摘 要：目前在集體(ti) 經濟組織成員資格認定方麵，存在政策法規未明確、認定標準不統一、製度設計不科學、配套改革沒跟進等問題。建議以享有或曾享有土地承包經營權作為(wei) 成員資格認定的主要基準，以從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營作為(wei) 成員權益享受的重要條件，從(cong) 而深化其改革。

　　一、農(nong) 村集體(ti) 經濟組織成員資格認定與(yu) 權益享受存在的主要問題

　　(一)政策法規未明確。目前對成員資格的認定，既沒有法律法規依據，也沒有其他規範性文件來明確，而一些“三農(nong) ”政策法規又以其為(wei) 區分、為(wei) 對象、為(wei) 條件，影響到農(nong) 村的法治建設。

　　(二)認定標準不統一。各地探索實行的認定標準有戶籍、居住等模式，有些還實行村民自治原則。它們(men) 既與(yu) 人口大規模流動不相適應，也與(yu) 公民權利保障法治化不相符合，影響到社會(hui) 的和諧穩定。

　　(三)製度設計不科學。各地的資格認定辦法與(yu) 群眾(zhong) 意願不相符，成員權益享受與(yu) 義(yi) 務履行不相當，對誰來務農(nong) 等問題沒多加考慮，影響到城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展。

　　(四)配套改革沒跟進。成員資格認定與(yu) 農(nong) 村土地、公共服務、惠農(nong) 政策等權益享受緊密相關(guan) ，而相關(guan) 政策未隨發展形勢調整，影響到全麵深化農(nong) 村改革。

　　二、農(nong) 村集體(ti) 經濟組織成員資格認定與(yu) 權益享受的建議

　　(一)改革思路

　　堅守農(nong) 村土地集體(ti) 所有製，在符合國情國策、保護農(nong) 民權益、促進農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展、維護社會(hui) 穩定前提下，堅持實事求是、尊重意願、節約用地、公正合理原則，按照兼顧土地承包曆史與(yu) 未來、權益享受與(yu) 義(yi) 務履行相當、配套推進改革的思路，以享有或曾享有土地承包經營權作為(wei) 成員資格認定的主要基準，以從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營作為(wei) 成員權益享受的重要條件，深化集體(ti) 經濟組織成員資格認定與(yu) 權益享受改革。

　　(二)成員資格認定辦法

　　1.凡在集體(ti) 經濟組織依法享有土地承包經營權的居民，應該認定為(wei) 集體(ti) 經濟組織成員。

　　2.凡曾在集體(ti) 經濟組織依法享有土地承包經營權的居民，如果願意恢複成為(wei) 成員，可以向集體(ti) 經濟組織提出申請，集體(ti) 經濟組織應同意其為(wei) 成員。

　　3.對政策性遷入集體(ti) 經濟組織的居民，應該認定為(wei) 集體(ti) 經濟組織成員。

　　4.以上居民的配偶、直係血親(qin) 或者法定血親(qin) 及其配偶，應該認定或者可以認定為(wei) 集體(ti) 經濟組織成員。

　　5.以上居民死亡、被征地、係國家機關(guan) 事業(ye) 單位正式職工、享受城鎮職工基本養(yang) 老保險待遇、成為(wei) 其他集體(ti) 經濟組織成員的，成員資格隨即被取消或喪(sang) 失。

　　(三)成員權益享受及其配套改革

　　1.土地承包經營權

　　(1)深化耕地承包製度改革。

　　①承包耕地退回：凡集體(ti) 經濟組織成員資格被取消或喪(sang) 失，有承包耕地的應無償(chang) 收回;每輪承包期滿的應無償(chang) 退回，但具備一定農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營能力並繼續從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員除外(即保持現承包關(guan) 係不變，且承包麵積隻增不減);承包人依法自願交回或依法轉讓承包耕地。

　　②耕地發包：在第二輪調整發包、第三輪及以後發包中，對不具備一定農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營能力(包括15周歲以下、75周歲以上、完全喪(sang) 失農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營能力等)，不願意從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員不再發包;其他集體(ti) 經濟組織成員享有平等的耕地承包經營權。從(cong) 第三輪及以後發包開始時計算，在每輪承包期內(nei) ，凡連續兩(liang) 年或累計兩(liang) 年沒有從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的，應無償(chang) 退回;對退回承包耕地的集體(ti) 經濟組織成員，在下一輪發包時，享有與(yu) 其他成員平等的耕地承包經營權。從(cong) 第三輪承包開始，每輪承包期十年，在每輪承包期內(nei) 可經法定程序適度調整承包關(guan) 係(若承包期間有調整，應間隔三年以上)。不在本村社常住，視為(wei) 不願意從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營;由他人代耕代種或流轉給他人耕種經營，且不在本村社常住，屬於(yu) 沒有從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的情形;但到外地參軍(jun) 、全日製學習(xi) 或住院就醫等視為(wei) 在本村社常住。家人、代耕代種者優(you) 先接續耕地承包關(guan) 係。

　　③退耕地權益保留：在第二輪承包期內(nei) 退回，保留流轉收益權、入股分紅權、征地安置補償(chang) 權、集體(ti) 經濟收益分配權，直至本輪承包期結束或家庭消亡。在第三輪及以後退回，保留集體(ti) 存量資產(chan) 收益分配權。

　　④將常住本村社無承包耕地或承包耕地較少集體(ti) 經濟組織成員納入社會(hui) 救助範圍，並建立長效幫扶機製。

　　(2)其他農(nong) 用地承包經營權：集體(ti) 經濟組織成員依法依規平等享有其他農(nong) 用地承包經營權，履行承包經營義(yi) 務。根據土地基本製度及土地類別、特點、功能、生產(chan) 經營規律，圍繞做好“三農(nong) ”工作，探索承包經營製度改革。

　　2.宅基地使用權和房屋所有權

　　(1)宅基地使用權的取得。

　　①集體(ti) 經濟組織成員可依法申請取得宅基地，享有宅基地使用權。

　　②鼓勵願意長期在農(nong) 村居住生活，有土地承包經營權，而沒有農(nong) 村住宅，或者屬於(yu) 農(nong) 村危舊房、地質災害等搬遷對象的集體(ti) 經濟組織成員，在本集體(ti) 經濟組織內(nei) 以轉讓方式取得住宅。

　　③對既沒有農(nong) 村住宅又沒有土地承包經營權的常年在外務工經商的集體(ti) 經濟組織成員，需要在本村社連續從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營五年以上，方可申請宅基地;鼓勵他們(men) 租借本村社住宅。

　　(2)房屋所有權的享有：不論居民現在是否屬於(yu) 集體(ti) 經濟組織成員，對其依法新建、改擴建的農(nong) 村房屋享有所有權，可依法繼承、轉讓。若不屬於(yu) 本集體(ti) 經濟組織成員，其對房屋所有權的享有至該房屋滅失為(wei) 止。

　　3.深化農(nong) 村土地征收製度改革

　　(1)依法享有土地承包經營權、宅基地使用權和房屋所有權的集體(ti) 經濟組織成員享有征地安置補償(chang) 權，但對婚遷、投靠、收養(yang) 、返鄉(xiang) 落戶等新近遷入人員，由村民會(hui) 議(村民代表會(hui) 議)依法依規討論決(jue) 定其征地權益。

　　(2)改革集體(ti) 經濟組織成員土地征收補償(chang) 製度，用安置過渡費代替土地補償(chang) 費、安置補助費。

　　①對常住農(nong) 村的集體(ti) 經濟組織成員，其安置過渡費標準為(wei) 城鎮居民人均年消費支出金額的5倍左右。

　　②對常住城鎮的集體(ti) 經濟組織成員，根據常住年限、享受基本公共服務情況，合理減少安置過渡費，乃至取消。

　　(3)完善集體(ti) 經濟組織依法使用土地征收製度。

　　(4)探索建立非集體(ti) 經濟組織成員宅基地征收製度。

　　(5)探索建立宅基地有償(chang) 退出並妥善安置製度。

　　(6)探索建立集體(ti) 經濟組織或其成員依法使用國有土地征收製度。

　　4.深化農(nong) 村戶籍與(yu) 基本公共服務製度改革

　　(1)在農(nong) 村依法享有土地承包經營權，並具有合法固定住宅的城鎮戶籍人口，可申請落戶本集體(ti) 經濟組織。

　　(2)提供農(nong) 村基本公共服務、出台支農(nong) 惠農(nong) 政策時，應主要麵向落戶農(nong) 村且常住農(nong) 村的集體(ti) 經濟組織成員。

　　(3)將農(nong) 村居民養(yang) 老保險基礎養(yang) 老金與(yu) 農(nong) 村低保標準逐步銜接起來，之後隨農(nong) 村低保標準同步調整。

　　(4)將成員資格認定與(yu) 權益享受信息納入國家有關(guan) 人口信息係統，為(wei) 人口服務和管理提供支撐。

　　5.在農(nong) 村的其他合法權益

　　(1)集體(ti) 經濟組織成員在本村社依法享有民主選舉(ju) 、民主決(jue) 策、民主管理、民主監督等民主權利。

　　(2)集體(ti) 經濟組織成員享有集體(ti) 經濟收益分配權，村民會(hui) 議(村民代表會(hui) 議)可依法依規討論決(jue) 定其收益分配。

　　(3)集體(ti) 經濟組織成員按政策規定享受種糧直補、農(nong) 業(ye) 保險補貼、農(nong) 村危舊房改造、農(nong) 村學生高考、扶貧、移民等支農(nong) 惠農(nong) 政策。

　　(四)改革理由

　　1.以享有或曾享有土地承包經營權作為(wei) 成員資格認定的主要基準，既兼顧了土地承包曆史與(yu) 未來，尊重了群眾(zhong) 意願，也堅持了集體(ti) 所有製。尊重部分曾享有土地承包經營權居民(比如第二輪承包前被大中專(zhuan) 學校錄取而退回承包地、第二輪承包時自願放棄土地承包經營權等)返鄉(xiang) 從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的意願，允許他們(men) 成為(wei) 成員，從(cong) 而享有土地承包經營權及其他成員權益。即使他們(men) 及其配偶、子女等是城鎮戶籍人口，仍是堅守農(nong) 村土地集體(ti) 所有製的，這與(yu) 其他城鎮居民在農(nong) 村“占地”有著本質區別。而且，這也是因應現階段農(nong) 村“老幼婦弱”人口占比過高、未來誰來務農(nong) 、誰來建設新農(nong) 村、怎樣改變城鄉(xiang) 二元結構等問題的一個(ge) 舉(ju) 措。

　　2.成員資格認定的戶籍、居住模式及村民自治原則，既與(yu) 人口大規模流動不相適應，也與(yu) 公民權利保障法治化不相符合。一方麵，目前有近3億(yi) 農(nong) 民工在城鎮常住，有的還在城鎮落戶。在今後，會(hui) 有相當部分農(nong) 民工由於(yu) 不能或不願定居城鎮而返回農(nong) 村，這就需要保障其成員資格權益。以戶籍或居住模式來認定成員資格，已越來越不適應人口大規模流動下提出的管理要求，也不符合新一輪以落戶地區分城鄉(xiang) 戶籍人口的戶籍製度改革方向。另一方麵，認定或不認定為(wei) 集體(ti) 經濟組織成員，既事關(guan) 群眾(zhong) 民主權利行使、土地承包經營、宅基地取得、征地安置補償(chang) 、基本公共服務享受、集體(ti) 經濟收益分配、支農(nong) 惠農(nong) 政策享受等根本利益，也事關(guan) “三農(nong) ”的法治建設、政策完善、行政管理，還事關(guan) 我國改革發展穩定全局。因而，成員資格的認定基準，既不屬於(yu) 村民自治範圍，也不屬於(yu) 地方事權，而屬於(yu) 中央事權，它隻能由國家的法律政策統一規範。

　　3.以從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營作為(wei) 成員權益享受的重要條件，既堅持了實事求是、公正合理原則，也符合國情國策，還有利於(yu) 做好“三農(nong) ”工作。以務農(nong) 作為(wei) 成員權益享受的重要條件，體(ti) 現了人地相適、權責相當，既有利於(yu) 節約用地，保障糧食安全，促進現代農(nong) 業(ye) 發展;也適合我國人多地少基本國情，符合《憲法》“一切使用土地的組織和個(ge) 人必須合理地利用土地”規定，符合“資源節約”基本國策與(yu) 優(you) 先戰略，符合“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”基本國策，符合三個(ge) “最嚴(yan) 格”土地管理製度要求。尤其在耕地發包、新增宅基地審批上，應主要麵向實際耕種經營、長期居住農(nong) 村的集體(ti) 經濟組織成員。同時，對長期居住城鎮集體(ti) 經濟組織成員的農(nong) 村權益享受，既適當限製，以避免農(nong) 村改革發展成果向城鎮倒流而擴大城鄉(xiang) 差距;又留有退路，以返鄉(xiang) 有耕地可承包經營、符合一定條件的可申請宅基地建房來實現安居樂(le) 業(ye) 。

　　4.耕地承包期過長既不利於(yu) 協調群體(ti) 利益、改革承包製度，也不利於(yu) 現代農(nong) 業(ye) 發展、城鄉(xiang) 統籌發展，另對退回的耕地不宜補償(chang) 。一方麵，農(nong) 作物生長周期短、投資不大、收益較快，耕地承包製度改革實質是穩定實際務農(nong) 者的承包關(guan) 係，且長期務農(nong) 者(家庭)會(hui) 主動改善地力、承包主體(ti) 有義(yi) 務保護地力，因此不需要太長的承包期。承包期過長，加上“增人不增地、減人不減地”等，會(hui) 帶來更多的人地不相適，有地與(yu) 無地、地多與(yu) 地少群體(ti) 之間的公平公正問題就越凸顯，人地分離、粗放利用、耕地撂荒、地力退化等現象愈發增多，農(nong) 村改革發展成果倒流城鎮的就更多，推動耕地承包製度改革的阻力就越大，轉變農(nong) 業(ye) 發展方式也會(hui) 受到製約。另一方麵，耕地承包經營權並非所有權，且無償(chang) 取得、無償(chang) 使用，還享受支農(nong) 惠農(nong) 政策，退回時也應無償(chang) 。若有地上附著物或地力補償(chang) ，其補償(chang) 並非對土地進行補償(chang) 。

　　5.區分第二輪承包與(yu) 以後的退耕地權益保留政策，又適當限製少數新近遷入人員的權益享受，不僅(jin) 節約了用地，體(ti) 現了政策穩定性，還有利於(yu) 城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展。一方麵，在第二輪承包期內(nei) ，需要考慮保持現行耕地承包期政策穩定性、調動不願務農(nong) 者退耕地積極性、城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口工作推進不久等因素。而在第三輪承包及以後，群眾(zhong) 對耕地承包政策已理解;城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口基本實現，對常住城鎮退地人員進行退地安置的必要性不大;也不宜將土地納入征(退)地補償(chang) 範圍;因退回承包耕地的可在下一輪承包到，若仍保留征(退)地、流轉、入股等補償(chang) 或收益，則會(hui) 導致常住城鎮的居民重複或長期享受這些權益。另一方麵，為(wei) 了堵住少數新近遷入人員加入集體(ti) 經濟組織的主要目的，是能取得宅基地、享受征地安置補償(chang) 這類“偏門”，又鑒於(yu) 新近遷入人員情況複雜，既要依法依規，又要實事求是，發揮必要的基層民主與(yu) 自治作用，以公正合理地加以解決(jue) 。

　　6.用安置過渡費代替土地補償(chang) 費、安置補助費，並與(yu) 城鎮居民人均年消費支出聯係起來，而對常住城鎮的合理減少乃至取消，體(ti) 現了公正合理原則。一是被征地農(nong) 民對土地不具有所有權，且無償(chang) 取得、無償(chang) 使用。征地前，安置其住房、就業(ye) 、上學、養(yang) 老，補償(chang) 其住宅、農(nong) 作物等，給予安置補助費。因而，不宜支付土地補償(chang) 費。二是安置過渡費以城鎮居民人均年消費支出為(wei) 基礎，相對以土地為(wei) 基礎，因土地用途、產(chan) 值、區位、麵積等不同而導致補償(chang) 金額相差很大的土地補償(chang) 費、安置補助費，前者的補償(chang) 更具有關(guan) 聯性、公平性和可操作性。三是給予5倍左右城鎮居民人均年消費支出金額的安置過渡費，既有利於(yu) 解決(jue) 被征地農(nong) 民落戶城鎮後近幾年的家庭生計問題，也有利於(yu) 逐步增強其長遠生計能力，讓被征地農(nong) 民更好融入城鎮。四是隨著城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口工作的推進，在城鎮常住的集體(ti) 經濟組織成員也會(hui) 享受到相應的基本公共服務，因而，應合理減少安置過渡費，乃至取消，進而統籌城鄉(xiang) 征地安置補償(chang) 政策。

　　7.推進農(nong) 村戶籍與(yu) 基本公共服務製度改革，既有利於(yu) 深化成員資格認定與(yu) 權益享受改革，也有利於(yu) 促進我國經濟社會(hui) 持續健康發展。一是建立返鄉(xiang) 落戶的製度通道，不僅(jin) 堅守了農(nong) 村土地集體(ti) 所有製，尊重了城鄉(xiang) 居民自主定居意願，也在一定程度上改善了農(nong) 業(ye) 勞動者年齡、文化、技能等結構，為(wei) 現代農(nong) 業(ye) 發展、新農(nong) 村建設提供了人力資源。二是農(nong) 村基本公共服務、支農(nong) 惠農(nong) 政策主要麵向落戶農(nong) 村且常住農(nong) 村的集體(ti) 經濟組織成員，有利於(yu) 支農(nong) 惠農(nong) 政策真正惠及“三農(nong) ”，增強補貼的指向性、精準性和實效性;也有利於(yu) 破解基本公共服務提供中落不到人頭、重複享受難題，推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化。三是將農(nong) 村居民養(yang) 老保險基礎養(yang) 老金與(yu) 農(nong) 村低保標準相銜接，有利於(yu) 務農(nong) 者有一個(ge) 較好的養(yang) 老預期，安心務農(nong) ，保障糧食安全，促進現代農(nong) 業(ye) 發展;有利於(yu) 保障老年農(nong) 民的基本生活，實現老有所養(yang) ，增加農(nong) 民收入，促進家庭幸福;有利於(yu) 理順政府與(yu) 農(nong) 民的基本養(yang) 老職責，合理提高農(nong) 民養(yang) 老保險待遇，促進社會(hui) 公平公正，加快全麵建成小康社會(hui) 。

　　8.以常住本村社來認定實際務農(nong) 、有務農(nong) 意願是一個(ge) 簡便可行辦法，另相關(guan) 認定可通過村民自治、行政行為(wei) 或司法途徑來解決(jue) 。一是主要以常住本村社來認定實際務農(nong) 、有務農(nong) 意願，進而享受某些成員權益，既有利於(yu) 在認定中變主觀為(wei) 客觀、化複雜為(wei) 簡單，又符合農(nong) 村實際，體(ti) 現了人地基本相適、權利義(yi) 務相當，還有利於(yu) 發揮“三農(nong) ”政策主要麵向紮根農(nong) 村、發展現代農(nong) 業(ye) 、建設新農(nong) 村集體(ti) 經濟組織成員的導向作用。二是對曾享有土地承包經營權的認定，可由村民會(hui) 議(村民代表會(hui) 議)確認，或由縣級農(nong) 業(ye) 、林業(ye) 、草原任一行政主管部門出具證明，也可通過仲裁、行政複議、訴訟來裁決(jue) 或判決(jue) 。三是對務農(nong) 與(yu) 否、務農(nong) 意願、常住村社與(yu) 否、連續務農(nong) 年限等其他認定，主要實行村民自治，由村民妥善處理有關(guan) 認定事宜，同時發揮全國人口基礎信息庫的信息共享(比對)作用。

　　(五)推進改革的主要措施

　　一是組織開展調查研究，重點是充分了解農(nong) 民意願，深入研究成員資格認定、權益享受以及耕地承包、宅基地取得、農(nong) 村土地征收、基本公共服務、返鄉(xiang) 落戶配套改革等問題。二是出台《關(guan) 於(yu) 開展農(nong) 村集體(ti) 經濟組織成員資格認定與(yu) 權益享受改革試點的指導意見》，製定改革試點實施方案。三是選擇5個(ge) 左右省(區、市)、共30個(ge) 左右的村社進行為(wei) 期2~3年的成員資格認定與(yu) 權益享受改革試點，總結好的做法與(yu) 成功經驗，進一步完善政策舉(ju) 措。四是在全國改革試點基礎上，出台《關(guan) 於(yu) 深化農(nong) 村集體(ti) 經濟組織成員資格認定與(yu) 權益享受改革的意見》，製定與(yu) 之配套的成員資格認定辦法、成員權益享受與(yu) 保障辦法、耕地承包製度改革指導意見、農(nong) 村土地征收製度改革意見、農(nong) 村基本公共服務製度改革意見、返鄉(xiang) 落戶辦法、宅基地取得辦法等。五是編製適合基層幹部、廣大農(nong) 民的有關(guan) 成員資格認定與(yu) 權益享受改革方麵的工作規範、操作流程、認定標準、政策問答、權益維護、典型案例等資料手冊(ce) 。六是各省(區、市)在全國及省級改革試點基礎上，製定改革實施意見，報國務院備案後實施，並加強對改革的指導督查。七是各級政府加強政策培訓，強化宣傳(chuan) 引導，積極營造全社會(hui) 理解改革、支持改革、參與(yu) 改革的良好氛圍。八是健全縣(市)、鄉(xiang) (鎮)級有關(guan) 行政管理機構，充實管理人員，完善管理製度，增加工作經費，加強信息管理，公開投訴電話。九是在總結改革經驗基礎上，適時推動相關(guan) 政策法規的製定或修訂工作。