摘 要：征收農(nong) 民土地中的土地補償(chang) 費、安置補助費，在補償(chang) 關(guan) 聯性、標準統一性、名目正當性等方麵存在不足。建議用安置過渡費代替土地補償(chang) 費、安置補助費，其標準為(wei) 城鎮居民人均年消費支出金額的5倍左右。

　　一、征收農(nong) 民土地中土地補償(chang) 費、安置補助費存在的主要問題

　　(一)補償(chang) 關(guan) 聯性不強。土地補償(chang) 費、安置補助費均以被征地原用途一定年限的產(chan) 值給予補償(chang) ，它們(men) 與(yu) 落戶城鎮的被征地農(nong) 民生活關(guan) 聯性不強。

　　(二)補償(chang) 標準不統一。土地補償(chang) 費、安置補助費之和為(wei) 土地年產(chan) 值的10～30倍，在特殊情況下可再增加。盡管已全麵實行統一年產(chan) 值標準和區片綜合地價(jia) ，但不同省份之間甚至同一縣市不同地區之間相差仍很大。

　　(三)補償(chang) 對象不一致。《土地管理法實施條例》規定，土地補償(chang) 費歸集體(ti) 經濟組織所有。國土資發〔2004〕238號文件規定，土地補償(chang) 費主要用於(yu) 被征地農(nong) 戶。國土資發〔2010〕96號文件規定，征地補償(chang) 主要用於(yu) 被征地農(nong) 民。

　　(四)補償(chang) 名目待斟酌。鑒於(yu) 農(nong) 村土地“集體(ti) 所有”權屬性質，以及對被征地農(nong) 民給予住宅、農(nong) 作物等補償(chang) ，給予安置補助費，安置其住房、就業(ye) 、上學、養(yang) 老等，故從(cong) 名目上就不宜支付土地補償(chang) 費。

　　二、征收農(nong) 民土地中用安置過渡費代替土地補償(chang) 費、安置補助費的建議

　　(一)改革思路

　　堅守農(nong) 村土地集體(ti) 所有製，堅持征地補償(chang) 與(yu) 征地安置相結合，堅持補償(chang) 公正合理、各方能夠承受、操作方便易行原則，按照保障被征地農(nong) 民一定年限城鎮日常生活的思路，改革征地補償(chang) 製度，逐步增強其長遠生計能力、融入城鎮能力。

　　(二)改革建議

　　方案一：用安置過渡費代替土地補償(chang) 費、安置補助費。安置過渡費標準為(wei) 征地時上年度城鎮居民人均消費支出金額的5倍，按安置人口計，一次性支付。

　　方案二：用安置過渡費代替土地補償(chang) 費、安置補助費。安置過渡費標準及支付辦法：按安置人口計，從(cong) 征地當年開始，連續6年分別定期支付上年度城鎮居民人均消費支出金額100%、90%、80%、70%、60%、50%的安置過渡費。

　　建議選擇方案二。

　　(三)改革理由

　　1.不支付土地補償(chang) 費，是由於(yu) 農(nong) 村土地“集體(ti) 所有”權屬性質及有其他征地補償(chang) 安置名目。一是從(cong) 土地權屬性質角度，被征地農(nong) 民對土地不具有所有權，且無償(chang) 取得、無償(chang) 使用，還享受支農(nong) 惠農(nong) 政策，故征收時應無償(chang) 。就征收農(nong) 民土地而言，集體(ti) 經濟組織也隻是虛擬的所有權人。二是從(cong) 征地補償(chang) 安置角度，征地前，補償(chang) 被征地農(nong) 民住宅、農(nong) 作物等地上附著物，給予安置補助費，安置其住房、就業(ye) 、上學、養(yang) 老，將其納入城鎮醫療、失業(ye) 、低保等基本公共服務體(ti) 係。三是從(cong) 剩餘(yu) 成員土地麵積角度，集體(ti) 所有土地隨其成員被征地退出而相應減少，即征地通常不會(hui) 減少剩餘(yu) 集體(ti) 經濟組織成員的土地，直至成員全部被轉為(wei) 城鎮居民、集體(ti) 所有土地全部被轉為(wei) 國有土地。四是從(cong) 土地增值分配角度，征地後，土地變為(wei) 國有，其增值就應歸國家，政府再通過稅收、財政轉移支付等來統籌城鄉(xiang) 、地區之間的發展，尤其是可用來縮小征地與(yu) 沒有征地區域之間的發展差距;土地增值的大部分是由政府投資改善土地周邊環境所致。因此，征收農(nong) 民土地，不宜對被征地農(nong) 民進行土地補償(chang) ，也不宜對集體(ti) 經濟組織以及剩餘(yu) 集體(ti) 經濟組織成員進行土地補償(chang) ;征地後，被征地的增值收益應歸國家，再由國家統籌使用。

　　2.用安置過渡費代替土地補償(chang) 費、安置補助費，回歸到了正確的征地補償(chang) 製度設計思路上來。土地補償(chang) 費、安置補助費均將土地作為(wei) 基礎製定補償(chang) 標準，但往往會(hui) 因其用途、產(chan) 值、區位、麵積等不同而導致補償(chang) 金額相差很大，且其補償(chang) 與(yu) 落戶城鎮的被征地農(nong) 民生活關(guan) 聯性不強。用以城鎮居民人均年消費支出為(wei) 基礎的安置過渡費代替它們(men) ，不但消除了土地因素帶來的補償(chang) 不公平問題，降低了補償(chang) 工作的複雜性，而且回歸到保障被征地農(nong) 民一定年限城鎮日常生活的征地補償(chang) 製度設計思路上來。

　　3.給予5倍左右城鎮居民人均年消費支出金額(暫按每年增長6%計)的安置過渡費顯得很有必要。被征地農(nong) 民從(cong) 農(nong) 村搬遷到城鎮，往往會(hui) 大幅增加家庭的日常生活開支，需要具有勞動能力的家人通過就業(ye) 來解決(jue) 家庭生計。相比其他城鎮居民，通常他們(men) 獲取就業(ye) 機會(hui) 少，就業(ye) 競爭(zheng) 力不強，就業(ye) 穩定性不高，就業(ye) 能力的提高需要有一個(ge) 過程。因而，給予此標準的安置過渡費用，以解決(jue) 其家庭生計，就顯得很有必要。

　　4.分6年支付安置過渡費，有利於(yu) 逐步增強被征地農(nong) 民長遠生計能力、融入城鎮能力。對已被妥善安置住房、就業(ye) 、上學、社會(hui) 保障的被征地農(nong) 民而言，按年支付通常不影響他們(men) 在城鎮的日常生活開支(年滿60周歲，或家庭經濟十分困難的，也可一次性支付)。它有利於(yu) 青壯年更好規劃職業(ye) 、有足夠長的時間接受職業(ye) 教育或就業(ye) 培訓、從(cong) 事更為(wei) 穩定的工作，讓學齡孩子安心學習(xi) 、全麵發展，讓老年人安享晚年、老有所樂(le) 。

　　(四)推進改革的主要措施

　　一是開展調查研究，全麵摸清底數，充分了解群眾(zhong) 意願，重點研究補償(chang) 標準、資金籌措、支付辦法等問題。二是測算深化此項改革的資金需求，明確資金籌措渠道，統籌安排資金收支。三是先行試點，研究解決(jue) 試點中遇到的新問題，總結好的做法與(yu) 成功經驗，進一步完善政策舉(ju) 措。四是出台征收農(nong) 民土地中用安置過渡費代替土地補償(chang) 費和安置補助費的規範性文件，重點明確補償(chang) 標準、支付辦法、資金籌措等。五是以5倍左右城鎮居民人均年消費支出金額的安置過渡費為(wei) 調標目標，製定各省(區、市)補償(chang) 標準三年調整計劃。六是各省(區、市)下發推動此項改革的規範性文件，重點明確各地補償(chang) 標準與(yu) 調標時限，規範資金籌措渠道與(yu) 支出管理，並加強對改革的指導督查。七是加強宣傳(chuan) ，統一思想認識，合理引導改革預期，積極營造良好的改革氛圍。八是在總結改革經驗基礎上，推動相關(guan) 政策法規的修訂工作。