摘 要：現行耕地承包政策存在人地不相適、權責不相當問題。建議在第二輪調整發包、第三輪及以後發包中，主要向從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員發包。

　　一、現行耕地承包政策存在的主要問題

　　(一)人地不相適。即承包人不具有耕地承包經營能力或耕地承包經營意願，卻享有耕地承包經營權。發包時，不論集體(ti) 經濟組織成員老幼、勞動能力、耕種經營意願等情況，都能承包。第二輪承包期內(nei) ，即使死亡、完全喪(sang) 失農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營能力、在城鎮工作或落戶多年，仍有承包耕地;而期間出生或遷入，又具有耕地承包經營能力和意願的，卻無承包耕地或承包耕地較少。另外，第二輪承包前被大中專(zhuan) 學校錄取而退回承包耕地、第二輪承包時自願放棄土地承包經營權等，他們(men) 中有些人員又想要回。這主要緣於(yu) 現行耕地承包政策缺乏因應性。

　　(二)權責不相當。一是承包人權益享受與(yu) 義(yi) 務履行不相當。即使沒有從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營，仍有承包耕地，甚至還享受一些支農(nong) 惠農(nong) 政策。二是對承包人未履行承包義(yi) 務的約束力較弱。發包方在監督承包耕地合理利用、合理調整承包關(guan) 係等方麵往往受到現行耕地承包政策的限製。比如，本應收回連續兩(liang) 年棄耕拋荒的耕地，但基本沒有收回。三是農(nong) 業(ye) 行政主管部門的監管作用有待加強。尤其需要加強對發包方在耕地發包、承包關(guan) 係調整、承包糾紛解決(jue) 等方麵的監管。

　　二、深化耕地承包製度改革的建議

　　(一)改革思路

　　堅守農(nong) 村土地集體(ti) 所有製，在符合國情國策、保護農(nong) 民權益、促進農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展、維護社會(hui) 穩定前提下，堅持實事求是、公開公平公正、節約集約用地原則，按照人地基本相適、權利義(yi) 務相當、大穩定小調整思路，主要賦予從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員長期而有保障的耕地承包經營權。

　　(二)改革建議

　　1.承包耕地退回：每輪承包期滿的，每輪承包期內(nei) 有下列情形之一的，應將承包耕地無償(chang) 交回或收回：(1)承包人依法自願交回或依法轉讓承包耕地的;(2)承包人在遷入戶口地依法取得承包耕地的;(3)承包人係國家機關(guan) 事業(ye) 單位正式職工，或者享受城鎮職工基本養(yang) 老保險待遇的;(4)承包人死亡的。

　　2.耕地發包：退回的承包耕地，剩餘(yu) 的機動耕地，以及新增的耕地，由集體(ti) 經濟組織按以下辦法，經法定程序發包：

　　(1)在第二輪調整發包、第三輪及以後發包中，優(you) 先對具備一定農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營能力、願意從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營，且沒有承包耕地或沒有達到人均承包耕地麵積的集體(ti) 經濟組織成員發包;其次，主要對具備一定農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營能力、繼續從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員發包，在保持現承包關(guan) 係不變基礎上增加耕地，承包麵積隻增不減。

　　(2)對不願意從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員，在第二輪調整發包中保持現承包關(guan) 係不變，在第三輪及以後發包中不再發包(不在本村社常住，視為(wei) 不願意從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營;但到外地參軍(jun) 、全日製學習(xi) 或住院就醫等視為(wei) 在本村社常住，下同)。

　　(3)從(cong) 第三輪及以後發包開始時計算，在每輪承包期內(nei) ，凡連續兩(liang) 年或累計兩(liang) 年沒有從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的，應無償(chang) 退回;對退回承包耕地的集體(ti) 經濟組織成員，在下一輪發包時，享有與(yu) 其他成員平等的耕地承包經營權(由他人代耕代種或流轉給他人耕種經營，且不在本村社常住，屬於(yu) 沒有從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的情形)。

　　(4)在第二輪調整發包、第三輪及以後發包中，均不發包給不具備一定農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營能力(包括15周歲以下、75周歲以上、完全喪(sang) 失農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營能力等)的集體(ti) 經濟組織成員;家人、代耕代種者優(you) 先接續耕地承包關(guan) 係。

　　(5)從(cong) 第三輪承包開始，每輪承包期十年。在每輪承包期內(nei) ，根據以上辦法，經法定程序，適度調整承包關(guan) 係(若承包期間有調整，應間隔三年以上)。

　　3.退耕地權益保留：在第二輪承包期內(nei) 退回，保留流轉收益權、入股分紅權、征地安置補償(chang) 權、集體(ti) 經濟收益分配權，直至本輪承包期結束或家庭消亡。在第三輪及以後退回，保留集體(ti) 存量資產(chan) 收益分配權。按政策規定享受種糧直補等支農(nong) 惠農(nong) 政策。

　　4.將常住本村社無承包耕地或承包耕地較少集體(ti) 經濟組織成員納入社會(hui) 救助範圍，並建立長效幫扶機製。

　　(三)改革理由

　　1.從(cong) 用益物權角度，承包人應該是具備一定農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營能力並願意從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員。不具備一定農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營能力的不應承包耕地，或待其具備一定能力時再發包給他們(men) ;不願意從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的也不應承包耕地，或將承包耕地退回。否則，就不能實現物有所用、物盡其用，不利於(yu) 節約集約用地。

　　2.從(cong) 生活保障角度，不願或不能從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營人員的生活保障問題，應由本人或其監護人(贍養(yang) 人)、政府承擔相應職責。耕地需要耕種經營，或能流轉出去，才有一定收益。因此，耕地不必然具有生活保障或社會(hui) 保障功能。其實，具有勞動能力的應自食其力，有家庭的還應承擔家庭生計責任;在此基礎上，由政府承擔社會(hui) 保障責任，保障公民的基本生活。尤其現階段我國城鄉(xiang) 二元結構仍較突出，耕地與(yu) 社會(hui) 保障更不宜相聯，它實際承擔著的社會(hui) 保障功能應逐漸由政府承擔。

　　3.從(cong) 政策意圖角度，穩定承包關(guan) 係應主要是穩定實際務農(nong) 者的承包關(guan) 係，其次是要讓返鄉(xiang) 農(nong) 民工有地可耕種經營。為(wei) 了保障糧食安全、增加農(nong) 民收入、促進農(nong) 業(ye) 發展、繁榮農(nong) 村經濟，在耕地承包中，應主要向繼續或即將從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的集體(ti) 經濟組織成員發包。即使有一部分農(nong) 民工要返鄉(xiang) 耕種經營，在第二輪承包期內(nei) 及以後每輪發包開始時，都能平等地享有耕地承包經營權，甚至可通過調整發包獲得耕地。若農(nong) 民工在某輪承包期內(nei) 退回，而又想耕種經營，可代耕代種、流轉他人的耕地。

　　4.從(cong) 權責匹配角度，隻有權利義(yi) 務相當才能做好耕地承包工作。隻有承包主體(ti) 在耕地承包中都實現權利義(yi) 務相當，才能促進公平公正發包、節約集約用地、現代農(nong) 業(ye) 發展，才能使政府履行好耕地承包監管職責、成員積極參與(yu) 耕地承包事務管理、集體(ti) 經濟組織發揮好必要的民主管理與(yu) 自治作用，才能更好促進農(nong) 村經濟社會(hui) 持續健康發展、不斷提升農(nong) 村現代化治理水平。

　　5.從(cong) 承包周期角度，承包期過長既不利於(yu) 協調群體(ti) 利益、改革承包製度，也不利於(yu) 現代農(nong) 業(ye) 發展、城鄉(xiang) 統籌發展。一方麵，農(nong) 作物生長周期短、投資不大、收益較快，此改革的實質是穩定實際務農(nong) 者的承包關(guan) 係，且長期務農(nong) 者(家庭)會(hui) 主動改善地力、承包主體(ti) 有義(yi) 務保護地力，因此不需要太長的承包期。另一方麵，承包期過長，加上“增人不增地、減人不減地”等，會(hui) 帶來更多的人地不相適，有地與(yu) 無地、地多與(yu) 地少群體(ti) 之間的公平公正問題就越凸顯，人地分離、粗放利用、耕地撂荒、地力退化等現象愈發增多，農(nong) 村改革發展成果倒流城鎮的就更多，推動耕地承包製度改革的阻力就越大，轉變農(nong) 業(ye) 發展方式也會(hui) 受到製約。

　　6.從(cong) 土地權屬角度，不宜對退回的耕地進行補償(chang) 。耕地承包經營權並非所有權，且無償(chang) 取得、無償(chang) 使用，還享受支農(nong) 惠農(nong) 政策，退回時也應無償(chang) 。若有地力補償(chang) ，其補償(chang) 也隻是對土地的投資投勞給予補償(chang) 。地上附著物由承包人自行處置，或對其進行合理補償(chang) 。

　　7.從(cong) 退地權益角度，區分第二輪承包與(yu) 以後的權益保留政策很有必要。在第二輪承包期內(nei) ，需要考慮保持現行耕地承包期政策穩定性、調動不願務農(nong) 者退耕地積極性、城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口工作推進不久等因素。而在第三輪承包及以後，群眾(zhong) 對耕地承包政策已理解;城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口基本實現，對常住城鎮退地人員進行退地安置的必要性不大;也不宜將土地納入征(退)地補償(chang) 範圍;因退回承包耕地的可在下一輪承包到，若仍保留征(退)地、流轉、入股等補償(chang) 或收益，則會(hui) 導致常住城鎮的居民重複或長期享受這些權益。

　　8.從(cong) 改革進程角度，耕地承包製度改革需要統籌謀劃、循序推進。耕地承包製度改革，是一項係統而複雜的基礎性改革，事關(guan) 農(nong) 村經濟製度、農(nong) 民根本利益、現代農(nong) 業(ye) 發展、城鄉(xiang) 一體(ti) 發展，事關(guan) 改革發展穩定全局，因而需要統籌謀劃、循序推進。先在第二輪承包期內(nei) 對耕地承包政策進行適當調整，在保持大穩定基礎上，為(wei) 第三輪及以後承包製度改革提供試驗、探路，也為(wei) 以後承包政策調整提供導向、預期。

　　9.從(cong) 認定辦法角度，以常住本村社來認定實際務農(nong) 、有務農(nong) 意願是一個(ge) 簡便可行辦法。它既有利於(yu) 在認定中變主觀為(wei) 客觀、化複雜為(wei) 簡單，又符合農(nong) 村實際，體(ti) 現了人地基本相適、權利義(yi) 務相當，還有利於(yu) 發揮耕地承包政策主要麵向紮根農(nong) 村、發展現代農(nong) 業(ye) 、建設新農(nong) 村集體(ti) 經濟組織成員的導向作用。

　　(四)推進改革的主要措施

　　一是組織開展調查研究，重點是充分了解農(nong) 民意願，深入研究承包耕地退回、耕地發包、退耕地權益保留、集體(ti) 經濟組織成員資格認定、幫扶無承包耕地或承包耕地較少農(nong) 戶等問題。二是出台《關(guan) 於(yu) 開展耕地承包製度改革試點的指導意見》，製定改革試點實施方案。三是選擇5個(ge) 左右省(區、市)、共30個(ge) 左右的村社進行為(wei) 期2~3年的耕地承包製度改革試點，總結好的做法與(yu) 成功經驗，進一步完善政策舉(ju) 措。四是在全國改革試點基礎上，出台《關(guan) 於(yu) 深化耕地承包製度改革的意見》，製定與(yu) 之配套的承包耕地退回管理辦法、耕地發包管理辦法、退耕地權益保留管理辦法、集體(ti) 經濟組織成員資格認定辦法、幫扶無承包耕地或承包耕地較少農(nong) 戶辦法等。五是編製適合基層幹部、廣大農(nong) 民的有關(guan) 耕地承包製度改革方麵的工作規範、操作流程、認定標準、政策問答、權益維護、典型案例等資料手冊(ce) 。六是各省(區、市)在全國及省級改革試點基礎上，製定改革實施意見，報國務院農(nong) 業(ye) 行政主管部門備案後實施，並加強對改革的指導督查。七是各級政府加強政策培訓，強化宣傳(chuan) 引導，積極營造全社會(hui) 理解改革、支持改革、參與(yu) 改革的良好氛圍。八是健全縣(市)、鄉(xiang) (鎮)級農(nong) 業(ye) 行政管理機構，充實管理人員，完善管理製度，增加工作經費，公開投訴電話。九是在總結改革經驗基礎上，適時推動相關(guan) 政策法規的修訂工作。