摘 要：現行家庭承包耕地政策會(hui) 帶來人地不相適問題，主要緣於(yu) 權利義(yi) 務不相當、製度缺乏因應性。建議改革家庭承包耕地為(wei) 農(nong) 民承包耕地，即在以後耕地承包中，主要向從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員發包。

　　一、現行家庭承包耕地政策存在的主要問題

　　主要表現為(wei) 人地不相適，即承包人不具有耕地承包經營能力或耕地承包經營意願，卻享有耕地承包經營權。發包時，不論集體(ti) 經濟組織成員老幼、勞動能力、耕種經營意願等情況，都能承包。第二輪承包期內(nei) ，即使死亡、完全喪(sang) 失農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營能力、在城鎮工作或落戶多年，仍有承包耕地;而期間出生或遷入，又具有耕地承包經營能力和意願的，卻無承包耕地或承包耕地較少。另外，第二輪承包前被大中專(zhuan) 學校錄取而退回承包耕地、第二輪承包時自願放棄土地承包經營權等，他們(men) 中有些人員又想要回。究其根源，是現行“人人有份、按戶承包、長久不變、戶消收回”耕地承包政策存在權利義(yi) 務不相當(主要是沒有從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的仍有承包耕地)、製度缺乏因應性等問題。

　　二、改革家庭承包耕地為(wei) 農(nong) 民承包耕地的建議

　　(一)改革思路

　　堅守農(nong) 村土地集體(ti) 所有製，在符合國情國策、保護農(nong) 民權益、促進農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展、維護社會(hui) 穩定前提下，堅持實事求是、尊重意願、節約用地、公正合理原則，按照人地基本相適、權利義(yi) 務相當、大穩定小調整思路，主要賦予從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員長期而有保障的耕地承包經營權。

　　(二)改革建議

　　改革家庭承包耕地為(wei) 農(nong) 民承包耕地，即在以後耕地承包中，主要向從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員發包。

　　(三)建立農(nong) 民承包耕地製度

　　1.承包耕地退回：凡集體(ti) 經濟組織成員資格被取消或喪(sang) 失，有承包耕地的應無償(chang) 收回;每輪承包期滿的應無償(chang) 退回，但具備一定農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營能力並繼續從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員除外(即保持現承包關(guan) 係不變，且承包麵積隻增不減);承包人依法自願交回或依法轉讓承包耕地。

　　2.耕地發包：在第二輪調整發包、第三輪及以後發包中，對不具備一定農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營能力(包括15周歲以下、75周歲以上、完全喪(sang) 失農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營能力等)，不願意從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員不再發包;其他集體(ti) 經濟組織成員享有平等的耕地承包經營權。從(cong) 第三輪及以後發包開始時計算，在每輪承包期內(nei) ，凡連續兩(liang) 年或累計兩(liang) 年沒有從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的，應無償(chang) 退回;對退回承包耕地的集體(ti) 經濟組織成員，在下一輪發包時，享有與(yu) 其他成員平等的耕地承包經營權。從(cong) 第三輪承包開始，每輪承包期十年，在每輪承包期內(nei) 可經法定程序適度調整承包關(guan) 係(若承包期間有調整，應間隔三年以上)。不在本村社常住，視為(wei) 不願意從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營;由他人代耕代種或流轉給他人耕種經營，且不在本村社常住，屬於(yu) 沒有從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的情形;但到外地參軍(jun) 、全日製學習(xi) 或住院就醫等視為(wei) 在本村社常住。家人、代耕代種者優(you) 先接續耕地承包關(guan) 係。

　　3.退耕地權益保留：在第二輪承包期內(nei) 退回，保留流轉收益權、入股分紅權、征地安置補償(chang) 權、集體(ti) 經濟收益分配權，直至本輪承包期結束或家庭消亡。在第三輪及以後退回，保留集體(ti) 存量資產(chan) 收益分配權。按政策規定享受種糧直補等支農(nong) 惠農(nong) 政策。

　　4.將常住本村社無承包耕地或承包耕地較少集體(ti) 經濟組織成員納入社會(hui) 救助範圍，並建立長效幫扶機製。

　　5.以享有或曾享有土地承包經營權作為(wei) 集體(ti) 經濟組織成員資格認定主要基準。

　　(四)改革理由

　　1.家庭承包耕地製度，既與(yu) 大量農(nong) 村人口生老病死、流向城鎮不相適應，也與(yu) 我國國情國策不相符合，還與(yu) 城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展相矛盾。首先，家庭承包耕地製度比較適合農(nong) 村人口基本穩定、人口流動不多，家庭人員通常從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營、職業(ye) 變化不大的時代。但目前有近3億(yi) 農(nong) 民工在城鎮常住，有的還在城鎮落戶。而且，30年的承包期，甚至在更長承包期裏，農(nong) 村家庭成員會(hui) 因出生、遷入、遷出、死亡等而增減。這些容易導致地多地少、有地無地、人地分離、粗放利用、耕地撂荒、地力退化等現象的產(chan) 生，既不利於(yu) 節約集約用地、保障糧食安全、發展現代農(nong) 業(ye) ，也不利於(yu) 農(nong) 民收入增加、新農(nong) 村建設、城鄉(xiang) 一體(ti) 發展。其次，對長期居住城鎮甚至落戶城鎮的集體(ti) 經濟組織成員，是否在第二輪承包期結束後享有耕地承包經營權，其實有待商榷。若他們(men) 繼續享有，進而獲得流轉、入股等收益，則會(hui) 導致農(nong) 村改革發展成果倒流城鎮。這不僅(jin) 增加農(nong) 業(ye) 生產(chan) 成本，減少耕種經營者收入，進一步擴大城鄉(xiang) 差距，而且會(hui) 固化其既有利益，不願失去現有權益，推動耕地承包製度改革的阻力將會(hui) 增大，與(yu) 農(nong) 村土地“集體(ti) 所有”權屬性質也不相符。再次，“人口多、耕地少”是我國基本國情，“資源節約”是我國基本國策與(yu) 優(you) 先戰略，“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”也是我國基本國策，《憲法》規定“一切使用土地的組織和個(ge) 人必須合理地利用土地”，我國實行三個(ge) “最嚴(yan) 格”土地管理製度。並且，耕地是最寶貴資源，農(nong) 業(ye) 是基礎性產(chan) 業(ye) ，“三農(nong) ”工作又事關(guan) 我國改革發展穩定全局。而家庭承包耕地製度容易帶來占地不均、人地分離、粗放利用、耕地撂荒、地力退化等問題，不僅(jin) 與(yu) 我國國情國策不相符合，而且其承包政策容易形成新的城鄉(xiang) 二元結構體(ti) 製。總之，需要改革現行家庭承包耕地製度。

　　2.農(nong) 民承包耕地製度，既堅持了實事求是、公正合理原則，也體(ti) 現了人地基本相適、權利義(yi) 務相當的改革思路。為(wei) 了節約集約用地、促進農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展，承包耕地的農(nong) 民應是從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員。但由於(yu) 在農(nong) 村，有的家庭成員並不具備或暫不具備從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的能力，有的在目前或者在將來並不願意從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營;在城鎮常住或落戶的集體(ti) 經濟組織成員，有相當部分不願意返鄉(xiang) 務農(nong) ，在將來也不打算返鄉(xiang) 務農(nong) 。因此，農(nong) 村家庭成員未必是農(nong) 民，集體(ti) 經濟組織成員也未必是農(nong) 民。換言之，不具備一定農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營能力的不應承包耕地，或待其具備一定能力時再發包給他們(men) ;不願意從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的也不應承包耕地，或將承包耕地退回;而不願或不能從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營人員的生活保障問題，應由本人或其監護人(贍養(yang) 人)、政府承擔相應職責。相比之下，農(nong) 民承包耕地製度，具有主客體(ti) 相適性、權責相當性、政策因應性、發展協調性等特征，因而，此改革建議是科學合理的。

　　3.耕地承包期不宜過長，退回耕地宜無償(chang) 。一是農(nong) 作物生長周期短、投資不大、收益較快，此改革的實質是穩定實際務農(nong) 者的承包關(guan) 係，且長期務農(nong) 者(家庭)會(hui) 主動改善地力、承包主體(ti) 有義(yi) 務保護地力，因此不需要太長的承包期。二是承包期過長，加上“增人不增地、減人不減地”等，會(hui) 帶來更多的人地不相適，有地與(yu) 無地、地多與(yu) 地少群體(ti) 之間的公平公正問題就越凸顯，人地分離、粗放利用、耕地撂荒、地力退化等現象愈發增多，農(nong) 村改革發展成果倒流城鎮的就更多，推動耕地承包製度改革的阻力就越大，轉變農(nong) 業(ye) 發展方式也會(hui) 受到製約。三是耕地承包經營權並非所有權，且無償(chang) 取得、無償(chang) 使用，還享受支農(nong) 惠農(nong) 政策，退回時也應無償(chang) 。若有地上附著物或地力補償(chang) ，其補償(chang) 並非對土地進行補償(chang) 。

　　4.耕地承包製度改革需要統籌謀劃、循序推進，且區分第二輪承包與(yu) 以後的退耕地權益保留政策很有必要。一是耕地承包製度改革，是一項係統而複雜的基礎性改革，事關(guan) 農(nong) 村經濟製度、農(nong) 民根本利益、現代農(nong) 業(ye) 發展、城鄉(xiang) 一體(ti) 發展，事關(guan) 改革發展穩定全局，因而需要統籌謀劃、循序推進。先在第二輪承包期內(nei) 對耕地承包政策進行適當調整，在保持大穩定基礎上，為(wei) 第三輪及以後承包製度改革提供試驗、探路，也為(wei) 以後承包政策調整提供導向、預期。二是在第二輪承包期內(nei) ，需要考慮保持現行耕地承包期政策穩定性、調動不願務農(nong) 者退耕地積極性、城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口工作推進不久等因素。而在第三輪承包及以後，群眾(zhong) 對耕地承包政策已理解;城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口基本實現，對常住城鎮退地人員進行退地安置的必要性不大;也不宜將土地納入征(退)地補償(chang) 範圍;因退回承包耕地的可在下一輪承包到，若仍保留征(退)地、流轉、入股等補償(chang) 或收益，則會(hui) 導致常住城鎮的居民重複或長期享受這些權益。

　　5.以享有或曾享有土地承包經營權作為(wei) 成員資格認定主要基準，以常住本村社來認定實際務農(nong) 、有務農(nong) 意願，其認定辦法簡便合理。一是尊重部分曾享有土地承包經營權居民返鄉(xiang) 從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的意願，允許他們(men) 成為(wei) 成員，從(cong) 而享有土地承包經營權及其他成員權益。即使他們(men) 及其配偶、子女等是城鎮戶籍人口，仍是堅守農(nong) 村土地集體(ti) 所有製的，這與(yu) 其他城鎮居民在農(nong) 村“占地”有著本質區別。而且，這也是因應現階段農(nong) 村“老幼婦弱”人口占比過高、未來誰來務農(nong) 、誰來建設新農(nong) 村、怎樣改變城鄉(xiang) 二元結構等問題的一個(ge) 舉(ju) 措。二是主要以常住本村社來認定實際務農(nong) 、有務農(nong) 意願，既有利於(yu) 在認定中變主觀為(wei) 客觀、化複雜為(wei) 簡單，又符合農(nong) 村實際，體(ti) 現了人地基本相適、權利義(yi) 務相當，還有利於(yu) 發揮耕地承包政策主要麵向紮根農(nong) 村、發展現代農(nong) 業(ye) 、建設新農(nong) 村集體(ti) 經濟組織成員的導向作用。三是對曾享有土地承包經營權的認定，可由村民會(hui) 議(村民代表會(hui) 議)確認，或由縣級農(nong) 業(ye) 、林業(ye) 、草原任一行政主管部門出具證明，也可通過仲裁、行政複議、訴訟來裁決(jue) 或判決(jue) 。對務農(nong) 與(yu) 否、務農(nong) 意願、常住村社與(yu) 否、連續務農(nong) 年限等其他認定，主要實行村民自治，由村民妥善處理有關(guan) 認定事宜，同時發揮全國人口基礎信息庫的信息共享(比對)作用。

　　(五)建立農(nong) 民承包耕地製度的主要措施

　　一是組織開展調查研究，重點是充分了解農(nong) 民意願，深入研究承包耕地退回、耕地發包、退耕地權益保留、集體(ti) 經濟組織成員資格認定、幫扶無承包耕地或承包耕地較少農(nong) 戶等問題。二是出台《關(guan) 於(yu) 開展耕地承包製度改革試點的指導意見》，製定改革試點實施方案。三是選擇5個(ge) 左右省(區、市)、共30個(ge) 左右的村社進行為(wei) 期2~3年的耕地承包製度改革試點，總結好的做法與(yu) 成功經驗，進一步完善政策舉(ju) 措。四是在全國改革試點基礎上，出台《關(guan) 於(yu) 深化耕地承包製度改革的意見》，製定與(yu) 之配套的承包耕地退回管理辦法、耕地發包管理辦法、退耕地權益保留管理辦法、集體(ti) 經濟組織成員資格認定辦法、幫扶無承包耕地或承包耕地較少農(nong) 戶辦法等。五是編製適合基層幹部、廣大農(nong) 民的有關(guan) 耕地承包製度改革方麵的工作規範、操作流程、認定標準、政策問答、權益維護、典型案例等資料手冊(ce) 。六是各省(區、市)在全國及省級改革試點基礎上，製定改革實施意見，報國務院農(nong) 業(ye) 行政主管部門備案後實施，並加強對改革的指導督查。七是各級政府加強政策培訓，強化宣傳(chuan) 引導，積極營造全社會(hui) 理解改革、支持改革、參與(yu) 改革的良好氛圍。八是健全縣(市)、鄉(xiang) (鎮)級農(nong) 業(ye) 行政管理機構，充實管理人員，完善管理製度，增加工作經費，公開投訴電話。九是在總結改革經驗基礎上，適時推動相關(guan) 政策法規的修訂工作。