2014年11月以來，筆者在經濟觀察報發表數篇文章，強調我國油氣改革應在係統思維的指導下，圍繞“政府與(yu) 市場”、“政府與(yu) 國家石油公司”、“油氣資源收入與(yu) 國民福利”三大關(guan) 係，構建相關(guan) 體(ti) 製機製。如果說，這些文章討論的重點是油氣體(ti) 製及其改革“應該怎樣”，那麽(me) ，本文則關(guan) 注我國油氣體(ti) 製“將會(hui) 怎樣”，即按照我國油氣體(ti) 製自身演進邏輯來判斷近期改革進程與(yu) 重點。在2016年來臨(lin) 之際，以及我國油氣體(ti) 製總體(ti) 改革方案“呼之欲出”的時間節點，討論這一話題是一件很有意思的事情。

　　一、油氣體(ti) 製階段變化：從(cong) 政企合一到“市場化改革”

　　在計劃經濟時代，我國石油行政管理部門雖然幾經撤並，但中央一直保持對石油天然氣產(chan) 業(ye) 上下遊集中統一管理體(ti) 製。20世紀80年代初以來，我國石油天然氣體(ti) 製發生多次重大變化，而改革開放是這些變化的根本推動力。根據這些變化，可以從(cong) 不同角度對油氣體(ti) 製進行階段劃分。不過，在筆者看來，從(cong) 政府和市場的關(guan) 係角度，更能體(ti) 現體(ti) 製變化的內(nei) 涵和演進邏輯。

　　從(cong) 政府與(yu) 市場的關(guan) 係角度，改革開放以來我國石油天然氣體(ti) 製演進可以按時間先後劃分為(wei) 兩(liang) 個(ge) 特征明顯的階段：一是政府決(jue) 定油氣資源配置且政企合一階段，二是政府推動市場化改革階段。

　　政府決(jue) 定油氣資源配置且政企合一階段始於(yu) 20世紀80年代初，止於(yu) 1998年第二次石油天然氣行業(ye) 重組。其突出特點，一方麵是由中國海洋石油總公司、中國石油化工總公司、中國石油天然氣總公司、中國化工進出口公司等四家“國有石油公司”構成上下遊分割、海陸分家、內(nei) 外貿分治管理的產(chan) 業(ye) 格局，另一方麵，行業(ye) 主管部門經曆了1988年撤銷石油部、電力部和煤炭部，成立能源部，1992年撤銷能源部的循環。這一階段，雖然成立了四家“專(zhuan) 業(ye) 化公司”，與(yu) 計劃體(ti) 製下高度集中的行政壟斷體(ti) 製有所區別，但這些公司本質上依然是政企不分的行政性公司，並且還承擔有部分政府管理職能。因此，從(cong) 政府與(yu) 市場的關(guan) 係角度，這一時期的油氣體(ti) 製依然是政府行政權力主導資源配置，政企不分的體(ti) 製。

　　政府推動油氣“市場化改革”從(cong) 1998年我國石油天然氣行業(ye) 第二次重組開始。這次重組形成了中石油和中石化兩(liang) 大上下遊一體(ti) 化集團，奠定了油氣領域雙寡頭競爭(zheng) 的基礎。1998年6月，當時的國家發展計劃委員會(hui) 發布《原油、成品油價(jia) 格改革方案》，啟動了油氣領域“價(jia) 格市場化改革”之路。通過這次改革，我國國內(nei) 原油價(jia) 格和成品油價(jia) 格從(cong) 過去的“政府定價(jia) ”定價(jia) 調整為(wei) 政府指導價(jia) ，即國內(nei) 原油價(jia) 格由國家發展計劃委員會(hui) 根據國際原油價(jia) 格製定的原油基準價(jia) 格和貼水(升水)組成，成品油零售價(jia) 格在國家發展計劃委員會(hui) 根據國際價(jia) 格製定的中準價(jia) 之上5%的範圍內(nei) 浮動。2006年3月開始，國內(nei) 成品油價(jia) 格從(cong) 盯住國際成品油變為(wei) 以國際市場原油價(jia) 格為(wei) 基礎，加上國內(nei) 合理加工成本和適當利潤確定。此後，國內(nei) 成品油價(jia) 格市場化改革沿著短小漲跌幅度，縮短調價(jia) 周期，調價(jia) 程序更加透明等方向變化。

　　2006年以來，油氣領域的相關(guan) 主管部門還逐步推進其他一些“市場化改革”舉(ju) 措，主要有：2006年12月，商務部頒布《原油市場管理辦法》和《成品油市場管理辦法》，規定原油進口和成品油銷售企業(ye) 資質條件;2011年在兩(liang) 廣啟動天然氣價(jia) 格改革試點;2012年12月，國土資源部開啟啟動頁岩氣探礦權公開招標;2014年12月，國家能源局發布《油氣管網設施公平開放監管辦法》(試行)，2015年2月，國家發改委發布《關(guan) 於(yu) 進口原油使用管理有關(guan) 問題的通知》，對原油加工企業(ye) 有限度放開原油進口權;2015年7月，國土資源部在新疆啟動常規油氣區塊探礦權招標試點。此外，據媒體(ti) 報道，以“市場化”為(wei) 導向的油氣體(ti) 製總體(ti) 改革方案也已經製定完畢。

　　二、油氣體(ti) 製的演進邏輯：維持行政壟斷下的“市場化改革”

　　1998年產(chan) 業(ye) 重組形成“中石油”和“中石化”兩(liang) 大上下遊一體(ti) 化的企業(ye) 集團，同時剝離三大公司的行政管理，目的是構建油氣市場有限競爭(zheng) 的基礎。然而，1999年以後相關(guan) 部門頒布的一係列政策文件表明，國家的政策導向轉向了加強“中石油”和“中石化”兩(liang) 大集團在油氣勘探、開采、加工、進出口和成品油銷售領域的“壟斷地位”。

　　目前看來，賦予“中石油”和“中石化”兩(liang) 大集團行政壟斷地位的政策文件中，最為(wei) 關(guan) 鍵的是1999年以國辦名義(yi) 發布的“38號文“。“38號文”規定，國內(nei) 原油和進口原油必須交由國家統一配置，不得自行銷售;國內(nei) 煉油廠生產(chan) 的成品油要全部交給中石油和中石化批發企業(ye) 經營，從(cong) 而確立了中石油和中石化在原油流向、原油加工和成品油批發三個(ge) 環節的壟斷經營權，是石油石化產(chan) 業(ye) 行政性壟斷格局的基礎性政策文件，其影響延續至今。而勘探開發領域長期不開放，導致全國常規油氣勘探開發區塊事實上被三大石油央企所壟斷。

　　這種借助行政權力，源自政策文件的壟斷屬於(yu) “行政性壟斷”，無法依靠市場自身力量加以“破除”，同時也使前麵所說油氣領域“市場化改革”效果大打折扣。比如，通過“原油非國營貿易”進口的原油，由於(yu) 不能賣給“兩(liang) 桶油”之外的煉油廠，事實上成為(wei) “兩(liang) 桶油”的進口代理商，沒有一絲(si) “競爭(zheng) ”的效果;數量占半壁江山地方和民營加油站，因為(wei) 成品油批發受製於(yu) “兩(liang) 桶油”無法成為(wei) 真正的市場競爭(zheng) 主體(ti) 。從(cong) 實踐看，油氣產(chan) 業(ye) 鏈真正給“兩(liang) 桶油”帶來競爭(zheng) 壓力的還是中央石油石化企業(ye) ，比如，中海油、中化集團和中國化工集團，逐步將產(chan) 業(ye) 鏈向煉油和加油站延伸，隨著成品油批發權的獲得，或者原油進口配額的獲得而成為(wei) 完整的市場競爭(zheng) 者。但由於(yu) 賦予“兩(liang) 桶油”行政壟斷地位的政策文件始終沒有取消，從(cong) 整個(ge) 行業(ye) 看，市場競爭(zheng) 的“效率提升”效果依然有限。

　　縱觀1998年以來我國油氣體(ti) 製的改革舉(ju) 措，我國油氣體(ti) 製一直按照“維持行政壟斷下推動局部市場化改革”這一邏輯演進。這一演進邏輯的發生並長期存在的基本原因，筆者認為(wei) 至少有兩(liang) 個(ge) ：一是利益集團利用自身地位影響政策。二是以部門為(wei) 主導的改革方案和政策製定機製。在這兩(liang) 個(ge) 因素的共同影響下，油氣體(ti) 製最終朝著“阻力最小”，而不是“最佳”的方向和路徑演進。

　　三、我國油氣體(ti) 製近期改革進程和重點預測

　　從(cong) 1998年以來我國油氣改革曆史看，“市場化改革”是很多油氣政策文件的“旗幟”。然而，事實上我國油氣體(ti) 製依然按照“行政性壟斷+局部市場化”的邏輯演進。因此，在“市場化改革”的總體(ti) 方向下，市場化的“進程”可能千差萬(wan) 別。那麽(me) ，在十八屆三中全會(hui) 決(jue) 議報告提出要“打破各種形式的行政壟斷”，以及在資源配置方麵“讓市場發揮決(jue) 定性作用”的大背景下，油氣體(ti) 製改革的“進程”會(hui) 有怎樣的變化呢?

　　筆者認為(wei) ，未來油氣體(ti) 製改革在市場化改革“進程”方麵比以往會(hui) 有所加快，但恐怕依然具有較“慢”的特征。這是因為(wei) ，十八屆三中全會(hui) 以來的兩(liang) 年間，賦予“兩(liang) 桶油”行政壟斷地位的關(guan) 鍵政策文件國辦“38號文”依然發生作用，妨礙油氣改革市場化進程和效果的“行政性壟斷”至今沒有改變。在此期間推出的改革措施，比如原油進口使用權的放開依然具有“過於(yu) 穩健”的色彩。這表明，我國油氣體(ti) 製“行政性壟斷+局部市場化”的演進邏輯將在一段時期內(nei) 繼續存在並發生作用。

　　基於(yu) 以上邏輯，加上十八屆三中全會(hui) 後改革組織架構和輿論氛圍的變化，筆者認為(wei) ，我國油氣體(ti) 製改革最有可能在“阻力最小”和“壓力最大”的領域較快推進。具體(ti) 來說：

　　(1)增量改革阻力最小，因而推動最快。因此，原油、天然氣交易中心建設必然成為(wei) “改革”重點推進的領域。此外，根據過去的經驗，成品油價(jia) 格和天然氣價(jia) 格改革也會(hui) 因阻力小而得到較快推進。

　　(2)油氣管網“獨立”屬於(yu) 存量改革，一般來說阻力大，但由於(yu) “自然壟斷環節與(yu) 競爭(zheng) 環節分離”已經寫(xie) 入十八屆三中全會(hui) 決(jue) 議文件，這可能使油氣管網“獨立”成為(wei) “壓力最大”的領域而得到較快推進。當然，油氣管網“獨立”的進程最有可能采取“漸進”的方式：從(cong) 財務獨立逐漸過渡到產(chan) 權獨立。

　　(3)油氣勘探開發環節，由於(yu) 絕大部分優(you) 質區塊都掌握在中石油、中石化和中海油手中，這一領域的“市場化改革”必然要涉及到存量調整，才能真正實現資源配置的優(you) 化。油氣區塊的存量調整是油氣企業(ye) 利益調整的最為(wei) 關(guan) 鍵和複雜的部分，阻力最大。而且，如何調整存量區塊也涉及大量需要研究解決(jue) 的問題。因此，這一領域最有可能的進展是：繼續擴大試點。

　　(4)其他領域的市場開放，比如成品油批發權放開將延續原油進口使用權“慢慢放開”的思路，分批分次給予一些企業(ye) 批發權，最終全部放開。

　　當然，如果賦予“兩(liang) 桶油”行政壟斷地位的政策文件(比如國辦38號文)被完全廢除，那麽(me) ，前麵所說的我國油氣體(ti) 製演進邏輯就會(hui) “反轉”，上述分析自然失效。而這，正是筆者樂(le) 於(yu) 見到的。