摘 要：目前對城鄉(xiang) 統一戶口登記製度、居住證製度的認識還不太統一，甚至存在一些誤區，有必要從(cong) 更廣視角去審視，從(cong) 政策意圖去探究。建議以落戶地區分城鄉(xiang) 戶籍人口，以常住地區分城鄉(xiang) 常住人口，以居住證製度為(wei) 核心，向全民提供均等化的城鄉(xiang) 基本公共服務。

　　一、對此輪戶籍製度改革創新人口管理的理解

　　(一)“統一登記為(wei) 居民戶口”的表述並不準確，統一城鄉(xiang) 戶口登記應是覆蓋城鄉(xiang) 的戶口登記。根據《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》(中發〔2014〕4號)及《國務院關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見》(國發〔2014〕25號)等文件規定，取消農(nong) 業(ye) 戶口與(yu) 非農(nong) 業(ye) 戶口性質區分後，仍有城鎮戶籍人口、農(nong) 村戶籍人口的區分。而且，統一城鄉(xiang) 戶口登記，並建立與(yu) 之相適應的教育、衛生計生、就業(ye) 、社保、住房、土地及人口統計製度，那就應該把農(nong) 村戶籍人口的登記管理與(yu) 城鎮戶籍人口的登記管理統籌起來。隻有這樣，才是覆蓋城鄉(xiang) 、涉及全民的戶口登記，才能真正體(ti) 現戶籍製度的人口登記管理功能，才能為(wei) 社會(hui) 管理和公共服務提供有效支撐。

　　(二)實際居住人口登記製度應是居住證製度的基礎。取消農(nong) 業(ye) 戶口與(yu) 非農(nong) 業(ye) 戶口性質區分後，需要重新建構人口管理製度以替代其原有的一些人口登記管理功能。四大人口管理製度的邏輯關(guan) 係應是：首先，統一城鄉(xiang) 戶口登記，以落戶地區分城鄉(xiang) 戶籍人口;其次，實行實際居住人口登記製度，以便掌握居民的實際居住信息;再次，建立居住證製度，以建立健全與(yu) 落戶與(yu) 否、常住與(yu) 否、常住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機製;最後，健全人口信息管理製度，完善人口基礎信息庫，以便為(wei) 人口服務和管理提供支撐。

　　(三)居住證製度隻適用於(yu) 設區的市級以上城市是不全麵的，不僅(jin) 應包括所有城鎮，還應包括全國農(nong) 村。建立居住證製度的一個(ge) 重要目的，是對不能落戶、不願落戶城鎮的常住人口提供基本公共服務。由於(yu) 農(nong) 村居民顧慮落戶城鎮後，在第三輪承包時或在未來更長時期裏，原在農(nong) 村的“三權”不再享有，而不願落戶城鎮。這不僅(jin) 在大中城市，幾乎在所有城鎮都會(hui) 有這類不願落戶的常住人口。另外，也需要在農(nong) 村建立實際居住人口登記製度，建立居住證製度。隻有這樣，才能全麵實施居住證製度，才能真正體(ti) 現城鄉(xiang) 一體(ti) 的戶籍製度改革，才能有效發揮戶籍製度的人口登記管理作用。

　　(四)要實現基本公共服務覆蓋全部常住人口，需要健全城鄉(xiang) 基本公共服務體(ti) 係以及區分城鄉(xiang) 戶籍人口、城鄉(xiang) 常住人口。由於(yu) 城鎮和農(nong) 村具有各自特點和發展規律，在推進城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展進程中，需要向城鄉(xiang) 常住人口提供相應的基本公共服務。包括向落戶城鎮的居民提供與(yu) 其他城鎮居民同等的基本公共服務，向常住城鎮但未落戶的居民提供與(yu) 居住年限等相掛鉤的城鎮基本公共服務;也包括提供適合農(nong) 村特點、向農(nong) 村傾(qing) 斜並主要麵向落戶農(nong) 村且常住農(nong) 村人口的基本公共服務。這既體(ti) 現了城鄉(xiang) 一體(ti) 、分類指導的工作思路，又堅持了公平公正、協調發展的基本原則，有利於(yu) 推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化。

　　二、完善城鄉(xiang) 統一戶口登記製度與(yu) 居住證製度的建議

　　(一)改革戶口登記製度。取消農(nong) 業(ye) 戶口與(yu) 非農(nong) 業(ye) 戶口性質區分，以落戶地區分城鎮戶籍人口、農(nong) 村戶籍人口。統一全國《居民戶口薄》式樣，以後戶口登記不再標注“農(nong) 業(ye) 戶口”“非農(nong) 業(ye) 戶口”或“農(nong) 轉非”等字樣。對現有居民戶口薄不要求統一更換，但對群眾(zhong) 主動申請的要予以更換。改革戶口登記製度之前，依托現有公安人口信息係統，妥善保存原戶口記載信息，並及時納入全國人口基礎信息庫。

　　(二)明確城鄉(xiang) 區分標準。方案一：以城鎮規劃區為(wei) 界線，城鎮規劃區內(nei) 為(wei) 城鎮區域，城鎮規劃區外為(wei) 農(nong) 村區域。城中村，以及屬於(yu) 城鎮規劃區範圍外常住人口在3000人以上的鄉(xiang) 政府駐地、老鄉(xiang) 場、工礦區、旅遊區、科研院校等，視同城鎮區域。城鄉(xiang) 區域的劃分隨城鎮規劃同步調整。方案二：按照統計部門統計上劃分城鄉(xiang) 的有關(guan) 規定，區分城鄉(xiang) 區域。

　　(三)規範戶口的變更與(yu) 遷移。統一城鄉(xiang) 戶口登記後，在現階段，嚴(yan) 禁城鎮戶籍轉為(wei) 農(nong) 村戶籍，但城鎮區域變為(wei) 農(nong) 村區域，或者在農(nong) 村依法享有土地承包經營權、具有合法固定住宅並自願申請落戶農(nong) 村的除外。一些地方在之前探索戶籍製度改革中，“農(nong) 轉非”後仍在原農(nong) 村生產(chan) 生活的，應調整為(wei) 農(nong) 村戶籍人口。

　　(四)切實解決(jue) 戶籍遺留問題。調整充實戶政管理人員，健全戶籍調查核實機製。對應落戶而未落戶的，應督促其落戶，不得將無戶籍人員落戶與(yu) 計劃生育、入學等掛鉤，確保應落盡落。依法及時的補登、變更居民戶籍有關(guan) 信息以及注銷死亡人員戶籍信息，切實解決(jue) 錯戶口、重戶口、假戶口以及公民身份證號碼錯號、重號、一人多號等遺留問題。

　　(五)建立健全實際居住人口登記製度。以公民身份證號碼為(wei) 唯一標識，將居住地址、居住時間等信息納入全國人口信息登記範圍。通過建立健全利益導向(以此配置公共資源)、單位(村居)代登、信息共享(比對)、失信懲戒等工作機製，爭(zheng) 取轄區所有居民能及時、便利、準確地進行居住信息登記。及時全麵地采集實有人口的住房、就業(ye) 、教育、衛生、社保、納稅等信息，推進轄區實際居住人口信息係統建設。對居住證不要求統一申領，並依法便捷地向有關(guan) 單位及居民提供居住登記信息網上電子認證服務。取消暫住證製度，暫住證持有年限累計進居住時間;在同一城市不同行政區域居住的，其居住年限可累計。

　　(六)以居住證製度為(wei) 核心推進基本公共服務覆蓋全部常住人口。以戶籍人口、常住人口、人口結構、地區分布等人口信息為(wei) 基礎，製定人口發展戰略和政策。編製實施《國家基本公共服務體(ti) 係“十三五”規劃》，力爭(zheng) 到2020年實現基本公共服務城鄉(xiang) 均等化、區域均等化、全民均等化。以服務均等化為(wei) 目標，以資源可承載、財力可持續為(wei) 前提，以落戶與(yu) 否、常住與(yu) 否、常住年限等為(wei) 條件，以服務方便可及、供給高效為(wei) 要求，完善基本公共服務體(ti) 係，建立健全居住證製度。進一步加大對中西部地區、貧困地區、農(nong) 村和中小城鎮等的財政轉移支付力度，以增強其提供基本公共服務的財政保障能力。提供農(nong) 村基本公共服務、出台支農(nong) 惠農(nong) 政策時，應主要麵向落戶農(nong) 村且常住農(nong) 村的人口。

　　(七)保障居民在農(nong) 村的合法權益。依法保護居民在農(nong) 村的土地承包經營權、宅基地使用權、地上附著物(建築物、農(nong) 作物等)所有權、集體(ti) 經濟收益分配權、征地安置補償(chang) 權等。居民按政策規定享受種糧直補、農(nong) 業(ye) 保險補貼、農(nong) 村危舊房改造、農(nong) 村學生高考、扶貧、移民等支農(nong) 惠農(nong) 政策。居民依法享有在農(nong) 村的民主選舉(ju) 、民主決(jue) 策、民主管理、民主監督等民主權利。總之，在現階段，居民在農(nong) 村的合法權益，不論其落戶城鎮與(yu) 否、常住村社與(yu) 否，都依法依規予以保障。研究探索耕地承包、宅基地取得、農(nong) 村土地征收、農(nong) 村基本公共服務、集體(ti) 經濟組織成員資格認定與(yu) 權益享受等製度改革，促進城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展。

　　(八)全麵清理規範性文件。清理區分農(nong) 業(ye) 戶口與(yu) 非農(nong) 業(ye) 戶口性質的法律法規及其他規範性文件，以後不再以其為(wei) 區分、為(wei) 對象、為(wei) 條件。通過修改或重新製定，建立健全與(yu) 城鄉(xiang) 統一戶口登記製度、居住證製度相適應的教育培訓、就業(ye) 創業(ye) 、醫療衛生、社會(hui) 保險、住房保障、社會(hui) 救助等製度，其資源配置、運行機製、管理方式、統計考核等也需相應調整或加以改進。