境，激勵農(nong) 民退出閑置宅基地的變通的製度安排(其資金可基於(yu) 扶持“三農(nong) ”考慮，由政府統籌有償(chang) 使用國有土地中的稅費)。因此，農(nong) 村土地並非農(nong) 民財產(chan) 。

　　二、將農(nong) 村土地財產(chan) 化既不利於(yu) 節約集約用地，也不利於(yu) 城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展

　　(一)將農(nong) 村土地財產(chan) 化不利於(yu) 節約集約用地

　　若將土地承包經營權財產(chan) 化，就會(hui) 保持現有土地承包關(guan) 係長久不變。然而，近3億(yi) 農(nong) 民工在城鎮務工甚至落戶、有相當部分在將來也不願返鄉(xiang) ，在30年甚至更長承包期中有許多農(nong) 民生老病亡、遷入遷出。這些容易導致並加劇占地不均、人地分離、人地不適甚至粗放利用、土地撂荒、地力退化等問題。而“人口多、耕地少”是我國基本國情，“資源節約”是我國基本國策與(yu) 優(you) 先戰略，“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”也是我國基本國策，《憲法》規定“一切使用土地的組織和個(ge) 人必須合理地利用土地”，我國還實行三個(ge) “最嚴(yan) 格”土地管理製度。因而，將農(nong) 村土地財產(chan) 化，既不利於(yu) 節約集約用地，也與(yu) 我國國情國策不相符合。

　　(二)將農(nong) 村土地財產(chan) 化也不利於(yu) 城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展

　　若將土地承包經營權當作農(nong) 民財產(chan) ，允許常住或落戶城鎮多年且在將來也不願返鄉(xiang) 的集體(ti) 經濟組織成員在第三輪土地承包及以後仍占有農(nong) 村土地，就會(hui) 讓他們(men) 獲得土地流轉收益、入股分紅等。這不僅(jin) 減少實際耕種經營者的收入，增加不必要的農(nong) 業(ye) 生產(chan) 成本;也會(hui) 導致這些農(nong) 村發展成果倒流城鎮，形成新的城鄉(xiang) 二元體(ti) 製機製，進一步擴大城鄉(xiang) 發展差距;還會(hui) 固化這類常住城鎮群體(ti) 的既有利益，阻礙農(nong) 村土地製度改革，減緩農(nong) 民進城落戶進程，影響現代農(nong) 業(ye) 發展、農(nong) 民收入增加、新農(nong) 村建設、城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展。

　　三、農(nong) 民土地與(yu) 私有財產(chan) 在征收製度安排上有本質區別

　　農(nong) 民土地與(yu) 私有財產(chan) 在權屬、功能方麵不相同，其征收製度也不應相同。對於(yu) 財產(chan) ，財產(chan) 所有權人對其財產(chan) 享有所有權，而且財產(chan) 通常可用經濟價(jia) 值來衡量，可用對價(jia) 貨幣去交換。對私有財產(chan) 的征收，一般僅(jin) 給予等價(jia) 的經濟補償(chang) 就可以。但對征地，一方麵，從(cong) 土地權屬角度，通常不宜支付土地補償(chang) 費。因為(wei) 農(nong) 民對集體(ti) 所有製土地不具有所有權，還無償(chang) 取得、無償(chang) 使用，享受相關(guan) 支農(nong) 惠農(nong) 政策。征地前，對被征地農(nong) 民給予農(nong) 房、農(nong) 作物等補償(chang) ，給予住房、就業(ye) 、上學、養(yang) 老等安置，還支付安置補助費。因此，征收農(nong) 民土地，不宜支付土地補償(chang) 費。它也應與(yu) 征收國有土地一樣，沒有土地補償(chang) 費(退還折算後剩餘(yu) 土地出讓金或其他土地使用費，實質是對其財產(chan) 進行補償(chang) )。另一方麵，從(cong) 土地功能角度，應突出“安置”。土地是重要的生產(chan) 生活資料，農(nong) 村土地往往還承擔著生計來源、社會(hui) 保障功能。一旦土地被征收，往往會(hui) 影響被征地人員的生產(chan) 生活。尤其是征收農(nong) 民土地，通常會(hui) 牽涉被征地農(nong) 民居住地址遷移、生活開支增加、生計來源改變、就讀學校變化、職業(ye) 工作轉換、生活方式轉變等問題。這些是不能僅(jin) 僅(jin) 通過經濟補償(chang) 就能解決(jue) 的，有的是經濟補償(chang) 根本不能解決(jue) 的。因此，不但需要給予他們(men) 合理補償(chang) ，更需要做好對他們(men) 的安置工作，為(wei) 其支付安置過渡費用，為(wei) 其解決(jue) 住房、就業(ye) 、上學、養(yang) 老等問題。因此，農(nong) 村土地與(yu) 私有財產(chan) 在權屬、功能上不同，其在征收製度安排上也應有本質區別。從(cong) 這個(ge) 角度而言，農(nong) 村土地並非農(nong) 民財產(chan) 。而《憲法》第10條第3款征收土地與(yu) 第13條第3款征收私有財產(chan) 在其製度安排上表述一樣，沒有體(ti) 現應有的區別。為(wei) 此，建議在《憲法》第10條第3款“補償(chang) ”前麵加上“安置”二字，修改為(wei) “國家為(wei) 了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用並給予安置補償(chang) ”。如此修改，既能避免一些法律法規誤將土地當作財產(chan) 納入征地補償(chang) 範圍，也能為(wei) 統籌城鄉(xiang) 的征地補償(chang) 製度、區分城鄉(xiang) 的征地安置製度提供憲法依據。

　　【參考文獻】

　　1.瞿國然，關(guan) 於(yu) 深化我國集體(ti) 所有土地征收補償(chang) 製度改革的建議——兼論對《憲法》第10條第3款的修改，《重慶國土資源》，2015(2)。

　　2.瞿國然，深化耕地承包製度改革的建議，《重慶經濟》，2015(2)。

　　3.瞿國然，關(guan) 於(yu) 農(nong) 村集體(ti) 經濟組織成員資格認定與(yu) 權益享受的建議，《重慶經濟》，2016(5)。