大都市圈，又叫城市群，就是在一定地理或行政區域內(nei) ，由一二個(ge) 大城市或特大城市為(wei) 核心，輻射並帶動周邊一定範圍內(nei) 的一批中小城市，使其成為(wei) 有一定影響力、競爭(zheng) 力的區域城市群或城市帶。發展大都市圈已經成為(wei) 我國城市化的一個(ge) 鮮明趨勢，京津冀協同發展便是一例。然而京津冀大都市圈跨行政區域，如何實現區域良性治理，我國尚無常規性的機製，需要製度創新。

　　一、京津冀的區域治理現狀

　　2015年4月30日，中共中央政治局會(hui) 議審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》。通過這個(ge) 規劃綱要，結合京津冀地區的發展實踐，可以管窺到我國大都市圈區域治理的一個(ge) 突出特點，那就是國家主導。《京津冀協同發展規劃綱要》由國家直接製定，上升到了國家戰略的高度。這體(ti) 現了站在國家布局高度的思考。目前我國尚無區域治理的常規性機製，把這麽(me) 重大的任務交由地方政府完成顯然免為(wei) 其難，由國家主導我國的大都市圈區域協同發展規劃既有合理性又有必要性。但是再好的發展規劃也需要落實，落實就不能事事由國家層級的機構操刀，還需要地方政府實際操作。這時我國區域治理的常規性機製缺乏的問題就凸顯出來，這也是《京津冀協同發展規劃綱要》沒有解決(jue) 的問題。

　　目前，在京、津、冀之中，北京作為(wei) 首都發揮了更大的主導作用，津、冀能夠享受到“首都紅利”的輻射自然樂(le) 於(yu) 接受，但是在這個(ge) 過程中，津、冀各自的利益卻可能被忽略。

　　最近的一些具體(ti) 方案著眼於(yu) 建立協調機構。比如《京津冀及周邊地區工業(ye) 資源綜合利用產(chan) 業(ye) 協同發展行動計劃(2015-2017年)》提出：“建立京津冀及周邊地區工業(ye) 資源綜合利用協同發展省部協商機製，成立京津冀及周邊地區工業(ye) 資源綜合利用協同發展專(zhuan) 家谘詢委員會(hui) ，為(wei) 專(zhuan) 項行動提供政策谘詢和技術支撐。各地政府成立由工業(ye) 和信息化主管部門牽頭的工業(ye) 資源綜合利用產(chan) 業(ye) 協同發展行動協調小組，負責落實行動計劃各項工作任務，通報工作進展情況，及時研究工作中遇到的具體(ti) 問題並推動解決(jue) ，逐步破除限製跨區域綜合利用的體(ti) 製機製障礙。”京津冀三地還探索製定發布實施更多區域協同地方標準。但是這些機製在實際運行中執行效力較弱，亟待完善。

　　二、區域治理的幾種模式

　　要想設計適合京津冀的區域治理模式，需要先了解世界上已有的幾種主要的區域治理模式。按照區域內(nei) 部原行政區之間關(guan) 係的緊密程度，可以將區域治理模式分為(wei) 三大類。一是擁有統一的區域治理組織，該組織對於(yu) 區域內(nei) 各層級的行政區擁有一定的約束力。二是擁有各行政區的協調機製，該機製由公權力部門聯合設立，但對於(yu) 各行政區的約束力較弱，主要是協商的平台。三是擁有多元化的治理機製，主要體(ti) 現為(wei) 公眾(zhong) 治理和公眾(zhong) 參與(yu) 平台，不具有公權力，依靠民間的交流與(yu) 合作。

　　統一的區域治理組織又有幾種類型，其約束力由強到弱依次為(wei) ：統一的行政管理機構、統一的立法機構、統一的規劃機構和就某一事項成立的區域管理組織。其中，統一的行政管理機構實際上意味著實現了某種程度上區域內(nei) 各行政區的合並，實行自上而下的規章和財政稅收政策，其執行力和約束力最強。統一的立法機構在我國主要指人民代表大會(hui) 。就某一事項成立的區域管理組織具有較強的執行力，但在涉及處理與(yu) 其他部門關(guan) 係時，可能會(hui) 受到製約。統一的規劃機構有利於(yu) 製定整體(ti) 規劃，但是缺乏過硬的法定權力來實施規劃。但總體(ti) 而言，統一的區域治理組織有利於(yu) 避免重複管理，減少管理渠道。

　　區域協調機製包括政府間服務合同、聯合協議、區域會(hui) 議、區域公用事業(ye) 組織等。這是我國目前主要采用的一種形式。但區域協調機製對各行政區的約束力弱於(yu) 統一的區域治理組織。

　　多元化治理機製包括公司化組織;公共論壇;事件導向的組織，如展會(hui) 、博覽會(hui) 等。多元化治理機製具有無需增加公職人員、節省財政預算的優(you) 點。但是對於(yu) 各行政區的約束力較弱，如果涉及各行政區的利益衝(chong) 突，難以妥善解決(jue) 。

　　區域治理模式

　　三、可供選擇的方案

　　選擇適合京津冀區域發展的治理模式，需要對我國的地方治理現狀及其存在的問題有一定了解，然後對照幾種既有模式的優(you) 劣進行分析。

　　目前，在我國的地方治理中，公眾(zhong) 治理和公眾(zhong) 參與(yu) 滯後，主要依靠多元化治理機製難以解決(jue) 區域治理中出現的各種問題、利益衝(chong) 突。

　　我國的地方治理傾(qing) 向於(yu) 行政化，由行政機構主導，人民代表大會(hui) 的職能還未得到更好的發揮。因而，建立統一的立法機構難以起到預期的效果，可能會(hui) 流於(yu) 形式，而無法解決(jue) 實際問題。

　　設立統一的行政管理機構涉及區域內(nei) 各行政區的合並，動作較大，雖然其約束力和執行力最強，但操作難度也最大。而且可複製性較差，區域治理未來會(hui) 比較普遍，我們(men) 不能把所有的區域內(nei) 的行政區都進行合並，那樣也失去了區域治理的意義(yi) 。

　　排除了上述幾種情況後，可以發現，統一的規劃機構、就某一事項成立的區域管理組織和區域協調機製較適合我國目前的國情。在國家的總體(ti) 規劃下，由區域統一的規劃機構製定具體(ti) 的區域執行規劃，就一些重要事項成立區域管理組織，然後通過各種區域協調機製來予以落實，這是一種較佳的、適應現實情況的區域治理路徑。

　　在具體(ti) 方案的設計中，統一的規劃機構是核心。規劃機構是一個(ge) 決(jue) 策性委員會(hui) ，關(guan) 於(yu) 規劃機構的設計有超然的專(zhuan) 家機構和各地方利益的博弈機構兩(liang) 種進路。所謂超然的專(zhuan) 家機構，就是規製機構主要由獨立的專(zhuan) 業(ye) 人士構成，根據專(zhuan) 業(ye) 經驗進行規劃設計。而各地方利益的博弈機構則是指，規製機構的成員由區域內(nei) 各行政區的代表組成，成員之間通過協商、表決(jue) 的方式形成規劃方案。筆者認為(wei) ，在我國區域規劃機構的設置中應考慮結合專(zhuan) 家機構和博弈機構兩(liang) 種因素。首先由專(zhuan) 家機構提出規劃方案，然後由博弈機構進行表決(jue) ，形成最終的規劃方案，再根據國家有關(guan) 規劃的法律實施審批，形成具有法律約束力的規劃。這樣，一方麵體(ti) 現了規劃的專(zhuan) 業(ye) 性，另一方麵也體(ti) 現了規劃的民主性，彌補了區域治理中民主維度的不足。

　　同時應該注意到，從(cong) 傳(chuan) 統區域主義(yi) 走向新區域主義(yi) 已成為(wei) 世界潮流。傳(chuan) 統區域主義(yi) 強調依靠公權力的治理，而新區域主義(yi) 則強調地方政府、非營利組織和市場主體(ti) 的多主體(ti) 治理，強調網絡化。未來京津冀協同發展應注意加強和完善多元化治理機製，為(wei) 公眾(zhong) 治理和公眾(zhong) 參與(yu) 提供有效途徑，這樣才能更好地協調不同行政區之間的衝(chong) 突，有利於(yu) 區域內(nei) 的協同共生。