摘 要：相對征收私有財產(chan) ，征收土地除了“補償(chang) ”外，有必要突出“安置”，但《憲法》第10條第3款與(yu) 第13條第3款在其製度表述上一樣。建議在《憲法》第10條第3款“補償(chang) ”前麵加上“安置”，並相應修訂有關(guan) 法律法規。

　　一、修改《憲法》第10條第3款的必要性

　　《憲法》第13條第3款規定，國家為(wei) 了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產(chan) 實行征收或者征用並給予補償(chang) 。同時，第10條第3款規定，國家為(wei) 了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用並給予補償(chang) 。土地與(yu) 私有財產(chan) 在權屬、功能方麵不相同，其征收製度也不應相同。對於(yu) 財產(chan) ，財產(chan) 所有權人對其財產(chan) 享有所有權，而且財產(chan) 通常可用經濟價(jia) 值來衡量，可用對價(jia) 貨幣去交換。對私有財產(chan) 的征收，一般僅(jin) 給予等價(jia) 的經濟補償(chang) 就可以。對土地的征收，一方麵，從(cong) 土地權屬角度，通常不宜支付土地補償(chang) 費。因為(wei) 我國實行土地公有製，依法享有土地使用權的人員(單位)，一般對土地不具有所有權，對集體(ti) 所有土地往往還無償(chang) 取得、無償(chang) 使用。征地前，給予建築物、農(nong) 作物、搬遷、臨(lin) 時安置、停產(chan) 停業(ye) 損失、剩餘(yu) 土地出讓金等補償(chang) ，對被征地農(nong) 民給予住房、就業(ye) 、上學、養(yang) 老等安置，還支付安置補助費。因此，征收農(nong) 民土地，不宜支付土地補償(chang) 費。它也應與(yu) 征收國有土地一樣，沒有土地補償(chang) 費(退還折算後剩餘(yu) 土地出讓金或其他土地使用費，實質是對其財產(chan) 進行補償(chang) )。當然，征收集體(ti) 經濟組織依法使用的土地，應支付土地補償(chang) 費，並歸集體(ti) 經濟組織所有;但這類征地占比很小。另一方麵，從(cong) 土地功能角度，應突出“安置”。土地是重要的生產(chan) 生活資料，農(nong) 村土地往往還承擔著生計來源、社會(hui) 保障功能。一旦土地被征收，往往會(hui) 影響被征地人員(單位)的生產(chan) 生活。尤其是征收農(nong) 民土地，通常會(hui) 牽涉被征地農(nong) 民居住地址遷移、生活開支增加、生計來源改變、就讀學校變化、職業(ye) 工作轉換、生活方式轉變等問題。這些是不能僅(jin) 僅(jin) 通過經濟補償(chang) 就能解決(jue) 的，有的是經濟補償(chang) 根本不能解決(jue) 的。因此，不但需要給予他們(men) 合理補償(chang) ，更需要做好對他們(men) 的安置工作，為(wei) 其支付安置過渡費用，為(wei) 其解決(jue) 住房、就業(ye) 、上學、養(yang) 老、生產(chan) 經營或辦公用房等問題。但《憲法》對征收土地的製度表述與(yu) 征收私有財產(chan) 的製度表述是一樣的，並未針對征地事務的特殊性，也未根據征地工作的實際將“安置”寫(xie) 入其中，因此，有必要修改。

　　二、修改《憲法》第10條第3款的建議

　　(一)修改思路

　　堅守土地公有製，堅持實事求是原則，按照確有必要、盡量少改、準確簡練的要求進行修改。

　　(二)修改建議

　　建議將《憲法》第10條第3款修改為(wei) “國家為(wei) 了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用並給予安置補償(chang) ”。

　　(三)修改理由

　　1.征地安置很重要、很關(guan) 鍵，往往比征地補償(chang) 更重要、更關(guan) 鍵。一是就征收農(nong) 民土地而言，被征地農(nong) 民從(cong) 農(nong) 村遷往城鎮，從(cong) 農(nong) 民變為(wei) 市民，從(cong) 農(nong) 村的生產(chan) 生活方式變為(wei) 城鎮的生產(chan) 生活方式。這需要政府給予能保障其一定年限城鎮日常生活的安置過渡費用，需要為(wei) 其解決(jue) 住房、就業(ye) 、上學、養(yang) 老等問題，需要將其納入城鎮醫療保險、失業(ye) 保險、社會(hui) 救助等基本公共服務體(ti) 係。二是就征收集體(ti) 經濟組織依法使用土地而言，需要妥善解決(jue) 集體(ti) 經濟組織成員因之而減少生計來源、失去就業(ye) 崗位、失去社會(hui) 保障等問題，需要因地製宜采取入股、留物業(ye) 、安排就業(ye) 、參加養(yang) 老保險等安置方式。三是就征收國有土地而言，被征地人員(單位)除了部分選擇貨幣補償(chang) 方式外，更多的是選擇房屋安置方式。而安置房屋，往往涉及到地段選擇、房屋搬遷、臨(lin) 時安置、產(chan) 權調換等。

　　2.國家對征地安置工作一直很重視，強調它也順應了征地管理規律。一是在法規政策上，《物權法》《國有土地上房屋征收與(yu) 補償(chang) 條例》等規定：征收集體(ti) 所有土地應支付安置補助費，應安排被征地農(nong) 民的社會(hui) 保障費用;征收個(ge) 人住宅的，應當保障被征收人的居住條件，符合住房保障條件的應當優(you) 先給予住房保障;通過就業(ye) 培訓或就業(ye) 安置、參加征地養(yang) 老保險等，讓被征地農(nong) 民長遠生計有保障。二是從(cong) 工作思路來看，由於(yu) 征地安置工作讓被征地農(nong) 民有房住、有業(ye) 就、有學上、有社會(hui) 保障，讓集體(ti) 經濟組織成員入股分紅、留房置業(ye) 、實現就業(ye) 、參加養(yang) 老保險，也讓國有土地上被征地人員(單位)有住房、有生產(chan) 經營或辦公用房等。因而，這既堅持了問題導向、分類指導的工作方法，也堅持了實事求是、公正合理的基本原則，有利於(yu) 促進征地管理科學化。三是在實踐中，黨(dang) 中央、國務院一直對征地安置工作高度重視，明確了地方政府的征地安置責任，並加強監管;各地也將安置補助費發放、房屋安置、就業(ye) 安置、子女上學、參加征地養(yang) 老保險等作為(wei) 重點，加強組織保障，建立規章製度，做好征地安置工作。

　　3.若《憲法》征地條款不突出“安置”，將影響到我國征地製度的完善。一是影響到征地補償(chang) 製度的設計。若不突出“安置”，有關(guan) 法律法規容易將土地納入征地補償(chang) 範圍，而應當給予土地補償(chang) 費的征地情形很少。這既給征地補償(chang) 製度的設計帶來方向性偏差，也與(yu) 我國土地公有尤其是農(nong) 村土地“集體(ti) 所有”權屬性質不相符合。二是影響到征地安置製度的完善。若不突出“安置”，就既難以解決(jue) 目前存在的“重補償(chang) 、輕安置，重當前、輕長遠”征地問題，也難以補充完善某些法律法規征地條款對征地安置的應有規定。三是影響到城鄉(xiang) 征地製度的統籌與(yu) 區分。若不突出“安置”，就既不能為(wei) 統籌城鄉(xiang) 的征地補償(chang) 製度提供憲法依據，也不能為(wei) 區分城鄉(xiang) 的征地安置製度提供憲法依據。

　　(四)修訂有關(guan) 法律法規

　　清理《物權法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》等法律法規，在征地條款中補充完善對征地安置的應有規定;在征收農(nong) 民土地中，取消土地補償(chang) 費，同時提高安置過渡費用標準，以保障被征地農(nong) 民一定年限的城鎮日常生活;完善集體(ti) 經濟組織依法使用土地征收製度。