導語：筆者認為(wei) ，破除行政壟斷是我國油氣體(ti) 製改革重要突破口。所謂“改革攻堅戰”不能隻停留在口頭上，而行政壟斷就是我國油氣體(ti) 製改革首先要啃的“硬骨頭”。油氣行政壟斷不破除，“市場決(jue) 定作用”難落地。

　　在石油天然氣體(ti) 製包括的三大關(guan) 係中，行政壟斷屬於(yu) 政府與(yu) 市場關(guan) 係層麵的問題。很多學者長期來一直呼籲要打破我國油氣領域的行政壟斷。然而，我國油氣體(ti) 製在經曆了“2001年加入WTO”和“2008年《反壟斷法》實施”衝(chong) 擊後，行政壟斷程度至今未見削弱。這讓一直關(guan) 注油氣體(ti) 製改革的學者對“破除行政壟斷”之難有了深切體(ti) 會(hui) 。值得注意的是，十八屆三中全會(hui) 上提出“讓市場起決(jue) 定作用”，和“破除各種形式的行政壟斷”後，媒體(ti) 和學者也很少談論這一話題，而把注意力集中到石油央企“混合所有製”改革等話題上。筆者認為(wei) ，破除行政壟斷是我國油氣體(ti) 製改革重要突破口。所謂“改革攻堅戰”不能隻停留在口頭上，而行政壟斷就是我國油氣體(ti) 製改革首先要啃的“硬骨頭”。油氣行政壟斷不破除，“市場決(jue) 定作用”難落地。

　　油氣行政壟斷是典型的“體(ti) 製錯配”

　　近年來，國內(nei) 研究機構和學者圍繞石油天然氣領域的行政壟斷問題發表了很多研究成果。大多學者認為(wei) ，行政壟斷抑製石油天然氣市場競爭(zheng) 和創新，導致嚴(yan) 重的福利和效率損失，必須加以破除。這些觀點經過媒體(ti) 的宣傳(chuan) ，產(chan) 生了廣泛的社會(hui) 影響，並為(wei) 大眾(zhong) 所知曉。在這種情況下，或許有人會(hui) 問，還有必要討論“為(wei) 什麽(me) 要破除油氣行政壟斷”問題嗎?

　　筆者認為(wei) 非常有必要。因為(wei) 圍繞油氣領域的行政壟斷，我國還存在另一種與(yu) 上述觀點截然對立，主要為(wei) 石油央企所持有的觀點和立場。這一觀點認為(wei) 油氣資源是戰略性資源，必須由政府壟斷。從(cong) 實踐看，我國20世紀90年代以來油氣體(ti) 製的發展演變基本反映了這一立場，從(cong) 而出現行政壟斷難以破除的局麵。這一結果當然與(yu) 既得利益集團施加了影響密切相關(guan) ，但學者的作用不能限於(yu) 指出兩(liang) 者的關(guan) 聯，因為(wei) 利益集團通過合理合法手段追求自身利益無可厚非。學者更要認識到，行政壟斷難以破除，實際上是“在位企業(ye) ”通過各種方式“遊說”決(jue) 策者認同和接受了“油氣資源作為(wei) 戰略性資源必須由政府壟斷”觀點的結果。因此，闡明行政壟斷的福利和效率損失是破除行政壟斷的必要條件，但並不充分。隻有進一步論證為(wei) 什麽(me) 中國不能采用行政壟斷的油氣體(ti) 製，破除行政壟斷的理由才是足夠充分且必要的。

　　實際上，世界上的確有些國家的油氣體(ti) 製是通過法律賦予國家石油公司獨家壟斷權的“行政壟斷”體(ti) 製。這些國家並不是不知道行政壟斷對油氣資源配置效率的不利影響，但在不同目標的權衡後依然選擇了“行政壟斷”的油氣體(ti) 製。以沙特為(wei) 代表的中東(dong) 石油生產(chan) 和出口國就是這方麵的典型代表。選擇這類油氣體(ti) 製的國家一般都是“經濟小國、油氣生產(chan) 和出口大國”。比如，沙特作為(wei) 世界第一大石油出口國，其政府收入的80%，出口收入的85%，GDP的43%是石油出口貢獻的(2013年數據)。因此，沙特的油氣行政壟斷雖然犧牲了石油產(chan) 業(ye) 在國內(nei) 的配置效率，但通過政府對油氣產(chan) 業(ye) 的高度控製，輔以相關(guan) 配套政策體(ti) 製，將油氣收入的絕大部分集中到政府手中用於(yu) 本國經濟和社會(hui) 基礎設施建設，非油氣產(chan) 業(ye) 發展和國民福利等。

　　與(yu) 沙特等國不同，中國是經濟大國和油氣進口大國。作為(wei) 進口依存度接近60%的石油進口大國，中國能源政策的核心目標是要通過提高勘探、生產(chan) 、運輸、貿易與(yu) 消費等各個(ge) 環節的能源利用效率，節約能源，最終降低石油天然氣對外依存度。因此，讓市場機製在上述各環節發揮“決(jue) 定性作用”就成為(wei) 一個(ge) 合乎邏輯的選擇。而我國堅持十多年“不動搖”的“油氣行政壟斷體(ti) 製”實踐效果差強人意：油氣的勘探、生產(chan) 、運輸、貿易與(yu) 消費各個(ge) 環節不得不承受行政壟斷帶來的低效率與(yu) 能源浪費，油氣進口依存度連創新高;同時，我國作為(wei) 一個(ge) 經濟大國，油氣產(chan) 業(ye) 所提供的收入也不可能為(wei) 我國經濟社會(hui) 發展提供足夠的資金支持。2013年，我國石油天然氣采掘與(yu) 加工行業(ye) 利稅總額占政府財政收入的比重不到6%。可見，我國石油天然氣的“行政壟斷體(ti) 製”是典型的“體(ti) 製錯配”，必須徹底加以破除。否則，“市場的決(jue) 定性作用”就無法真正“落地”。

　　油氣行政壟斷的“三大支柱”

　　行政壟斷是行政部門通過行政條例、規章和意見等方式賦予經濟主體(ti) 排他性經營地位而形成和得以維持的壟斷。1998年，我國石油天然氣行業(ye) 重組後形成了中石油集團和中石化集團兩(liang) 大全產(chan) 業(ye) 鏈石油石化集團。此後相當一段時間，有關(guan) 部門在“整頓市場秩序”的名義(yi) 下出台了加強中石油集團和中石化集團在油氣生產(chan) 、加工、成品油銷售和國際貿易等領域壟斷地位的政策文件。其中，國辦頒布的兩(liang) 個(ge) “意見”和兩(liang) 大集團的“排產(chan) 計劃”對於(yu) 兩(liang) 大集團的行政壟斷地位的形成和維持最為(wei) 關(guan) 鍵，成為(wei) 我國石油天然氣行政壟斷的“三大支柱”。

　　油氣行政壟斷的第一大支柱是1999年“國辦38號文”，即原國家經貿委等八部委製定的《關(guan) 於(yu) 清理整頓小煉油廠和規範原油成品油流通秩序的意見》。“38號文”明確規定，國內(nei) 生產(chan) 的原油和進口的原油全部由國家統一配置，不得自行銷售;國內(nei) 各煉油廠生產(chan) 的成品油要全部交由中石油集團和中石化集團的批發企業(ye) 經營，對違規的煉油廠停止原油配置計劃。該文件基本確立了中石油和中石化在原油流向、原油加工和成品油批發三個(ge) 環節壟斷經營權，是導致目前我國油氣行政壟斷的基礎性政策文件，其影響延續至今。

　　油氣行政壟斷的第二大支柱是2001年“國辦72號文”，即國家經貿委等五部門製定的《關(guan) 於(yu) 進一步整頓和規範成品油市場秩序意見的通知》，進一步確立了中石油和中石化對成品油零售環節的“統一配置權”。該文件明確規定，“自本意見下發之日起，各地區新建的加油站，統一由石油集團、石化集團全資或控股建設。”

　　油氣壟斷的第三大支柱是兩(liang) 大油氣集團內(nei) 部的“排產(chan) 計劃”。所謂“排產(chan) 計劃”就是進口的原油已經納入兩(liang) 大集團之一生產(chan) 加工計劃的證明。“38號文”和“72號文”在油源、成品油批發和零售方麵構築了嚴(yan) 密的政策壁壘。然而，2002年以來，國家經貿委(2003年為(wei) 商務部)為(wei) 落實我國加入WTO的相關(guan) 承諾，每年公布當年的《非國營原油進口配額總量和申請程序》，獲得配額的非國營企業(ye) 可進口原油和成品油，且配額量每年遞增15%。理論上，非國營原油貿易配額的存在使我國原油和成品油增加了進口來源，中石油和中石化控製油氣產(chan) 業(ye) 鏈各環節的局麵將被打破。

　　然而在實踐中兩(liang) 個(ge) 規定使“非國營原油貿易配額”名存實亡：一是規定有原油非國營貿易配額的進口企業(ye) 必須獲得中石油或中石化“排產(chan) 計劃”，海關(guan) 才給予辦理通關(guan) 手續;二是根據2003年5月的《鐵運函150號令》，鐵路部門安排原油運輸的前提也是兩(liang) 大集團的“排產(chan) 計劃”。在這種情況下，獲得非國營原油貿易配額的企業(ye) 要麽(me) 選擇受中石油和中石化委托進口原油，要麽(me) 選擇將配額低價(jia) 轉讓給中石油和中石化，要麽(me) 不進口原油，將配額作廢。因此，通過將“排產(chan) 計劃”作為(wei) 進口原油通關(guan) 和國內(nei) 鐵路運輸的“前置條件”，中石油和中石化成功地化解了我國加入WTO前後外貿政策變化對其在油氣行業(ye) 控製力的不利影響。

　　事實上，為(wei) 了打消人們(men) 對加入WTO後石油行業(ye) 政策的“錯誤理解”，2002年4月，原國家經貿委第一次公布原油非國營貿易配額為(wei) 828萬(wan) 噸時特別指出，“原油非國營貿易配額隻能用於(yu) 中國石油天然氣集團公司、中國石化集團公司煉廠加工，不得供應地方小煉廠”。可見，非國營原油貿易配額製度的出台並不意味著原油進口政策的實質性放鬆。

　　2006年12月，按照我國“入世”三年後放開石油零售市場、五年後放開石油批發市場的承諾，商務部先後頒布了《原油市場管理辦法》和《成品油市場管理辦法》。由於(yu) 這兩(liang) 個(ge) “辦法”所確定的原油和成品油進入門檻非常之高，並且確立中石油和中石化兩(liang) 大集團行政壟斷地位的上述政策文件並沒有因“辦法”的出台而失效或廢除。因此，盡管近年來同屬央企的中海油和中化集團也先後獲得了原有和成品油進口權，但油氣行政壟斷的實質沒有改變。

　　行政壟斷破除須當即立斷，行政壟斷治理則任重道遠

　　目前，行政壟斷已經成為(wei) 我國體(ti) 製轉軌進程中一個(ge) 突出現象，石油天然氣行業(ye) 則是行政壟斷的典型行業(ye) 。十八大以來，中央高層清醒地認識到這一問題的重要性。除了十八屆三中全會(hui) 報告中明確指出要“破除各種形式的行政壟斷”外，中央領導在不同場合多次強調市場能做交給市場去做，國務院也幾次廢除和下放了一大批行政審批項目。這對行政壟斷的破除起到了積極作用。但遺憾的是，對既有政策文件的清理工作幾乎沒有進展。從(cong) 破除行政壟斷角度看，這些工作事實上更為(wei) 重要，因為(wei) 我國很多領域的行政壟斷大多與(yu) 行政部門的政策文件直接或間接相關(guan) 。比如，本文所說，油氣領域行政壟斷的三大支柱——國辦“38號文”，“72號文”，以及相關(guan) 部門把兩(liang) 大集團排產(chan) 計劃作為(wei) 進口原油通關(guan) 和國內(nei) 鐵路運輸的前置條件的內(nei) 部規定。相關(guan) 政策文件不清理，不廢除，行政壟斷壁壘就不會(hui) 消失。在這種情況下，製定再多“鼓勵進入”的新政策文件對於(yu) 想進入的“資本”而言，也僅(jin) 僅(jin) 起到望梅止渴的效果而已。

　　與(yu) 行政壟斷的破除相比，行政壟斷的治理更是一個(ge) 長期而艱巨的問題。2007年前後在討論和製定《反壟斷法》的大背景下，我國法學界就”行政壟斷治理”問題展開了一場爭(zheng) 論，並提出了所謂的“行政性壟斷規製悖論”，即用作為(wei) 經濟法的“反壟斷法”來調整“行政區的濫用”而形成法理上的衝(chong) 突。圍繞這一“悖論”，法學界形成了否定和肯定兩(liang) 種對立觀點。“肯定”一方認為(wei) “反壟斷法”可以也必須要反“行政壟斷”，不反行政壟斷，反壟斷法就沒有意義(yi) 。“否定”一方則認為(wei) “反壟斷法”不適用於(yu) 反行政性壟斷，隻適用於(yu) 反私人的經濟壟斷。行政性壟斷問題需要通過深化改革、轉變政府職能和完善行政法來解決(jue) 。

　　爭(zheng) 論的結果是，理論上，“肯定派”占了上風，因為(wei) 2008年8月我國頒布的《反壟斷法》與(yu) 行政性壟斷有關(guan) 的內(nei) 容占有重要篇幅。實踐方麵則被“否定派”不幸而言中。我國《反壟斷法》頒布六年來，反壟斷執法機構開展的反壟斷調查案件大約20件，基本都是經濟壟斷案件，沒有一件與(yu) “行政壟斷”有關(guan) 。同時，我國石油天然氣、鐵路等行業(ye) 存在的行政壟斷沒有因《反壟斷法》的頒布和實施而改變。

　　十八屆四中全會(hui) 提出要大力推進“依法治國”、“依法行政”，這對於(yu) 我國行政壟斷的治理是一個(ge) 中長期“利好”。然而，“破除”已經存在的行政壟斷卻是當務之急。從(cong) 實踐看，現有的《反壟斷法》破除和糾正現有的行政壟斷基本沒有效果。因此，在全麵深化改革的大背景下，我們(men) 依然需要借助“行政權力”來破除“行政壟斷”，按照上級清理下級的原則廢除各類作為(wei) “行政壟斷”來源的政策文件，讓市場機製的作用真正落到實處。具體(ti) 到油氣領域，就是要廢除油氣行政壟斷的三大支柱——國辦“38號文”，“72號文”，以及相關(guan) 部門把兩(liang) 大集團排產(chan) 計劃作為(wei) 進口原油通關(guan) 和國內(nei) 鐵路運輸的前置條件的內(nei) 部規定。

　　(作者係中國社會(hui) 科學院工業(ye) 經濟所能源經濟室主任)